Los trámites de audiencia y de información pública

Regulación del trámite de audiencia en la LPAC

Como decíamos anteriormente, la participación de los interesados en el procedimiento administrativo se basa en los principios constitucionales de audiencia y contradicción, a través de los cuales se le otorga al interesado el derecho a ser oído, respaldado por el artículo 24 de la CE, cuya finalidad es la tramitación de un proceso «con todas las garantías».

Como dispone el apartado 1 del artículo 82 de la LPAC: «Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados, o en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre».

El trámite de audiencia de los interesados se llevará a cabo antes de «la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma», siempre que estos formaran parte del procedimiento.

El plazo para presentar las alegaciones o los documentos que los interesados consideren competentes, será no inferior a 10 días ni superior a 15 días.

El trámite de audiencia del procedimiento administrativo se menciona en el artículo 105.c) de la CE. Ha sido definido en numerosas ocasiones como «fundamental», pues constituye una garantía del derecho de defensa. No obstante, si se omite el trámite de audiencia, las consecuencias son diferentes (anulabilidad o nulidad de pleno derecho) según se trate de un procedimiento sancionador o no. Lo resume la STS, rec. 6076/2009, de 5 de diciembre de 2012,  ECLI:ES:TS:2012:8816:

«Y la falta de audiencia no es determinante por sí sola de indefensión, a salvo de las especialidades del procedimiento sancionador, y por tanto, ya se encauce por la causa del apartado a) o del e) del artículo 62.1, no configura un supuesto de nulidad absoluta, sino de mera anulabilidad, de acuerdo con una constante jurisprudencia (sentencias 3 de marzo de 2004, RC 4353/2001, 17 de diciembre de 2009, RC 4357/2005, 23 de marzo de 2011, RC 4264/2009, y 27 de julio de 2011, RC 4624/2007)».

En la misma línea se pronunció la STS, rec. 2796/2001, de 16 de marzo de 2005, ECLI:ES:TS:2005:1676, aclarando que en los procedimientos sancionadores la falta de audiencia se considera lesiva de derecho fundamental y, en consecuencia, motivo de nulidad radical:

«La sentencia de esta sala de 11 de julio de 2003 resume en lo sustancial la doctrina de este Tribunal en materia de nulidad de actos administrativos derivada de la falta de cumplimiento del trámite de audiencia en un procedimiento no sancionador. En dicha sentencia se afirma que tal falta de audiencia no es, por sí propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que solo puede conducir a la anulación del acto en aquellos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa.

Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [hoy, art. 47 de la Ley 39/2015] resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa solo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo, aún con cierta flexibilidad, de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional.

Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por sí misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (STS de 13 de octubre de 2000 —recurso de casación 5697/1995—), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del artículo 62 LRJPAC. Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1992, que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando este de lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello».

En resumidas cuentas, la falta de audiencia en un procedimiento sancionador determinará, por lo general, la nulidad de pleno derecho de la sanción impuesta; mientras tanto, la falta de audiencia en procedimientos no sancionadores determinará la anulabilidad y solamente si se produjo indefensión pues, de lo contrario, será una mera irregularidad no invalidante.

Por lo demás, el trámite de audiencia es, en algunas ocasiones, prescindible. Es lo que nos dice el artículo 82, apartados 3 y 4, de la LPAC. Se podrá prescindir del trámite de audiencia:

• Cuando los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar otros documentos.
• Cuando no vayan a ser tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

En este sentido se expresan las sentencias del TSJ de Galicia, n.º 320/2016, de 14 de junio, ECLI:ES:TSJGAL:2016:4347, o n.º 237/2018, de 31 de mayo, ECLI:ES:TSJGAL:2018:3142:

«(...) no permite omitir el trámite de audiencia a lo largo del procedimiento, siquiera conferido a su inicio, aunque pueda eludirse en un momento posterior, como dice la norma, si no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado. Y menos en este caso en que nos encontramos ante un procedimiento que produce efectos desfavorables para el interesado, al que entonces debe dársele la oportunidad de hacer alegaciones frente al inicio del procedimiento y en su caso frente a la propuesta de resolución. Solo de esa manera queda salvaguardado otro derecho reconocido en la Constitución como derecho fundamental, cual es el de defensa reconocido en el artículo 24.2 de la CE».

El Tribunal Supremo por su parte, en su STS n.º 884/2023, de 3 de julio, ECLI:ES:TS:2023:3187, realiza las siguientes precisiones en relación con la omisión del trámite de audiencia:

• No cabe excluir que en determinadas ocasiones la omisión del trámite de audiencia al interesado en un procedimiento administrativo puede quedar enervada o subsanada por otras actuaciones colaterales o ulteriores que materialmente eviten que se produzca indefensión.
• El menoscabo del derecho de defensa que resulta de la omisión del trámite de audiencia respecto de un informe que se ha demostrado determinante del sentido de la resolución no puede considerarse corregido ni paliado por el hecho de haber tenido el interesado la posibilidad de intentar contradecir aquel informe con ocasión del recurso de reposición.

Respecto a los procedimientos de responsabilidad patrimonial del artículo 32.9 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se establece como requisito dar audiencia al contratista, quien deberá ser notificado de todas las actuaciones que se produzcan «al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

Artículo 32.9 de la LRJSP

«9. Se seguirá el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma (...)».

Todo ello, sin perjuicio de lo que indique la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

Conviene insistir en que la omisión del trámite de audiencia solo constituirá un vicio determinante de anulación del acto o resolución cuando origine verdadera indefensión. Hace ya décadas que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene advirtiéndolo. Valga, como ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 10248/1990, de 24 de febrero de 1997, ECLI:ES:TS:1997:1254: 

«(...) Este trámite de audiencia, sólo da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el Tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes. Y la parte apelante tuvo posibilidad no sólo de formular alegaciones sino que tuvo también la oportunidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de los distintos escritos y recursos presentados, razón por la que no puede afirmarse que se encontrase en situación de indefensión, al haber disfrutado de posibilidades de conocimiento y defensa de eficacia equivalente a la que se puede derivar de la notificación individual, lo que permite aplicar el criterio jurisprudencial de relativización de los vicios de forma expresada en el anterior art. 48.2 LPA (SSTS de 18 de mayo de 1977, 22 de abril y 3 de mayo de 1980, 7 de octubre de 1981 y 18 de marzo de 1987), sin que se trate, como se indica en la alegaciones del apelante, de acudir al precepto de un reglamento nulo, el art. 44, que permitía, frente al art. 79 LPA, sustituir la notificación por la publicación de los actos cuando tienen destinatarios determinados».

Lo reitera, con mayor amplitud, la STS, rec. 6469/2010, de 8 de noviembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:7033, recordando la doctrina de la sala: 

«En sentencia de esta Sala de 12 de diciembre del 2008 (casación 2076/2005) tuvimos ocasión de recordar que "...la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por sí sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992, sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley, de suerte que sólo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado. En este sentido, y por todas, puede verse la sentencia de 16 de noviembre de 2006 (casación 1860/2004), en la que, con cita de otras, se recuerda también que para afirmar si se produjo o no esa situación de indefensión real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omitió aquel trámite, el recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional" .

A lo anterior debe añadirse que, según doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso, y no nacen de la sola y simple infracción de las normas procedimentales sino cuando la vulneración de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho a la defensa, con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, no protegiéndose situaciones de simple indefensión formal, sino aquellos supuestos de indefensión material en los que se haya podido razonablemente causar un perjuicio al recurrente, lo que difícilmente se produce por la propia existencia de este proceso contencioso administrativo en el que la parte ha podido esgrimir cuantas razones de fondo ha tenido por convenientes para combatir el acto impugnado (véase, por todas, la STC 35/1989).

En el caso que nos ocupa, la Sala de instancia, aunque a decir verdad sin muchas explicaciones, negó que se hubiese causado indefensión a la recurrente, circunstancia que ha de concurrir para que la omisión del trámite de audiencia pueda proyectar consecuencias anulatorias en la resolución combatida. Y es que en el recurso de alzada que la propia recurrente dirigió contra la aprobación definitiva del Plan de Ordenación y de su Texto Refundido aducía que los aprovechamientos que tenía derecho a conservar (según el convenio suscrito y la previsión de la ficha del sector PP-1) resultaban inviables con la ordenación prevista en el Plan aprobado para ese sector. Por tanto, aunque no se le dio intervención en el recurso de alzada interpuesto por terceros, en su propio recurso de alzada la recurrente tuvo ocasión de manifestar su posición, y efectivamente lo hizo, por lo que no resultó menoscabado materialmente su derecho de defensa».

En la misma línea el Tribunal Supremo en su sentencia n.º 821/2019, de 13 de junio, ECLI:ES:TS:2019:2032:

«Así pues, según hemos dicho reiteradamente y como señala la sentencia impugnada, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como tal por la Administración; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso administrativa (entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1.979 —RJ 232/1.979—; de 18 de noviembre de 1.980 —RJ 4546/1.980—; de 18 de noviembre de 1.980 —RJ 4572/1.980—; de 30 de noviembre de 1.995 —recurso de casación 945/1.992—; o, muy recientemente, la de 30 de mayo de 2.003 —recurso de casación 6.313/1.998—)».

A TENER EN CUENTA. La posterior utilización del recurso de alzada subsana la anulabilidad derivada de la falta de audiencia (STS n.º 542/2017, de 29 de marzo, ECLI:ES:TS:2017:1286):

«(…) según hemos dicho reiteradamente y como señala la sentencia impugnada, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia convocado como tal por la Administración; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso administrativa (entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1979 —RJ 232/1979—; de 18 de noviembre de 1980 —RJ 4546/1980—; de 18 de noviembre de 1980 —RJ 4572/1980—; de 30 de noviembre de 1995 —recurso de casación 945/1992—; o, muy recientemente, la de 30 de mayo de 2003 —recurso de casación 6313/1998—).

Lo anterior tampoco supone que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquel acto por haberse producido una indefensión real y efectiva determinante de nulidad en los términos del artículo 63.2 de la Ley 30/1992».

Regulación de la información pública en la LPAC

El artículo 83 de la LPAC titulado «información pública», trae causa del artículo 105 b) de la CE. Se establece en aquel precepto que el trámite de información pública podrá ser acordado por el órgano competente para resolver, mediante un anuncio en el diario oficial correspondiente con el objetivo de que cualquier persona física o jurídica pueda acceder al expediente o a las partes del mismo que hayan sido acordadas. El anuncio «señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días».

El artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, enumera ciertas limitaciones al acceso total del expediente por parte del administrado. En este mismo sentido, encontramos el artículo 45 de la LPAC: «Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente (...)».

El trámite de información pública no es una concreción del artículo 23 de la CE, relativo al derecho de los ciudadanos «a participar en los asuntos públicos». Así lo configura el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 119/1995, de 17 de julio, ECLI:ES:TC:1995:119: 

«(...) Se trata de una participación en la actuación administrativa —prevista ya, por cierto, en la legislación anterior a la Constitución—, que no es tanto una manifestación del ejercicio de la soberanía popular cuanto uno de los cauces de los que en un Estado social deben disponer los ciudadanos —bien individualmente, bien a través de asociaciones u otro tipo de entidades especialmente aptas para la defensa de los denominados intereses "difusos"— para que su voz pueda ser oída en la adopción de las decisiones que les afectan. Dicho derecho, cuya relevancia no puede ser discutida, nace, sin embargo, de la Ley y tiene —con los límites a que antes hemos aludido— la configuración que el legislador quiera darle; no supone, en todo caso, una participación política en sentido estricto, sino una participación —en modo alguno desdeñable— en la actuación administrativa, de carácter funcional o procedimental, que garantiza tanto la corrección del procedimiento cuanto los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos».

Por tanto, la realización del trámite de información pública no es de carácter obligatorio, sino que vendrá determinado por la naturaleza del procedimiento. Son pocas las normas que establecen la obligatoriedad de este trámite. A título de ejemplo, el artículo 49.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local dispone: 

«La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias (...)».

En lo que concierne a la ausencia de información pública como vicio determinante de la nulidad del procedimiento, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 10248/1990, de 24 de febrero de 1997, ECLI:ES:TS:1997:1254, es tajante:

«(...) la jurisprudencia de esta Sala se niega a declarar sistemáticamente la nulidad por omisión de la información pública, salvo cuando viene preceptivamente impuesta por la legislación sectorial aplicable, como es el caso de autos, en el que se ha cumplido tal como viene regulada (SSTS de 29 de noviembre de 1982 y 20 de abril de 1985) (...)».

El apartado 3 del artículo 83 de la LPAC posibilita la presentación del recurso pertinente contra la resolución, a pesar de no haber comparecido en el trámite de información pública, y añade que «la comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales».

Asimismo, el apartado 4 del artículo 83 de la LPAC establece que las Administraciones públicas podrán regular «otras formas, medios y cauces de participación de las personas, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento en el que se dictan los actos administrativos».