Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

El apdo. 2 del Art. 106 ,Constitución española establece lo siguiente: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".La responsabilidad patrimonial de la Administración es una responsabilidad objetiva ya que supone que no es estrictamente necesario que el daño a indemnizar sea realizado con culpa o ilegalidad; únicamente será necesario que el perjudicado no esté obligado por norma alguna a soportar el daño. 

En la TS, Sala de lo Contencioso, de 22/06/2012, Rec. 2506/2011 se establece que "la viabilidad de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere, conforme a lo establecido en el Art. 139 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre (la referencia debe entenderse hecha, por extensión, al Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre):

La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

Ausencia de fuerza mayor.

 Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta".

El derecho a indemnización se deriva también de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos (apdo. 3 del Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre); sobre la responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, el apdo. 7 del Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre) indica que ésta se regirá por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. 

Por lo demás, la Ley 40/2015, de 1 de octubre extiende su regulación a diversas situaciones no incluidas en su precedente legislativo más inmediato, esto es, el Art. 139 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Así:

• La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos:
  • Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apdo. 4 del Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre.
  • Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apdo. 5 del Art. 32 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre.
• Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
• Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:
  • La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
  • El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
  • Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.
• La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o declare el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea producirá efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella se establezca otra cosa.
• Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

La cuantía de la indemnización, tal y como señala el apdo. 3 del Art. 34 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre  se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas. (Nótese que en el apdo. 3 del Art. 141 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre no existía referencia a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas y la actualización de la cuantía de la indemnización se refería al IPC).

En cuanto a la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, el Art. 36 ,Ley 40/2015, de 1 de octubre (en su parte coincidente con el Art. 141 ,Ley 30/1992, de 26 de noviembre) señala lo siguiente:

• Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere esta Ley, los particulares exigirán directamente a la Administración Pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
• La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio en vía administrativa de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este Título, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

 Por último, en cuanto al plazo de reclamación, el apdo. 1 del Art. 67 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre señala que el derecho a reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. 

Para ultimar el examen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, se hace necesario abordar lo siguiente:

• Principios de la responsabilidad de las administraciones públicas (Ver tema: Los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas)
  
  
• Responsabilidad concurrente de las administraciones públicas (Ver tema: La responsabilidad patrimonial concurrente entre Administraciones Públicas)
  
  
• La indemnización (Ver tema: La indemnización por la responsabilidad patrimonial de la Administración)

Sobre este tema versa la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 766/2017 de 05 de Noviembre de 2018, en la que se recurre la resolución del Ministerio de Fomento de 29 de mayo de 2017, en la que se declara la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, desestimando la solicitud de P.M.S y de don V. , relativa a lesiones y daños materiales sufridos en el vehículo matrícula ....-BJK a causa de la irrupción de un jabalí en la calzada de la A-2, punto kilométrico 699,200, término municipal de Caldas de Malavella (Gerona), sobre las 21,05 horas del día 12 de enero de 2016. Se reclaman 37.071,53 euros, por lesiones, y 7.948,43 euros, por daños materiales, así como los intereses correspondientes. Los motivos de la demanda se centran en la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, atendiendo a los artículos 71__h6_0106art>106 de la CE y 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El artículo 106.2 de la Constitución Española establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Del mismo modo, el artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. La responsabilidad patrimonial de la Administración, ha sido configurada en nuestro sistema legal y jurisprudencialmente, como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos, debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo “de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad”.

No obstante, también ha declarado de forma reiterada el Tribunal Supremo (por todas, sentencia de 5 de junio de 1.998) que no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento, lo que, en otras palabras, significa que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administración Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Para que concurra tal responsabilidad patrimonial de la Administración, se requiere, según el artículo 32 antes citado, que concurran los siguientes requisitos:

1. Un hecho imputable a la Administración, bastando, por tanto con acreditar que un daño antijurídico, se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público.
2. Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
3. Relación de causalidad directa y eficaz, entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, así lo dice la Ley 40/2015, en el artículo 32 , cuando señala que la lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
4. Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del Caso Fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar. La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, mientras que el caso fortuito haría referencia a aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, producidos por la misma naturaleza, por la misma consistencia de sus elementos, por su mismo desgaste con causa desconocida, correspondiendo en todo caso a la Administración, tal y como reiteradamente señala el Tribunal Supremo, entre otras y por sintetizar las demás, la de 6 de febrero de 1996, probar la concurrencia de fuerza mayor, en cuanto de esa forma puede exonerarse de su responsabilidad patrimonial

Por otro lado, en la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 621/2017 de 18 de Marzo de 2019, se habla también de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En la reclamación administrativa por responsabilidad patrimonial origen de la litis se suplicó la responsabilidad subsidiaria de la Administración demandada, lo que lleva al abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda a defender la existencia de una desviación procesal pues en la demanda se impetra la responsabilidad patrimonial directa de la Administración. No parece que dicha tesis resulte plausible pues la pretensión de la demanda se sustenta sobre los mismos hechos expuestos en la previa vía administrativa, de tal manera que subsiste en sus mismos términos la causa petendi, y ello sin perjuicio de que la pretensión de responsabilidad directa de la Administración demandada en esta sede pueda condicionar la suerte estimatoria o desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

En el escrito de demanda se exponen las circunstancias del caso, se razona en torno a la normativa sectorial en materia de seguros (Real Decreto-Legislativo 6/2004, Ley 26/2006, y las correspondientes normas reglamentarias) y la normativa y jurisprudencia sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y se termina impetrando una indemnización por importe de 1.400.000 €. El abogado del Estado se ha opuesto a la pretensión de la parte actora en los términos que son de ver en autos.

El petitum indemnizatorio de la demandante se fundamenta en una pretendida dejación o defectuoso ejercicio de las potestades de control y supervisión de la Administración demandada sobre las aseguradoras y mediadoras de seguros de referencia, lo que habría facilitado la actuación fraudulenta del mediador P.

En este punto es de resaltar el carácter subsidiario de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y su incidencia en el propio planteamiento de la cuestión que ha realizado la demandante. Según esta última las aseguradoras y mediadores serían responsables directas civiles de la lesión causada por la actuación del mediador P., que sería responsable penal amén de civil.

Pues bien, no puede desconocerse que la lesión (la pérdida de las primas entregadas) de que se queja la parte actora es -según su propia versión- imputable a la actuación del mediador, que se habría apropiado de dichas primas, y además la propia recurrente alude a la responsabilidad civil profesional de las personas jurídicas aseguradoras y mediadoras. Sobre esta premisa y el carácter subsidiario de la responsabilidad patrimonial de la Administración no es posible en el actual estado de las cosas, pendiente al parecer el procedimiento penal de referencia iniciado por la querella de la ahora actora, el enjuiciamiento de una responsabilidad patrimonial de la Administración sin haberse previamente decidido las responsabilidades directas en vía penal y civil del inculpado penalmente y de las aseguradoras y mediadoras. Esto es motivo suficiente para dictar una sentencia desestimatoria en el actual recurso.

A mayor abundamiento diremos lo siguiente. El artículo 38 CE reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Por otra parte, el artículo 51 CE establece que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, si bien este precepto constitucional -ubicado en el capítulo de la Constitución relativo a los principios rectores de la política social y económica- no constituye por sí mismo y de forma directa un título para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La demandante denuncia un defectuoso ejercicio por lastración de sus potestades de control y supervisión en materia de seguros. Ahora bien, la responsabilidad que la actora trata de exigir está condicionada a otros requisitos.

Sin perjuicio del carácter subsidiario de la responsabilidad patrimonial que se trata de hacer valer y que por sí mismo determina la suerte desestimatoria del presente recurso según hemos visto más atrás, uno de los requisitos que configuran aquella responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos viene constituido por el necesario nexo causal entre dicho funcionamiento y la lesión de cuyo resarcimiento se trata. En el caso la economía de mercado conlleva la libre elección de las aseguradoras y mediadoras de seguros, lo que comporta riesgos, sin que, como es sabido, la Administración sea una aseguradora universal frente a los riesgos del mercado, de tal forma que las potestades de control y supervisión no constituyen una garantía absoluta, y menos todavía frente a actos fraudulentos. No parece que dichas potestades se puedan extender a prevenir hechos delictivos, cuyos hechos escaparían del ámbito de cobertura de aquellas potestades de control y supervisión.

En el supuesto enjuiciado el precitado nexo causal se vería roto por la actuación -que la propia recurrente califica de delictiva- del mediador o al menos interferido por la actuación de este último y de las mediadoras, esgrimiendo incluso la actora una responsabilidad civil profesional de las aseguradoras, de donde que una eventual responsabilidad patrimonial de la Administración solo podría declararse tras el intento de hacer efectiva la indemnización contra los responsables directos, por lo que en función de lo alegado y probado no resulta viable en las actuales circunstancias la pretensión indemnizatoria que se quiere hacer valer en esta sede por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Por lo tanto, se desestima el proceso.