Régimen jurídico del procedimiento administrativo sancionador

Marco jurídico del procedimiento administrativo sancionador 

Constitución Española:

• Artículo 24. Tutela judicial efectiva.
• Artículo 105. Audiencia de los ciudadanos.

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

• Artículo 63. Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.
• Artículo 64. Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora.
• Artículo 85. Terminación en los procedimientos sancionadores.
• Artículo 89. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador.
• Artículo 90. Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores.

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

• Artículo 25. Principio de legalidad.
• Artículo 26. Irretroactividad.
• Artículo 27. Principio de tipicidad.
• Artículo 28. Responsabilidad.
• Artículo 29. Principio de proporcionalidad.
• Artículo 30. Prescripción.
• Artículo 31. Concurrencia de sanciones.
• Artículo 73. Competencias de los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas.
• Artículo 75. Competencias de los subdelegados del Gobierno en las provincias.

Iniciación del procedimiento administrativo sancionador

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por el órgano competente, y se tramitarán en dos fases y con dos órganos diferenciados: órgano instructor durante la fase de instrucción y órgano competente para resolver en la fase de resolución. 

A TENER EN CUENTA. La Ley 40/2015, de 1 de octubre reconoce potestad sancionadora a los delegados del Gobierno [artículo 73.2] y a los subdelegados del Gobierno [art. 75 f)]. 

Para iniciar un procedimiento sancionador resulta imprescindible la notificación al inculpado. Con la notificación se remitirá el acuerdo de iniciación del expediente administrativo, que deberá contener una serie de requisitos formales (art. 64.2 de la LPAC): 

«a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 85.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, este podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada».

En los procedimientos que, iniciados de oficio, lo sean a consecuencia de una orden superior o por petición razonada de otros órganos, la orden o petición deberá especificar, en la medida de lo posible, los siguientes extremos:

• La persona o personas presuntamente responsables.
• Las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación.
• El lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

El órgano competente para realizar las actuaciones previas se encargará de determinar con la mayor precisión posible los hechos, las personas y las circunstancias relevantes para la incoación del procedimiento (art. 55.2 de la LPAC).

Principios del procedimiento administrativo sancionador

Los principios que rigen el procedimiento sancionador vienen recogidos en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, y son los siguientes: principio de legalidad, irretroactividad, principio de tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y principio non bis in idem.

a) Principio de legalidad (art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Las Administraciones públicas tendrán reconocida la potestad sancionadora cuando una disposición con rango legal o reglamentario así lo establezca, en este caso, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y, en el caso de las entidades locales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. 

A TENER EN CUENTA. El capítulo III del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sobre «principios de la potestad sancionadora», no será de aplicación «al ejercicio por las Administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones públicas» (art. 25.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre).

b) Irretroactividad (art. 26 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Este principio está vinculado al artículo 9.3 de la Constitución: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

Esto significa, que solo las normas punitivas vigentes en el momento de la comisión de la infracción serán aplicables, salvo que las disposiciones posteriores favorezcan al presunto infractor (art. 26.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre).

c) Principio de tipicidad (art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Las infracciones administrativas que vulneren el ordenamiento jurídico estarán reguladas por la ley —sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, para la Administración local— y vendrán clasificadas como leves, graves y muy graves. Por la comisión de estas infracciones se podrán imponer sanciones que vendrán también delimitadas por la ley. Las disposiciones reglamentarias podrán desarrollar especificaciones acerca de las sanciones y/o infracciones con el fin de mejorar su identificación. La aplicación por analogía no se contempla.

d) Responsabilidad (art. 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Podrán ser responsables por los hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando legalmente tengan reconocida capacidad de obrar las siguientes entidades:

• Los grupos de afectados.
• Las uniones y entidades sin personalidad jurídica.
• Los patrimonios independientes o autónomos.

Asimismo, establece el artículo 28.2 de la LRJSP que: «Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora (...)».

Cuando la responsabilidad corresponda a varias personas, responderán solidariamente. No obstante, cuando la sanción tenga carácter pecuniario, y sea posible, esta se individualizará en función del grado de participación de cada responsable.

e) Principio de proporcionalidad (art. 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar la privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente. Las sanciones pecuniarias, para ser disuasorias, no deben ser más beneficiosas que el cumplimiento de la norma infringida; y deberán adecuarse al hecho constitutivo de la infracción. 

La graduación atiende a los siguientes criterios:

«a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa».

El art. 29 de la LRJSP finaliza estableciendo en los apartados 4 a 6 una serie de reglas relativas a la graduación de la sanción:

• Cuando la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad de los hechos y las circunstancias concurrentes, así lo justifiquen, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.
• Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave.
• La realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión, será sancionable como una infracción continuada.

f) Prescripción (art. 30 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, en aquellas disposiciones que no se fijan plazos se aplican los siguientes:

Las infracciones prescriben en función de su gravedad:

• Muy graves: 3 años.
• Graves: 2 años.
• Leves: 6 meses.

Y lo mismo sucede con las sanciones:

• Muy graves: 3 años.
• Graves: 2 años.
• Leves: 1 año.

El plazo de prescripción de la infracción comienza el mismo día en el que se hubiera cometido. En el caso de varias infracciones (continuadas o permanentes), el plazo se computa desde el momento en el que finalizó la última de ellas.

La prescripción se interrumpe cuando se inicia el procedimiento y el interesado tiene conocimiento de ello. La redacción del artículo 30.2. párrafo segundo de la LRJSP no ofrece dudas: es el acto de comunicación al interesado —y no la fecha de incoación del procedimiento o de cualquier otra actuación administrativa— el que interrumpe el curso de la prescripción, volatilizando el tiempo ya transcurrido. Ya la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1588/1986, de 31 de julio de 1989, ECLI:ES:TS:1989:15399 no puede ser más clara al respecto:

«(...) La prescripción corre, aunque el expediente se tramite, desde el momento en que tenga lugar la presunta infracción, si de aquel expediente no se da conocimiento alguno al denunciado ni intervención en el mismo».

El día en el que se interrumpe el cómputo de la prescripción de la infracción es el de notificación al interesado de la resolución sancionadora ya que el artículo 30.2 párrafo segundo de la Ley 40/2015, al referirse a la interrupción de la prescripción por la iniciación del expediente, exige que esta llegue al conocimiento del interesado. Como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Málaga) de 12 de julio de 2001, rec. 1649/1996, ECLI:ES:TSJAND:2001:10531, «(...) Un acto no existe para el administrado si no está notificado (...)».

Por su parte, el plazo de prescripción de las sanciones empieza a contar desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Las resoluciones sancionadoras solo son ejecutables cuando contra ellas no quepa ningún recurso en vía administrativa, ni siquiera el potestativo de reposición [art. 98.1.b) de la LPAC]; o, lo que es lo mismo, cuando alcancen firmeza en vía administrativa. La iniciación de un procedimiento de ejecución, con conocimiento del interesado, interrumpirá la prescripción. El artículo 30.3 párrafo tercero de la Ley 40/2015 dice así:

«En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso».

Lo previsto para el recurso de alzada en el artículo transcrito es trasladable al recurso de reposición. En este sentido fijó doctrina el Tribunal Supremo (sala 3.ª, sección 5.ª) en sus sentencias n.º 1328/2020, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3394 y n.º 1627/2020, de 30 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3945: «(...) ha de entenderse que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición».

g) Concurrencia de sanciones o principio non bis in idem (art. 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre)

En los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento, no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente. En caso de que un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción. 

El principio non bis in idem resulta una garantía en nuestro Estado de derecho pues un sujeto no podrá ser castigado dos veces por los mismos hechos. Para ello debe apreciarse identidad de sujeto, hecho y fundamento.

A TENER EN CUENTA. No se podrán iniciar procedimientos de carácter sancionador contra una persona que, de forma continuada, persista en la comisión de conductas tipificadas como infracciones, en tanto no se emita una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo (art. 63.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

h) Principio acusatorio

Finalmente, es importante mencionar la doctrina ya asentada por el Tribunal Supremo en referencia al principio acusatorio en los procedimientos administrativos sancionadores.

El Tribunal Supremo, en su sentencia n.º 1382/2020, de 22 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3505, analiza con exhaustividad los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional a la hora de trasladar el principio acusatorio a los procedimientos administrativos sancionadores.

La cuestión con interés casacional se centra en «determinar si el órgano competente para resolver un procedimiento sancionador (...) puede imponer una sanción, con base en la modificación o alteración de la calificación jurídica formulada por el Instructor del procedimiento sancionador, en aquellos supuestos en que la propuesta de resolución propone el sobreseimiento del expediente y el archivo de las actuaciones al considerar que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa».

Asimismo, también se plantea «fijar en qué supuestos este actuar supone una vulneración del principio acusatorio y, por ende, del derecho de defensa y del derecho a ser informado de la acusación, que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución, a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo de estas garantías procedimentales».

Tras sentar que el principio acusatorio constituye «una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la Constitución, vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación», advierte que «debe modularse cuando se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador».

Y concluye: «a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa».

Lo anterior no supone un debilitamiento de las garantías que inspiran el procedimiento sancionador. Si bien se mira, la declaración hecha por el Tribunal Supremo, al socaire de la jurisprudencia propia y del Tribunal Constitucional, supone una serie de limitaciones del órgano sancionador en relación con la propuesta del instructor. Concretamente, sin previa audiencia del interesado, no puede:

1. Alterar el relato fáctico contenido en la propuesta del instructor sin, además, practicar actuaciones complementarias.
2. Modificar la calificación jurídica de la infracción recogida en la propuesta de resolución.
3. Rechazar las circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en dicha propuesta.
4. Imponer una sanción más gravosa que la contemplada en la propuesta de resolución, aunque la resolución sancionadora asuma los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varíe su calificación jurídica.

Instrucción del procedimiento administrativo sancionador 

Como indicábamos anteriormente, el procedimiento sancionador se divide en dos fases gestionadas por distintos órganos.

En primer lugar, la fase de instrucción estará en manos del órgano instructor. Este se encargará de investigar a través de documentos, dictámenes y/o informes los hechos ocurridos para poder emitir una propuesta de resolución al órgano que posteriormente se encargará de resolver. 

En esta fase, además, se incardinan el trámite de alegaciones y el de práctica de la prueba, como expresión del derecho de defensa a que se refiere el artículo 24 de la Constitución.

Asimismo, los presuntos responsables en los procedimientos de naturaleza sancionadora tendrán los siguientes derechos (art. 53.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre): 

• Derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones y las sanciones que se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
   
• Derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (comúnmente conocido como «presunción de inocencia» en el derecho penal).

Respecto a la prueba en los procedimientos de carácter sancionador, «los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien» (art. 77.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Tramitación simplificada (art. 96.5 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre)

En cualquier momento anterior a la resolución del procedimiento, el órgano competente para iniciar el procedimiento podrá acordar la tramitación simplificada del mismo cuando existan elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado. 

Terminación del procedimiento administrativo sancionador 

Los procedimientos, como hemos visto anteriormente en el apartado de «finalización del procedimiento», pueden terminar de diferentes formas. En este caso en concreto, teniendo en cuenta que el procedimiento siempre es iniciado de oficio, la terminación del procedimiento podrá producirse de alguna de las siguientes formas:

1. Aceptación de los hechos y de la consecuente sanción por parte del infractor.
2. Caducidad.
3. Resolución ordinaria.

En primer lugar, si el infractor reconoce los hechos que se le imputan y asume la responsabilidad, el procedimiento se resolverá con la imposición de la sanción que proceda. Si la sanción tiene carácter pecuniario, el órgano competente para resolver podrá aplicar reducciones de, al menos, el 20 % (importe que podrá verse incrementado reglamentariamente). La efectividad de la reducción queda condicionada al desistimiento o renuncia a la acción de recurrir en vía administrativa la sanción.

Con relación a la caducidad, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, producirá la caducidad del expediente. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre [artículo 25.1.b) de la LPAC]. 

Por último, la resolución en el procedimiento sancionador requiere de un estudio más detallado.

Puede ocurrir que el órgano instructor considere pertinente el archivo de las actuaciones, sin formular siquiera propuesta de resolución, por la concurrencia de alguna de las siguientes circunstancias (art. 89.1 de la LPAC):

1. Inexistencia de hechos que constituyan infracción.
2. Hechos no acreditados.
3. Hechos probados no constitutivos de infracción administrativa.
4. Personas no identificadas o exentas de responsabilidad.
5. Prescripción de la infracción.

En el resto de los casos, concluida la instrucción, el instructor formulará una propuesta de resolución que se notificará a los interesados, en la que se indicará el procedimiento y el plazo para formular las alegaciones y para presentar los documentos que se estimen pertinentes (art. 89.2 de la LPAC). Asimismo, se fijarán de forma motivada los hechos y su exacta calificación jurídica, las personas responsables y la sanción que se proponga, así como la valoración de las pruebas practicadas y las medidas provisionales si se hubieran adoptado. 

En el procedimiento sancionador, tanto la propuesta de resolución como los actos que los resuelvan serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho [art. 35.1 h) de la LPAC].

A TENER EN CUENTA. El artículo 90.2 de la LPAC establece que en la resolución no se aceptarán hechos distintos de los que han sido objeto del procedimiento. No obstante, si el órgano competente para resolver considera que la infracción o la sanción son de mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se le notificará al inculpado para que pueda alegar lo que estime conveniente en el plazo de quince días.

La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario (alzada o reposición) en vía administrativa, pudiendo adoptarse las medidas cautelares que se consideren para garantizar su eficacia en tanto no tenga carácter ejecutivo.

Es importante señalar las siguientes circunstancias que pueden darse: 

• Si la resolución es ejecutiva, podrá suspenderse cautelarmente cuando el interesado manifieste a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa (art. 90.3 de la LPAC). La suspensión cautelar finalizará cuando termine el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.
• Si el interesado hubiera interpuesto el recurso contencioso administrativo, la suspensión finalizará:

a) Cuando no haya solicitado judicialmente la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

b) Cuando, habiendo solicitado tal suspensión cautelar, el órgano judicial se haya pronunciado en los términos previstos en ella.

• Si las conductas sancionadas causaron daños y perjuicios a las Administraciones y la cuantía indemnizatoria no hubiera sido determinada en el expediente, se fijará en un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento complementario pondrá fin a la vía administrativa [art. 114.1.g) de la LPAC]. Asimismo, se admite la terminación convencional, pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. 

Respecto a los medios que se establecen en el artículo 98.2 de la LPAC, para hacer efectiva la obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa, etc., se efectuará preferentemente utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

• Tarjeta de crédito y débito.
• Transferencia bancaria.
• Domiciliación bancaria.
• Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de hacienda pública.