El silencio administrativo y su regulación en la Ley 39/2015, de 1 de octubre

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  • Estado: Redacción actual VIGENTE
  • Orden: Administrativo
  • Fecha última revisión: 12/03/2020

El silencio administrativo, regulado en la actualidad en los Art. 24-25 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre se puede definir, siguiendo el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, como “la estimación o desestimación tácita que la Ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido”.

El diccionario del Español Jurídico de la RAE y del CGPJ define el silencio administrativo como “la estimación o desestimación tácita que la Ley anuda al silencio de la Administración respecto de la petición de un ciudadano, una vez transcurrido el plazo legalmente establecido”.

Existen dos sentidos posibles para darle al silencio administrativo; esto es, silencio administrativo negativo o silencio administrativo positivo. La misma fuente citada anteriormente los define del siguiente modo:

  • Silencio administrativo negativo: “Efecto desestimatorio que tienen la falta de resolución de la Administración sobre las pretensiones de los particulares en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas”.

  • Silencio administrativo positivo: “Efecto estimatorio, que en general tiene la falta de respuesta por aparte de la Administración sobre una solicitud dirigida por un interesado a aquella, salvo que una norma con rango de Ley o norma de derecho comunitario europeo establezca lo contrario”.

El silencio administrativo, o los efectos derivados de la falta de resolución expresa en plazo de la Administración, se encuentra regulado en la actualidad en los Art. 24-25 ,Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los que se trata este tema diferenciando entre los procedimientos iniciados a instancia de parte y los procedimientos iniciados de oficio.

El régimen del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado prescribe que, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 del art. 24 de la LPACAP, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo. No obstante, la Sentencia del TSJ de Madrid, de fecha 11 de julio de 2019, núm. 466/2019, rec. 31/2019 (Núm. Cendoj: 28079330032019100301) declara que "este Tribunal tiene reiteradamente dicho que no toda solicitud o escrito dirigido por un particular a la Administración, debe considerarse como un procedimiento iniciado a solicitud del interesado y cuya no resolución por la Administración en el plazo máximo para resolver da lugar a su estimación por silencio administrativo positivo, sino que dichas solicitudes han de reconducirse a algunos de los procedimientos regulados en el ordenamiento jurídico". Es más, el Supremo ha venido entendiendo que por la vía del silencio no pueden adquirirse facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos para su adquisición. 

En la obligación de dictar resolución expresa dispuesta en el art. 21.1 de la LPACAP en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto, sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo; y en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

A mayor abundamiento, los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa, sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. 

Para concluir, el Tribunal Supremo en recurso de casación 1837/2005 de fecha 18 de diciembre de 2007 (STS 8355/2007) (Núm. Cendoj: 28079130032007100367) prescribe que "la aplicación del silencio administrativo debe realizarse por los órganos administrativos competentes y por los órganos judiciales, sin defraudar los principios de protección de la confianza legítima y la buena fe que rigen las relaciones entre la administración y los ciudadanos de un Estado de Derecho...".

El esquema básico sobre la cuestión es el siguiente:

 

                  EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

 

PROCEDIMIENTOS INICIADOS POR INTERESADO

El silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado

 

Art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

 

PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO

El silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio

 

Art. 25 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

 

RESOLUCIÓN POSTERIOR EXPRESA DE LA ADMINISTRACIÓN

Art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

Regla general efecto: ESTIMATORIO

Excepciones (efecto desestimatorio):

 

- Cuando una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.

- Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

 -Procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el Art. 29 de la Constitución Española.

- Procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros, facultades relativas al dominio o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

- Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en enunciados anteriores (Silencio negativo + silencio negativo = silencio positivo).

 

 

CADUCIDAD: En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

DESESTIMATORIO: En procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables.

 

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

Obligación de la Administración de dictar resolución expresa y notificarla:

 

a)  En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

 

b)  En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna del sentido del silencio.

 

PLAZO MÁXIMO:

 

- El fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

No podrá exceder de SEIS MESES salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

 

- Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de TRES MESES.

 

Jurisprudencia destacada sobre el silencio administrativo

Sentencia del TSJ de Navarra, de fecha 25 de junio de 2019, núm. 222/2019, rec. 215/2019 

“(...) en concreto con fecha 6 de marzo de 2018 , se ha dictado la Resolución 54/2018 de la Directora Gerente del Instituto de Salud Pública Laboral de Navarra de Navarra, en la que se desestima la resolución previa presentada por D......frente al escrito de 15 de junio de 2017 de la Jefa de Sección de valoración clínicolaboral e Inspección médica del Instituto de Salud Pública Laboral de Navarra, si bien en realidad la reclamación fue presentada frente al alta médica expedida el 27 de junio de 2017. En la propia resolución de la Directora Gerente del Instituto de Salud Pública Laboral de Navarra, se recogen los hechos que la representación de D..... presentó con fecha 24 de noviembre 017 -por lo tanto con posterioridad a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº4 de Navarra con fecha 2 de noviembre de 2017- 'un escrito en el que, tras hacer referencia al escrito presentado el 6 de julio, manifiesta que se interpuso demanda judicial contra el acta médica ante el silencio administrativo por falta de resolución de la declaración previa'. Y sigue recogiendo que la sentencia del Juzgado de lo Social nº4 de Navarra de 2 de noviembre de 2017 ha desestimado la demanda por caducidad de la acción, pero que 'la sentencia reconoce el derecho a ejercitar nuevamente la acción mientras el derecho no esté prescrito. De acuerdo con el art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , la Administración está obligada a dictar resolución expresa. El interesado manifiesta que el derecho no ha prescrito por lo que solicita que se dicte una resolución expresa el parte de alta de 27 de julio de 2017 y se declare indebido el periodo de alta entre esa fecha y el 14 de julio de 2017'. También se recoge en la resolución de la Directora Gerente del Instituto de Salud Pública Laboral de Navarra de Navarra que D....ha vuelto a presentar el 14 de febrero de 2018 un escrito en el que pone de manifiesto la inactividad de la Administración y aduce que la misma le está ocasionando un perjuicio económico. (...) También se recoge en el fundamento de derecho segundo de dicha resolución que la reclamación previa a la vía judicial ha sido presentada en tiempo y forma y por persona legitimada, por lo que procede su admisión y resolución. El actor presentó en el Juzgado Decano de Pamplona la demanda que ha dado lugar al presente procedimiento con fecha 6 de abril de 2018, repartida en el Juzgado de lo Social nº3 de Navarra el 9 de abril de 2018".

 

Sentencia del TSJ de Andalucía, de fecha 24 de enero de 2019, núm. 103/2019, rec. 755/2017 (Núm. Cendoj: 41091330042019100084)

“En cuanto a la cuestión de fondo,se acepta el planteamiento de la efectuado por el recurrente: deducida en fecha 7 de abril de 2017 solicitud a fin de que se reconociesen producida en acto de servicio la patología diagnosticada como ' lumbalgia con radiculopatía asociada' , la circunstancia de haber tenido que esperar al 3 de noviembre de 2017 ( fecha que figura estampada al pie del documento de la diligencia de notificación) para que ser notificado de la resolución expresa de archivo del procedimiento, debe considerarse como un supuesto de transcurso del plazo máximo para resolver de tres meses, con los efectos del silencio positivo, de conformidad con lo establecido antes en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , actualmente en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esta afirmación, que se sitúa en la línea ya marcada por el Tribunal en otros recursos (p. ej 66/2007, resuelto por sentencia de 29 de marzo de 2010, 843/2016 , 862/2016 ), tiene que puntualizarse a tenor de lo siguiente Es cierto que una de las previsiones del Real Decreto 1777/1994, de 5 de Agosto, de Adecuación de las Normas Reguladoras de los Procedimientos de Gestión de Personal a la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común era la de considerar como supuesto de eficacia desestimatoria el transcurso, sin que se hubiera dictado resolución expresa, de los plazos máximos para resolver aquellos procedimientos cuya resolución implicaba efectos económicos actuales o futuros, añadiendo, además, que el plazo de resolución de estos procedimientos debía ser el señalado en su normativa específica y, en su defecto, el general de tres meses previsto en la legislación sobre procedimiento administrativo común. De ser así, esta previsión reglamentaria tendría como consecuencia que habría que entender desestimada la solicitud deducida por el recurrente Sin embargo, su verdadero alcance no puede ser comprendido si se tiene presente su pertenencia a aquel grupo de normas reguladoras de procedimientos administrativos sujetas al mandato de adaptación al sentido del silencio administrativo establecido en su momento por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que como regla general vino a establecer, precisamente, la solución contraria a la del RD 1777/1994, pues es sabido que tras esta reforma los interesados pueden considerar estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.”

Sentencia del TSJ de Murcia, de fecha 23 de septiembre de 2019, núm. 485/2019, rec. 42/2019 (Núm. Cendoj: 30030330022019100482)

“Sobre el efecto del doble silencio. Conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas 'en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general. El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado'.En el caso que nos ocupa, la inicial reclamación del interesado tuvo lugar el 23 de mayo de 2016 y, al entender desestimada esta por el transcurso del plazo de los tres meses que contempla el artículo 21.3 letra b de la Ley 30/95 para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, formuló recurso de alzada el 30 de enero 2017 y al no haberse resuelto este, en el plazo de los tres meses que prevé para la resolución del recurso de alzada el artículo 122 de esta ley , presentó escrito en el que reclamaba haberse estimado esta reclamación por silencio positivo.Posteriormente, se dictó la Orden de 8 de septiembre de 2018 del Secretario General de la Consejería de Salud, por delegación de ésta.De esta manera, tal y como hizo la Administración en la Orden por la que se resolvía el recurso de alzada conviene determinar si se había producido el efecto del doble silencio positivo, ya que, en este supuesto, no se haría necesario a entrar a conocer sobre la legalidad intrínseca del acto presunto. A la vista de la regulación contenida en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 , vemos que, tras disponer, como regla el silencio negativo en los 'procedimientos impugnación de actos y disposiciones', viene, contra- excepcionar, a su vez, cuando 'cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo', si bien dispone que esta contra-excepción no rige en los casos de derecho de petición, que diera lugar a transferencia de facultades relativas al dominio público o servicio público, de actividades que puedan dañar al medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.En este caso, puede sostenerse que nos encontremos ante uno de los supuestos excepcionados, al tratarse de un supuesto en que 'se van a transferir facultades relativas al servicio público', al afectar la potestad de autoorganización de la propia Administración, en cuanto que corresponde esta, tal y como se contemplaba en el propio Acuerdo suscrito el 23 de julio de 1997 suscrito entre la Administración Sanitaria del Estado y las organizaciones sindicales, determinar, en cada momento, la actividad a desarrollar, planificando los módulos de atención continuada, de tal forma que, aquellos facultativos que hayan optado por renunciar a la realización de guardias, no tienen derecho, sin más, a desarrollar el módulo de actividad por ellos propuestos, sino que este tiene que ser autorizado por la Dirección Médica.

 

 

 

 

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Sindicatos

Ley 39/2015 de 1 de Oct (Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 236 Fecha de Publicación: 02/10/2015 Fecha de entrada en vigor: 02/10/2016 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

Real Decreto 1777/1994 de 5 de Ago (adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1992 -RJAPyPAC-) VIGENTE

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 199 Fecha de Publicación: 20/08/1994 Fecha de entrada en vigor: 20/08/1994 Órgano Emisor: Ministerio De La Presidencia

Ley 30/1992 de 26 de Nov (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) DEROGADO

Boletín: Boletín Oficial del Estado Número: 285 Fecha de Publicación: 27/11/1992 Fecha de entrada en vigor: 27/02/1993 Órgano Emisor: Jefatura Del Estado

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