Tipos de procedimientos sancionadores en extranjería

El artículo 217 del Real Decreto 557/2011 habla de las modalidades del procedimiento sancionador en el régimen de extranjería, donde existen tres modalidades procedimentales: el procedimiento preferente, el procedimiento simplificado, y el procedimiento ordinario.

El procedimiento ordinario es el procedimiento habitual para todas las infracciones que no deban seguir otro de los dos procedimientos. El procedimiento simplificado será el procedimiento que se utilice para los casos de hechos que se califiquen como infracción leve. Por último, el procedimiento preferente será aplicable cuando se inicie un expediente en el que pueda proponerse expulsión del territorio español, por tratarse de uno de los supuestos contemplados en el artículo 53.1.d), 54.1.a) y b), y 57.2 de la LOEX. 

El procedimiento ordinario aparece regulado en los artículos del 226 al 233 del Real Decreto 557/2011. El procedimiento preferente se regula en los artículos 234 al 237. Y el procedimiento simplificado hace lo propio en los artículos del 238 al 240. 

Aspectos más relevantes en los tipos de procedimientos sancionadores en extranjería

• El artículo 217 del Real Decreto 557/2011 habla de las modalidades del procedimiento sancionador en el régimen de extranjería, donde existen tres modalidades procedimentales: el procedimiento preferente, el procedimiento simplificado, y el procedimiento ordinario.
• El procedimiento preferente será el aplicable cuando se inicie un expediente en el que pueda proponerse la expulsión, por tratarse de uno de los supuestos contemplados en el artículo 53.1.d) y f), 54.1.a) y b), y 57.2 de la LOEX.
• También será de aplicación cuando, tratándose de la infracción prevista en la letra a) del apartado 1 del artículo 53 LOEX (estancia irregular en España), se diera alguna de las siguientes circunstancias: riesgo de incomparecencia; que el extranjero evite o dificulte la expulsión; o represente un riesgo para el orden público, la seguridad pública, o la seguridad nacional. 
• El procedimiento preferente tendrá un plazo de 48 horas una vez se traslada al interesado el acuerdo de iniciación para realizar las alegaciones pertinentes. En caso de proponerse prueba, la realización de la misma tendrá un plazo de tres días para llevarse a cabo. 
• Mediante el procedimiento simplificado se sustanciarán todos aquellos hechos que se califiquen como infracción leve. Desde que se le traslada el acuerdo de iniciación al interesado se abre un plazo de diez días para realizar las actuaciones pertinentes, aportar las alegaciones, documentos o informaciones convenientes, y la proposición y práctica de la prueba.
• El procedimiento ordinario será el procedimiento normal por el que se sustancien todas las infracciones, salvo aquellas que deban seguir otro procedimiento de los que hemos analizado. 
• El plazo para formular alegaciones, presentar documentos o proponer pruebas será de quince días desde que se notifique la iniciación. Tras recibir las alegaciones una vez transcurrido el plazo, el órgano instructor podrá acordar la apertura de un plazo de prueba que no será inferior a diez días ni superior a treinta días. 
• Por último, decir que se notificará la propuesta de resolución a los interesados, otorgando un plazo de 15 días para formular alegaciones y presentar los documentos que se estimen oportunos.

Jurisprudencia sobre procedimientos sancionadores en extranjería

- Sentencia Administrativo Nº 60/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 3964/2017 de 28 de Enero de 2019.

Existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia con respecto a si se puede eludir la exigencia de justificar la iniciación de un procedimiento preferente y las consecuencias que pudieran resultar de la falta de justificación del inicio del procedimiento. Es requisito imprescindible dar traslado del acuerdo de iniciación motivado para la formulación de alegaciones, como prescribe la legislación. Sostiene el Tribunal que el defecto de motivación del acuerdo de iniciación es una irregularidad que no invalida el procedimiento ni produce indefensión; puesto que, el interesado ha podido defenderse y participar en todos los trámites. En definitiva, el hecho de que exista una falta de motivación en el acuerdo de iniciación no es invalidante del procedimiento, siempre y cuando no se produzca indefensión.

- Sentencia Administrativo Nº185/2016, Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Ourense, Sección 1 (Rec.154/2016), de 13 de octubre de 2016.

Estamos ante un supuesto de expulsión de un extranjero con prohibición de entrada por tres años. El recurrente argumenta que falta motivación en la resolución impugnada, produciendo una infracción del principio de proporcionalidad por las circunstancias del mismo (permiso de residencia para estudios en proceso de regulación llevando 4 años residiendo legalmente en España. Pero la causa principal que lleva a recurrir la sentencia anterior es que el expediente sancionador se tramito indebidamente por el cauce preferente en vez de por el ordinario, lo que causa indefensión en el recurrente. La administración General del Estado baso el uso del procedimiento preferente en el hecho de que se detecto la situación irregular del recurrente como consecuencia de una detención derivada de malos tratos.

Sin embargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 226 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, y en los artículos 63 y 63.bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, frente a una situación de estancia o residencia irregular la Administración del Estado como regla general debe tramitar un procedimiento sancionador ordinario. El uso del procedimiento preferente en vez del ordinario causa indefensión en el recurrente debido a un periodo de audiencia mas corto que solo dura 48 horas, y el procedimiento ordinario concede un trámite inicial de audiencia de 15 días mas un periodo de prueba de entre 10 y 30 días, además de una segunda fase de audiencia de otros 15 días, lo que permite un mayor tiempo para preparar las alegaciones y pruebas permitiendo una mejor defensa de sus intereses. Asimismo, el procedimiento ordinario ofrece la posibilidad de evitar la prohibición de entrada si se cumple voluntariamente un plazo determinado. La última diferencia entre ambos procesos es que la expulsión dictada en un procedimiento preferente es ejecutiva con independencia un posible recurso de reposición, en cambio en el ordinario no es ejecutiva si se impugna en reposición.

Por este motivo el tribunal estima el recurso, al observar que no había motivos para proceder por medio del procedimiento preferente y no por el ordinario, ya que el infractor se hallaba correctamente identificado y documentado, tenía domicilio conocido, no existiendo problemas para notificarle todas las resoluciones dictadas en los expedientes administrativos precedentes. Tampoco existía riesgo de fuga ni implicaba un peligro para la seguridad y el orden público, ya que tras su detención policial inicial se le dejó en libertad, sin que constase ninguna medida cautelar judicial al efecto contra él. 

- Sentencia Administrativo Nº130/2012, Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Donostia-San Sebastián, Sección 1 (Rec.548/2011), de 4 de junio.

Estamos ante un recurso de una resolución administrativa que acuerda la expulsión de un extranjero y la prohibición de entrada. El recurrente argumenta que esta resolución es desproporcionada, debido a que el, con anterioridad al procedimiento sancionador, había solicitado una autorización de residencia temporal y trabajo por circunstancias excepcionales. Así, el artículo 63.6 de la Ley Orgánica 4/2000 dicta que en el supuesto de las letras a) y b) dela apartado 1 del artículo 53 (como es este caso), cuando el extranjero acredite haber solicitado con anterioridad a su iniciación una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, el instructor recabará informe del órgano competente sobre el estado de tramitación de dicha solicitud, y en caso de entender procedente la prosecución del expediente continuará por los trámites del procedimiento ordinario. Así, esta sentencia estima el recurso entendiendo que la Administración debería de haber procedido como dicta el artículo 63.6, continuando los trámites del procedimiento ordinario. 

- Sentencia Contencioso-Administrativo Nº164/2018, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso, Sección 2 (Rec.446/2017), de 20 de febrero de 2018.

Se resuelve recurso de apelación interpuesto contra una sentencia que ordena la expulsión del territorio nacional de un extranjero. El recurrente alega la caducidad del procedimiento administrativo en el que se dicto el acto impugnado. El tribunal considera que el plazo de caducidad aplicable es el de los seis meses previsto en el artículo 225 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, plazo que según los datos apuntados no había transcurrido, lo que hace que deba rechazarse la caducidad alegada. Esto según el artículo 255 del citado Real Decreto 557/2011 que regula la caducidad del procedimiento refiriéndose tanto al ordinario como al preferente (que es el que se da en este caso). El hecho de que la jurisprudencia tenga declarado que la expulsión ordenada al amparo del artículo 57.2 de la LOEX (infracción que se comete en este caso) no tiene carácter sancionador, sino que es una medida que se acuerda legítimamente en el marco de la política de extranjería española. De esta circunstancia no cabe deducir que el procedimiento de expulsión al que se refiere el artículo 242 del RLOEX tiene una regulación distinta según cual sea el supuesto que determine su incoación, por lo que no tiene sentido no sea aplicable a los supuestos del artículo 57.2 de la LOEX el plazo de seis meses establecido con carácter general.