Régimen jurídico del procedimiento administrativo sancionador

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 19/01/2017

A diferencia de lo que sucedía con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la que el procedimiento administrativo sancionador se regulaba en un título específico, la nueva regulación de la materia por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, parte de considerarlo como una especialidad del procedimiento administrativo común.

Los Art. 25-31 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre, regulan los principios básicos del sistema sancionador administrativo, que son los que marcan el funcionamiento del sistema: principio de legalidad, irretroactividad, principio de tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y principio ne bis in idem.

En cuanto al procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, debe señalarse que este sigue, a la luz de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, los parámetros del procedimiento común con las siguientes precisiones o especialidades:

Falta de resolución expresa: Según el apdo. b) del Art. 25 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, producirá la caducidad del expediente. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el Art. 95 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Motivación: Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que los resuelvan, serán motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (apdo. h del Art. 35 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Nulidad de pleno derecho: Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (apdo.2 del Art. 47 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Derechos del interesado en el procedimiento administrativo: Según dispone el apdo. 2 del Art. 53 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, además de los derechos previstos en el apartado anterior del mismo artículo, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos adicionales:

  • A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

  • A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Actuaciones previas: En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (apdo. 2 del Art. 55 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Inicio de procedimiento como consecuencia de orden superior: Según lo dispuesto en el apdo. 2 del Art. 60 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Inicio de procedimiento por petición razonada de otros órganos: A tenor de lo señalado en el apdo.3 del Art. 61 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los procedimientos de naturaleza sancionadora, las peticiones deberán especificar, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Los Art. 63-64 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre se ocupan expresamente de las especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora y en el acuerdo de iniciación de los mismos:

  • Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se encomendará a órganos distintos. Se considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando así lo determinen las normas reguladoras del mismo.

  • En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el oportuno procedimiento No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.

  • El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.

  • El acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

    • Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

    • Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

    • Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

    • Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el Art. 85 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.

    • Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el Art. 56 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre.

    • Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

  • Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

Medios y período de prueba: Como dispone el apdo. 4 del Art. 77 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Terminación: El Art. 85 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo a la terminación en los procedimientos sancionadores, establece lo siguiente:

  • Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

  • Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

  • En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

  • El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

Propuesta de resolución y especialidades de la resolución: Los Art. 89,Art. 90 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativos a la propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador y las especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores, respectivamente, disponen lo que se transcribe a continuación:

  • El órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

    • La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

    • Cuando lo hechos no resulten acreditados.

    • Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

    • Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

    • Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

  • En el caso de procedimientos de carácter sancionador, una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor formulará una propuesta de resolución que deberá ser notificada a los interesados. La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

  • En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa circunstancia.

  • En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en los dos artículos anteriores, la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

  • En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días.

  • La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

    • Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.

    • Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

      • No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.

      • El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

  • Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común: A tenor del apdo. 5 del Art. 96 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2 del citado artículo.

Ejecutoriedad: Según la letra b) del apdo. 1 del Art. 98 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, no es inmediatamente ejecutiva la resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. Por lo demás, el apdo. 2 establece que, cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

  • Tarjeta de crédito y débito.

  • Transferencia bancaria.

  • Domiciliación bancaria.

  • Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

Fin de la vía administrativa: La letra f) del Art. 114 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre señala que la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el apdo. 4 del Art. 90 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre ponen fin a la vía administrativa.

 

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Responsabilidad
Procedimiento administrativo sancionador
Potestad sancionadora
Caducidad
Infracciones administrativas
Archivo de actuaciones
Principio non bis in idem
Principio de tipicidad
Comisiones
Vencimiento del plazo
Principio de legalidad
Procedimiento sancionador
Nulidad de pleno derecho
Responsabilidad administrativa
Identificación personal
Recusación
Período de prueba
Sanciones pecuniarias
Práctica de la prueba
Pliego de cargos
Medidas provisionales
Daños y perjuicios
Terminación del procedimiento
Tarjetas de crédito
Transferencia bancaria