Responsabilidad de la tramitación del procedimiento administrativo y la obligación de resolver

Responsables en la tramitación del procedimiento administrativo

Acerca de la responsabilidad de tramitación del procedimiento administrativo y de la obligación de resolver de toda Administración pública, se pronuncian los artículos 20 a 23 de la LPAC. Del estudio de tales preceptos se pueden extraer varias cuestiones de interés.

En cuanto a la responsabilidad de tramitación del procedimiento administrativo, el artículo 20 de la LPAC señala:

«1. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública de que dependa el personal afectado».

El legislador quiere imprimir celeridad a los procedimientos administrativos y que los obstáculos que pudieran impedir o dificultad esa ágil tramitación se remuevan con diligencia. Para ello, por un lado, identifica a los responsables de la tramitación y despacho de los asuntos; y, por otro, plasma el derecho de los interesados a exigir responsabilidad patrimonial a la Administración por las dilaciones indebidas. Es innegable la relación de este precepto con el derecho a una buena Administración, reconocido en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y también en los estatutos de autonomía de Andalucía, Cataluña, Islas Baleares y Comunidad Valenciana.

El artículo 20, antes transcrito, ha de ponerse en relación con otros dos: los artículos 75.2 y 21.6 de la LPAC.

Artículo 75.2 de la LPAC

«Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos».

Artículo 21.6 de la LPAC

«El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa aplicable».

Como se ve, la demora en la resolución de los expedientes puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria. Uno de los mayores obstáculos al respecto consiste en identificar a los «culpables»; problema que tiene fácil solución a partir de la administración electrónica, habida cuenta de las múltiples referencias normativas a la identificación de los responsables directos de la tramitación de los asuntos.

El deber de resolver de la Administración

Completa el artículo 21 de la LPAC la regulación del procedimiento administrativo, estableciendo una serie de normas respecto a la obligación de resolver. Así, se decreta que la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

La resolución de las peticiones y recursos que se plantean ante la Administración no es una cuestión de cortesía (algunas administraciones o, mejor dicho, algunos funcionarios y autoridades parecen creerlo así) y menos aún una actuación «graciable» de la autoridad administrativa. Dar la callada por respuesta, aparte de ser una enorme grosería, supone un reprochable incumplimiento de las obligaciones de la propia Administración que, incluso, puede acarrear responsabilidades disciplinarias (art. 21.6.II de la LPAC), aunque la Administración no se prodigue precisamente en exigir estas responsabilidades.

El silencio y las resoluciones tardías de la Administración no pueden tomarse como algo «normal» (en el sentido de ajustado a la norma) en el quehacer administrativo. Por el contrario, se trata de una práctica patológica de la Administración, de un flagrante incumplimiento de su obligación de responder (cfr. arts. 21, 24 y 25 de la LPAC), de una censurable y perniciosa praxis, que no puede ignorarse mirando hacia otro lado. Este comportamiento es, en resumidas cuentas, el resultado de una mala administración.

Precisamente para que esta patología no se convierta en algo rutinario, se prevén por la propia LPAC medidas terapéuticas: así el artículo 21.6 dispone que el personal que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver «son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo». Y seguidamente, dice el citado precepto con texto claro e inequívoco: «el incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente».

Si estamos ante supuestos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, se emitirá igualmente resolución la cual reflejará la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

La Administración no tiene obligación de resolver cuando el procedimiento termina por pacto o convenio, así como en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Respecto a los plazos, debemos tener en cuenta:

La duración máxima de los procedimientos vendrá establecida en la correspondiente normativa sectorial.

En caso de que el excesivo número de solicitudes o de personas afectadas pudiera suponer el cumplimiento legal del plazo máximo de resolución, el órgano administrativo competente para resolver podrá habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado del procedimiento y dentro del tiempo establecido.

Se trata de «supuestos tasados que deben ser interpretados restrictivamente», sobre todo en el ámbito del procedimiento sancionador, indica la Audiencia Nacional (sección 8.ª), en su sentencia de 1 de febrero de 2008. El Tribunal Supremo (Sala 3.ª, sección 5.ª) lo viene repitiendo incesantemente; por ejemplo, en su sentencia, rec. 313/2012, de 27 de enero de 2016, ECLI:ES:TS:2016:159:

«La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda "suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución". Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

1. El número de "solicitudes formuladas".

2. El número de "personas afectadas" por el procedimiento». 

Sin embargo, no es esta una opinión pacífica en el seno del Tribunal Supremo. Hay resoluciones que solo ven en el artículo 21.5 de la LPAC una enumeración ejemplificativa, no cerrada, que permite prolongar el plazo máximo para resolver siempre que exista una motivación «razonada y razonable». Se decanta inequívocamente por esta interpretación la STS, rec. 4236/2020, de 13 de noviembre de 2013, ECLI:ES:TS:2013:5747:

«Segundo. […] En contra de lo que cree la empresa recurrente, la complejidad de un asunto sí es una razón válida para ampliar el plazo para resolver, pues incluso dentro de un mismo tipo de asuntos para el que el legislador ha establecido un concreto plazo máximo de resolución puede haber notables diferencias en cuanto a su complejidad, lo que justifica que en determinados supuestos la Administración pueda necesitar acordar la ampliación del plazo. Y si bien es verdad que la redacción del artículo 42.6 [hoy art. 21.5 en relación con el 23.1 de la LPAC] pudiera hacer pensar que solo es posible la ampliación del plazo en el supuesto expresamente contemplado en el mismo de que exista un gran número de personas afectadas, no puede interpretarse el precepto de una manera tan estricta, que supondría desconocer la posible existencia de otras muchas circunstancias que hagan imposible o extremadamente difícil resolver en plazo, empezando por la propia complejidad del expediente en cuestión.

En consecuencia, la razonable justificación por parte de la Administración de la necesidad de ampliar el plazo máximo de resolución de un expediente ha de ser admitida y entendida en el sentido de que la Administración no dispone de otra vía para resolver en plazo, salvo que conste fehacientemente que dicha justificación no es cierta».

Se establece, en el apartado 4 del referido artículo 21 de la LPAC, un deber de información de plazos máximos de duración de los procedimientos y efectos del silencio: 

«Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Dicha mención se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en la comunicación que se dirigirá al efecto al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente».

A TENER EN CUENTA. Suele estar a disposición del ciudadano, en el portal web de cada comunidad autónoma, el catálogo de procedimientos administrativos que pueden tramitarse en cada una de las Administraciones señaladas y toda la información necesaria al respecto.