Responsabilidad administrativa del empresario en caso de accidente de trabajo (AT) o enfermedad profesional (EP)

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Laboral
  • Fecha última revisión: 22/03/2021

La responsabilidad empresarial vinculada al AT o EP surge de las acciones u omisiones de los empresarios al incumplir las normas de prevención

De la responsabilidad administrativa del empresario

La responsabilidad empresarial en este punto queda vinculada al incumplimiento de las obligaciones legales y reglamentarias, por lo que la responsabilidad a nivel administrativo surge de las acciones u omisiones de los empresarios al incumplir las normas, pudiendo diferenciar dentro de este bloque dos niveles diferentes, pero asociados, como son la responsabilidad administrativa en materia de prevención de riesgos laborales y la responsabilidad en el pago de prestaciones o prestacional derivada directamente de la omisión de los deberes de afiliación, alta y cotización en su dimensión administrativa. 

La responsabilidad administrativa se impone por la Autoridad Laboral competente en aplicación de una serie de sanciones previstas en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones en el Orden Social, que se corresponden con las infracciones que prevé el mismo texto legal, atendiendo a su gravedad (leves, graves o muy graves).

En estos casos, la autoridad laboral actúa a raíz de una propuesta de sanción procedente de la Inspección de Trabajo.

a) Breve nota sobre el recargo de prestaciones

La imposición de este recargo suele proponerse por el INSS a instancias del beneficiario o bien tras actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Siguiendo la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 1535/2011, de 14 de febrero de 2012. ECLI:ES:TS:2012:1554 , entre otras, el referido recargo tiene las siguientes características principales:

  • Un carácter sancionador y por esa razón el precepto legal regulador de este aumento porcentual ha de ser interpretado restrictivamente.
  • El recargo "es una pena o sanción que se añade a una propia prestación, previamente establecida y cuya imputación sólo es atribuible, en forma exclusiva, a la empresa incumplidora de sus deberes en materia de seguridad e higiene en el trabajo".
  • Se trata de responsabilidad empresarial cuasi-objetiva con escasa incidencia de la conducta del trabajador.
  • En orden a su abono, está exento de responsabilidad el INSS como sucesor del Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, recayendo la responsabilidad directa y exclusivamente sobre el empresario, lo que se fundamenta como una consecuencia de su carácter sancionatorio.
  • En la vía jurisdiccional cabe modular la cuantía porcentual del recargo fijada por Juez de instancia, pudiendo la Sala de suplicación moderar ese porcentaje cuando el recargo impuesto no guarde manifiestamente proporción con la directriz legal de fijarse en atención a la "gravedad de la falta", con independencia del daño causado al trabajador.

b) Sujeto responsable

El apdo. 2 del reiterado art. 164 LGSS, atribuye la responsabilidad del pago directamente al empresario infractor, señalando la prohibición de su aseguramiento y la nulidad de cualquier pacto o contrato que se realice para cubrir, compensar o transmitir esta responsabilidad.

c) Cuantía 

El importe del recargo lo fija el INSS, en vía administrativa, o los Juzgados de lo Social, en caso de existir demanda judicial. En cualquier caso, en cuanto al porcentaje del recargo que establece el precepto, nos dice la STS de 4 de marzo de 2014, Rec. 788/2013 que “El recargo puede oscilar entre un 30% y un 50%, cuya fijación quedará a la apreciación del juzgador según las circunstancias del caso, siempre que no resulte arbitrario y fuera de toda lógica, con arreglo al criterio jurídico general de gravedad de la falta, como ocurriría fijando el porcentaje máximo en caso de una falta leve o el mínimo en caso de una falta muy grave”.

El importe, puede ser reconsiderado en suplicación para comprobar si excede o no del margen de apreciación que le es consustancial; y lo mismo cabría decir, y por la misma razón, de las propias resoluciones en la materia de las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia revisables por el cauce del recurso de casación para la unificación de doctrina. STS de 19 de enero de 1996, Rec. 536/1995; STS de 1 de febrero de 2006, Rec. 4183/2004

d) Requisitos que han de darse

Tanto la jurisprudencia como el citado art. 164 LGSS, establecen que la imposición del recargo hace necesaria la concurrencia de una serie de requisitos o circunstancias:

  • La verdadera existencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional.
  • Un incumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. Es decir, cuando el empresario ha cumplido su obligación de suministrar seguridad, la responsabilidad por recargo no llega a nacer. La generalidad del reiterado 164.1 LGSS, permite entender que la conducta empresarial que faculta la imposición del recargo, consistirá en toda acción u omisión que suponga un incumplimiento de los dispositivos de precaución reglamentarios, de las medidas generales o particulares, o de las elementales de salubridad, etc.
  • A pesar de que algunos pronunciamientos de los tribunales sostienen que la imposición del recargo no puede fundamentarse en vulneración de un precepto que imponga obligaciones genéricas, condicionando la imposición del recargo al incumplimiento de medidas de seguridad impuestas por normas reglamentarias. La doctrina judicial mayoritaria estima que la omisión puede afectar a las medidas generales o particulares de seguridad, exigibles en la actividad laboral, por ser las adecuadas para prevenir o evitar una situación de riesgo en la vida o salud de los trabajadores. Fundamentando su posición, principalmente, en la deuda de seguridad que el empresario tiene contraída con sus trabajadores por el solo hecho de que éstos presten servicios bajo su ámbito de organización, derecho básico recogido en los artículos 4.2 y 19 del ET.
  • A la vista del tenor literal de la LGSS cabe extender los supuestos en los que procede reconocer el recargo a las omisiones de reconocimientos médicos u otras medidas preventivas, incluidas las de facilitar suficiente formación, medidas de adecuación personal a cada trabajo, etc., siempre que dichas omisiones hayan influido en los daños sufridos por el trabajador. Así, cuando el accidente acontece por falta de formación e instrucción del trabajador, especialmente frente a riesgos específicos distintos de su ocupación habitual, la doctrina judicial ha venido considerando que procede la imposición del recargo.
  • Ha de existir una relación causal entre el comportamiento del empresario y el resultado lesivo sufrido por el trabajador. Hemos de recordar nuevamente aquí la necesidad de existencia de una relación causal entre el comportamiento del empresario y el resultado lesivo sufrido por el trabajador, como establece el art. 164 LGSS al fijar "cuando la lesión se produzca por (...)". Esto implica la imposibilidad de aplicar el recargo por meras probabilidades o sospechas; los hechos probados han de constituir indicios razonables suficientes para estimar que este cúmulo de irregularidades fue el desencadenante de la explosión litigiosa, siendo presumible, como muy probable, que fue la situación de riesgo creada por la empresa la que contribuyó de modo decisivo a la explosión causante del accidente de trabajo.
  • Han de reunirse los requisitos propios de la prestación económica que en cada caso corresponda. No obstante, la ausencia de período de carencia para acceder a las prestaciones derivadas de contingencias profesionales y el principio de automaticidad que para ellas existe, acaba convirtiendo en decisivo la determinación de si las lesiones traen su origen, precisamente, en un accidente de trabajo o en una enfermedad profesional.

e) Prescripción del derecho a solicitar recargo de las prestaciones 

El plazo de prescripción para reclamar el recargo de prestaciones es de 5 años y se inicia cuando la última prestación ha sido reconocida. No obstante, los efectos económicos de esta prestación, sólo se puede retrotraer 3 meses desde la correspondiente solicitud o reclamación.

La jurisprudencia unificadora interpreta que la acción tendente al reconocimiento del derecho al recargo tiene, conforme al art. 53.1 LGSS. Es decir, los efectos económicos no quedan vinculados a los de las prestaciones causadas por la contingencia profesional, sino a la retroactividad establecida en el art. 53.1 LGSS, donde se establece:

“1. El derecho al reconocimiento de las prestaciones prescribirá a los cinco años, contados desde el día siguiente a aquel en que tenga lugar el hecho causante de la prestación de que se trate, sin perjuicio de las excepciones que se determinen en la presente ley y de que los efectos de tal reconocimiento se produzcan a partir de los tres meses anteriores a la fecha en que se presente la correspondiente solicitud.

Si el contenido económico de las prestaciones ya reconocidas resultara afectado con ocasión de solicitudes de revisión de las mismas, los efectos económicos de la nueva cuantía tendrán una retroactividad máxima de tres meses desde la fecha de presentación de dicha solicitud. Esta regla de retroactividad máxima no operará en los supuestos de rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos ni cuando de la revisión derive la obligación de reintegro de prestaciones indebidas a la que se refiere el artículo 55.”

La Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 508/2018, de 11 de mayo. ECLI:ES:TS:2018:2170 , establece que para determinar los efectos del recargo en la prestación de viudedad derivada del fallecimiento por enfermedad profesional por falta de medidas de seguridad, se tiene en cuenta la primera de las actuaciones inspectoras, dándole valor equivalente a la solicitud de la interesada, por lo que se retrotrae los efectos del recargo (50% en este caso) en la prestación de viudedad a los tres meses anteriores a esa fecha. Este caso presenta especial interés dado que trata una situación en la que no existe petición o solicitud alguna de la viuda del trabajador fallecido, sino que se toma como fecha de referencia para la determinación de los efectos económicos del recargo, la primera actuación de la Inspección de Trabajo donde, en su Acta, propuso la aplicación a la empresa del recargo en todas las prestaciones de Seguridad Social que se abonaran como consecuencia de la enfermedad profesional.

f) Procedimiento administrativo de fijación del recargo de prestaciones

El procedimiento que se sigue para la imposición del recargo sería (Orden de 18 de enero de 1996):

  • La tramitación del expediente puede iniciarse de oficio, a instancias de la ITSS, o a instancias del interesado o su representante legal.
  • Se requeriría de la ITSS el informe-propuesta sobre los hechos y circunstancias existentes, disposición infringida y causa para el incremento de la prestación junto con el porcentaje del mismo.
  • El INSS pondrá en conocimiento de los interesados la apertura del expediente.
  • Se dará trámite de audiencia al presunto empresario infractor para que en un plazo de 10 días formule alegaciones y presente cualquier documentación exculpatoria.
  • La Resolución motiva del INSS (en un plazo máximo de 135 días hábiles desde la iniciación del procedimiento de oficio o la solicitud de iniciación del mismo) supone la finalización del procedimiento.
  • El empresario responsable (en ausencia de reclamación judicial) deberá ingresar el capital-coste del recargo. La TGSS lo comunicará al INSS y éste procederá al abono al beneficiario.
Partiendo de la comunicación del accidente, el procedimiento para la imposición de recargo de prestaciones podemos recordarlo en el apartado sobre el parte de accidente de trabajo. 
 
 g) Publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales

La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en su artículo 49.5 establecía que «las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente». Dicho precepto está recogido en la actualidad en el art. 40.2 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

En desarrollo de la LISOS, el Real Decreto 597/2007, de 4 de mayo, fija el procedimiento para hacer públicas las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales:

  • Se iniciará, de oficio, mediante propuesta contenida en acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. En dicha propuesta, así como en la resolución del órgano competente para resolver, deberá hacerse constar que dicha sanción será hecha pública en la forma prevista en este artículo.
  • Una vez que las sanciones adquieran firmeza, el órgano competente que dictó la primera resolución en el procedimiento sancionador, o, en su defecto, aquel que determine la Comunidad Autónoma, ordenará que se haga pública la sanción en el Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma de acuerdo con el correspondiente ámbito de competencia.
  • La publicación de la sanción se realizará en un plazo no superior a tres meses a contar desde la fecha de adquisición de firmeza del acto. Además, dicho órgano podrá hacer públicas las sanciones en otros medios públicos distintos de los citados en el apartado anterior, en los plazos y condiciones señaladas en el mismo.

h) Responsabilidad administrativa vs. Responsabilidad penal: ¿Cómo se produce la suspensión de la vía administrativa a favor de la vía penal?

La relación existente entre responsabilidad administrativa y responsabilidad penal frente a las obligaciones empresariales en materia de salud laboral es evidente, de forma que cuando existe identidad de sujeto infractor y de hecho punible, la una excluye la otra.

En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones.

De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse dictado resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considerado probados.

Un mismo hecho, presuntamente sancionable administrativa y penalmente, puede, en principio, ser enjuiciado por distintas jurisdicciones (administrativa y penal) y originar un doble castigo. No obstante, en base al principio no es posible una duplicidad de sanciones en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. De todo lo anterior, se deduce que la ilicitud penal y la ilicitud administrativa puedan llegar a ser compatibles, lo que desemboca en que unos hechos distintos, conectados entre sí o no, pueden llevar a una sentencia absolutoria en la jurisdicción penal sin que ello presuponga, necesariamente, la inexistencia de unos hechos constitutivos de infracción administrativa.

Centrando la cuestión en el contexto del artículo 42.1 LPRL, en aplicación del principio “non bis in idem”, regulado expresamente por el art. 3.1 LISOS, cuando el responsable de las obligaciones resulte sancionado por la jurisdicción penal no puede ser sancionado nuevamente por la administrativa, siempre que se den, simultáneamente, los tres requisitos de identidad de sujeto, de hecho y de fundamento.

Reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad civil del empresario en los casos de incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales. Conflicto entre jurisdicciones civil y social ¿Cuál es la jurisdicción de aplicación?

Tras la entrada en vigor en 2012 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre (LJS), se fija como Jurisdicción competente la Social para aquellos trabajadores afectados por un accidente laboral o enfermedad profesional, dando por finalizado el conflicto de jurisdicciones civil y social al incluir la reclamación civil de daños y perjuicios por responsabilidad civil del empresario en los casos de incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales.

¿Cómo se produce la suspensión de la vía administrativa a favor de la vía penal?

La vía administrativa se suspende en todo caso mientras se llevan a cabo las diligencias penales; una vez éstas se dan por finalizadas se reinicia o no la administrativa en función de la vulneración del principio “non bis in ídem” que hemos tratado anteriormente.

El art. 5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, es claro en lo referente a la concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal:

“1. Cuando el funcionario actuante considere que los hechos que han dado lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador pudieran ser constitutivos de ilícito penal, remitirá al Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, informe con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados.

Si el Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social estimase la concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al órgano competente para resolver, quien acordará, en su caso, la remisión del expediente al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III por los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial.

Con la remisión del expediente administrativo sancionador, se solicitará de la autoridad judicial, la notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable.

La comunicación del apartado anterior no afectará al inmediato cumplimiento de la paralización de trabajos a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, ni a la eficacia de los requerimientos formulados, cuyo incumplimiento se comunicará a través del órgano correspondiente al Juzgado competente, por si fuese constitutivo de ilícito penal, ni tampoco afectará a la exigencia de deudas que se apreciasen con el Sistema de Seguridad Social.

La condena por delito en sentencia firme excluirá la imposición de sanción administrativa por los mismos hechos que hayan sido considerados probados siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento, sin perjuicio de la liquidación de cuotas a la Seguridad Social y demás conceptos de recaudación conjunta, y de la exigencia de reintegro de las ayudas, bonificaciones o de las prestaciones sociales indebidamente percibidas, si procediese”.

Como ejemplo en este apartado, destaca la Sentencia del Tribunal Supremo, Rec. 34/2015, de 15 de diciembre. ECLI: ES:TS:2015:5794, donde el TS contempla un accidente laboral que motiva la apertura de un procedimiento penal y de un expediente administrativo sancionador que se deja en suspenso, mientras se tramita el proceso penal que finaliza por sentencia condenatoria diez años después condenándose a una empresa y a directivos de otra. Se alza la suspensión del procedimiento administrativo y se acaba imponiendo una sanción a una empresa que no fue condenada en el proceso penal, en el que, sin embargo, fueron condenados varios de sus directivos. La sentencia resuelve la primacía del procedimiento penal sobre el administrativo cuando existe conexión directa entre uno y otro por tener origen en el mismo hecho, sin necesidad de que concurra una total identidad subjetiva, sin que si recae sentencia penal condenatoria quepa una posterior resolución administrativa que sancione los mismos hechos.

«... El principio de supremacía del orden penal (art.133 Ley 30/1992; art. 3.1 LISOS) se basa en la imposibilidad de imponer una doble sanción por los mismos hechos. Pero esa articulación procedimental del non bis in idem no solo se orienta a impedir el resultado de la doble incriminación y castigo a un mismo sujeto por unos mismos hechos; también se pretende evitar que recaigan eventuales pronunciamientos de signo contradictorio como consecuencia de la sustanciación simultánea o sucesiva de dos procedimientos -penal y administrativo atribuidos a autoridades de diferente orden. Precisamente para evitar que se dicten resoluciones (judiciales y administrativas) contradictorias, los órganos jurisdiccionales penales tienen atribuido con carácter prioritario el enjuiciamiento de los hechos que prima facie se muestren delictivos. Esta atribución preferente descansa en la competencia exclusiva de este orden jurisdiccional en cuanto a la imposición de sanciones por conductas constitutivas de delito "y no en un abstracto criterio de prevalencia absoluta del ejercicio de su potestad punitiva sobre la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, que encuentra también respaldo en el Texto Constitucional" (STC 177/1999).»

 «... El artículo 3.2 LISOS no contempla la exigencia de triple identidad (hechos, sujetos, fundamento) para que opere la paralización del procedimiento administrativo sancionador. Pero cuando tal precepto habla de que "las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal" hay que llevar la locución a su sentido lógico y contextual. Para que haya "infracciones" debe existir alguien a quien atribuirlas pues "constituyen infracciones administrativas en el orden social las acciones u omisiones de los distintos sujetos responsables tipificadas y sancionadas en la presente Ley y en las leyes del orden social" (art. 1.1 LISOS).»

Tomando como referencia la sentencia anterior, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, N.º 174/2019, de 6 de marzo. ECLI: ES:TS:2019:1141, analiza un supuesto donde se da una anomalía procesal cuando se reactiva el expediente administrativo pese a que existe sentencia penal condenatoria por los mismos hechos. Para esa Sala, se trata de un supuesto en el que opera la prohibición de sancionar doblemente, en base al principio "non bis in idem", por lo que resulta improcedente el alzamiento de la suspensión del procedimiento administrativo y la imposición de la sanción cuya anulación se pide en casación. En este sentido, el TS precisa dos cuestiones:

  • Correspondía a la Administración demandada probar que en el proceso penal había recaído resolución firme que la facultaba para alzar la suspensión y sancionar si el fallo no era condenatorio.
  • Caso de haberse puesto fin al proceso penal sin condena por un ilícito penal, puede continuar el expediente sancionador respetando los hechos que los Tribunales hayan declarado probados, cual establece el art. 3.3 de la LISOS.

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Ley 36/2011 de 10 de Oct (Jurisdicción social) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 245 Fecha de Publicación: 11/10/2011 Fecha de entrada en vigor: 11/12/2011 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Real Decreto 928/1998 de 14 de May (Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 132 Fecha de Publicación: 03/06/1998 Fecha de entrada en vigor: 03/06/1998 Órgano Emisor: Ministerio De Trabajo Y Asuntos Sociales

Real Decreto 597/2007 de 4 de May (Publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 108 Fecha de Publicación: 05/05/2007 Fecha de entrada en vigor: 25/05/2007 Órgano Emisor: Ministerio De Trabajo Y Asuntos Sociales

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