El sistema de compensación como sistema de ejecución del planeamiento urbanístico

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La compensación, siguiendo el apdo. 1 del Art. 126 ,Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, se puede definir como aquel sistema en el que  "los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que se determinen en el Plan o Programa de Actuación Urbanística o en el acuerdo aprobatorio del sistema y se constituyen en Junta de Compensación, salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo titular". Complementa lo anterior el apdo. 1 del Art. 157 ,Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, que señala lo siguiente: "El sistema de compensación tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas".

La compensación se puede definir, siguiendo el apdo. 1 del Art. 126 ,Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril como aquel sistema en el que  "los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que se determinen en el Plan o Programa de Actuación Urbanística o en el acuerdo aprobatorio del sistema y se constituyen en Junta de Compensación, salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo titular". En esta misma línea se encuentra el apdo. 1 del Art. 157 ,Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto: "El sistema de compensación tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas".

El sistema responde a un esquema como el siguiente:

  • Presupuestos básicos: El sistema puede estar previsto en el Planeamiento general o establecerse en el momento en que se delimite la respectiva unidad de ejecución por el planeamiento de desarrollo y, desde el punto de vista de su operatividad práctica, requiere la conformidad de aquellos propietarios que sumen un determinado tanto por ciento de la superficie del polígono. Estas mayorías oscilan entre la superficie superior al 25% que, para la llamada compensación por concertación, exige Cataluña, la que represente más del 35% a la que se refiere Navarra, y la superior al  50% previsto en el resto de Comunidades Autónomas (incluida la modalidad de compensación básica en Cataluña) que recogen este sistema de actuación en su legislación urbanística. Sólo de darse estas mayorías, podrán presentarse válidamente a la Administración actuante y (teniendo en cuenta en todo caso los plazos legales) los Proyectos de Estatutos y las Bases de actuación.

  • Aprobación por parte de la Administración de los Proyectos de Estatutos y Bases de actuación que le hayan sido presentados. Tras una aprobación inicial de los Estatutos y Bases de actuación se procede a abrir un período de información pública, al que seguirá, de darse el caso, la aprobación definitiva de los mismos.     

  • Constitución por escritura pública de de la Junta de Compensación: Aprobados los documentos anteriores, la Administración actuante requiere a los interesados para que constituyan la Junta de Compensación en escritura pública. La peculiar naturaleza de la Junta de compensación se puede inferir ya en la definición que, de tal figura, realiza el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ: "Corporación de derecho público compuesta por los propietarios de un ámbito urbanístico, constituida con la finalidad de elaborar y ejecutar el proyecto de compensación, y a la que la ley confiere potestades públicas". A este respecto hay que añadir que sus acuerdos son recurribles ante la Administración actuante.

  • Funcionamiento

    En sí mismo, el sistema de compensación comporta las siguientes operaciones:

    • Elaboración y aprobación del proyecto de compensación: El proyecto de compensación, realizado sobre las Bases de actuación aprobadas junto a los Estatutos, aborda la oportuna equidistribución de cargas y beneficios entre los propietarios, adjudicando a cada uno de ellos las nuevas parcelas resultantes en sustitución de las de origen (esto es, aquellas de las que eran propietarios), localiza viales y equipamientos y procede a ceder a la Administración actuante el tanto por ciento de aprovechamiento de cesión obligatoria. En palabras de Tomás-Ramón Fernández, "todas aquellas operaciones en que se concreta lo que podríamos llamar la ejecución jurídica del planeamiento". La aprobación del proyecto requiere el voto favorable de la mayoría de las cuotas de participación (nótese que mientras el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto establece una mayoría de 2/3, la legislación urbanística autonómica se inclina por reproducir la relacionada con una superficie o cuota de participación superior al 50%) y la aprobación posterior de la Administración actuante. 

    • Ejecución de las obras de urbanización. Cuestión relevante en este punto es saber si a estas obras (es decir, a las obras de urbanización encargadas por la Junta de Compensación) les es aplicable o no la legislación de contratos del sector público. A este respecto (y aun cuando proceda buscar la respuesta analizando la naturaleza jurídica de las Juntas de Compensación en base a la concreta norma urbanística aplicable) todo parte de considerar si las mismas tienen o no condición de "poder adjudicador". Así, y dado que en este punto el literal del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre no se aparta de los dispuesto en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, texto que se tomó como base en su día para solucionar la controversia, cabe acudir al Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 44/09, de 26 de febrero de 2010, que analiza la posibilidad de incluir o no a las Juntas de Compensación, dentro de los supuestos que determinan la existencia de un "poder adjudicador", en la letra h) del artículo 3.1. de la norma: "Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia distintos de los expresados en la letra a) que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3 financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia". A decir del mismo informe, no se puede entender que en las Juntas de Compensación se cumpla el requisito de que la financiación recaiga sobre entidades del sector público ni el de que el control de los órganos de administración dirección o vigilancia corresponda a una de estas entidades, por lo que, en consecuencia (previo examen, se insiste, de su naturaleza jurídica según la respectiva norma urbanística aplicable) no les será de aplicación la legislación sobre contratación del sector público por no tener condición de "poder adjudicador". Junto a esta interpretación, no obstante, existe otra que desde el punto de vista doctrinal entiende lo siguiente: si las obras de urbanización las van a realizar terceros (esto es, sujetos que se encuentran fuera de la Junta, ésta deberá realizar licitación pública por cualquiera de los procedimientos que regula el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, supuesto que no se dará si las obras de urbanización las ejecutan empresas urbanizadoras incorporadas a la propia Junta.

    • Realización de las cesiones legales a la Administración actuante: Junto a los deberes de entrega señalados en los distintos apartados del Art. 18 ,Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, a este respecto cabe recordar que los distintos ordenamientos autonómicos se mueven en la horquilla que, dentro las cesiones obligatorias derivadas de los deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias, establece el apartado b de dicho artículo:
      • Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
      • Con carácter general, el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento.
      • La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respectivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.
      • La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública en virtud de la reserva a que se refiere la letra b) del apartado 1 del artículo 20.

 Finalmente, estos son los preceptos que regulan el sistema de Compensación en las distintas normas autonómicas aplicables: 

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Dueño
Junta de compensación
Sistema de compensación
Programas de actuación urbanística
Obras de urbanización
Escritura pública
Cuota de participación
Ordenación del territorio
Trámite de información pública
Corporaciones de derecho público
Órganos de administración
Personalidad jurídica
Concurso público
Patrimonio Público
Transformación urbanística
Uso del suelo
Espacios naturales