Reiteración de doctrina. El 29.1 de la LJCA es cauce inadecuado para cumplimiento de obligaciones que requieren tramitación de procedimiento contradictorio. Sentencia Administrativo, TS, Sala de lo Contencioso, Nº 1882/2017, Rec 3248/2015.

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  • Orden: Administrativo
  • Fecha: 30 de Noviembre de 2017
  • Tribunal: Tribunal Supremo
  • Ponente: Fonseca-herrero, Antonio Jesus Raimundo
  • Núm. Sentencia: 1882/2017
  • Núm. Recurso: 3248/2015
  • Núm. Cendoj: 28079130042017100441
  • Núm. Ecli: ES:TS:2017:4517
  • Núm. Roj: STS 4517:2017
Resumen:
INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. Sentencia que declara la inadmisión del recurso por apreciar que no concurrencia de presupuestos del artículo 29.1 y desviación procesal.

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.882/2017

Fecha de sentencia: 30/11/2017

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 3248/2015

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 28/11/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.3

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: MMC

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 3248/2015

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1882/2017

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 30 de noviembre de 2017.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3248/2015, interpuesto porCOSTA DOÑANA, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales doña Aurora Gómez- Villaboa y Mandri y defendido por Letrado don Alfonso Pérez Moreno, contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, y recaída en el recurso nº 139/2011 , que declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, consistente en no dar cumplimiento a las prestaciones a las que venía obligada en favor de la entidad Costa Doñana, S.A. y en virtud de los contratos celebrados los días 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre de 1993.

Ha sido parte demandadaLA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso nº 139/2011, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, el día 18 de junio de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: <>.

SEGUNDO.-Contra la referida sentencia anunció recurso de casación Costa Doñana, S.A., que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO.-La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en cuatro motivos alegados al amparo del artículo 88.1,d de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que " estimando el recurso, case y anule la resolución recurrida, y resuelva estimar las pretensiones de la demanda, declarando nula o anulando y dejando sin efecto la resolución recurrida, condenando a la Administración demandada al cumplimiento y ejecución inmediato de la obligaciones que se derivan de los Acuerdos suscritos con la Consejería de Medio Ambiente Junta de Andalucía de fecha 16 de agosto de 1993 y de fecha 23 de diciembre de 1993 reconociendo el derecho de mi representada a la entrega de los terrenos que la demandada se había obligado a permutar en concepto de indemnización, y subsidiariamente, para el caso de ser de imposible cumplimiento lo anterior, se conceda una indemnización pecuniaria a modo de ejecución de conformidad con lo peticionado en el presente recurso de casación, todo ello con expresa imposición de costas ".

CUARTO.-Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia que " acuerde la desestimación del recurso y consiguiente la confirmación de la Sentencia impugnada ".

QUINTO.-Mediante providencia de 4 de septiembre de 2017 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 28 de noviembre de 2017.

SEXTO.-En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 29 de noviembre siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso la sentencia dictada el día 18 de junio de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, y recaída en el recurso nº 139/2011 , que declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, consistente en no dar cumplimiento a las prestaciones a las que venía obligada en favor de la entidad Costa Doñana, S.A. y en virtud de los contratos celebrados los días 16 de agosto de 1993 y 23 de diciembre de 1993.

La declaración de inadmisión se realizó por considerar la sala territorial (1) que no existía actividad administrativa impugnable -inactividad del artículo 29.1 de la ley jurisdiccional , y (2) por apreciar desviación procesal.

Frente a esa sentencia se interpone recurso de casación sobre los siguientes cuatro motivos, todos ellos articulados con apoyo en el artículo 88.1,d) de la ley jurisdiccional :

1º) infracción de los artículos 29.1 y 25.2 de la ley jurisdiccional y d ela jurisprudencia que los aplica, por entender concurrente un supuesto de inactividad de la administración.

2º) infracción del artículo 33 d ela Constitución por apropiarse la administración de sus terrenos sin contraprestación alguna.

3º) infracción del artículo 65.3 de la ley jurisdiccional y de la jurisprudencia sobre la desviación procesal.

4º) infracción de la jurisprudencia sobre la posibilidad de modificar la cuantía de la indemnización solicitada.

Examinaremos estos motivos en función de las causas de inadmisión que motivaron el pronunciamiento de la sentencia recurrida, comenzando por el primero, vinculado a la inexistencia de actividad impugnable, siguiendo por el tercero y cuarto, atinentes a la desviación procesal y, finalmente, el segundo que viene referido a la cuestión sustantiva o de fondo.

SEGUNDO.- En el primero de los motivos casacionales se alega que la sentencia yerra en la apreciación de que no concurre un supuesto de inactividad, ello por cuanto quedó debidamente probada la existencia de los contratos y su contenido obligacional. Afirma que es evidente (1) que en los dos documentos que sirvieron de apoyo a su pretensión de condena -Protocolo de intenciones de 16 de agosto de 1993 y Documento de desarrollo del mismo de 23 de diciembre de 1993- se reguló un permuta de los terrenos de la entidad Costa Doñana S.A. y, por consiguiente, la obligación de hacer por parte de la administración; y (2) el incumplimiento de ésta. Como consecuencia de todo ello y dado que la administración no atendió el requerimiento intimidatorio que le fue realizado el 6 de octubre de 2010, concurren los requisitos necesarios para el supuesto de inactividad contemplado en el artículo 29.1 de la ley jurisdiccional .

El motivo debe ser desestimado por las siguientes razones:

1ª) Lo que la parte pretende es que hagamos una revisión de valoración de la prueba pero no lo hace al amparo de aquellos limitados supuestos en que la jurisprudencia de esta Sala lo permite. Citamos así la sentencia dictada el día 16 de octubre de 2017 en el recurso de casación nº 2424/2015 , cuando decíamos que <

Viene al caso recordar que la naturaleza de la casación impone como finalidad corregir los errores en que se haya podido incurrir en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, pero encuentra uno de sus límites tradicionales, por lo que hace al caso, en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, salvo las excepciones luego mencionadas. Baste, por ahora, con señalar que cualquier alegación, por tanto, referida a una desacertada apreciación de la prueba, debe tomar como presupuesto elemental que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los datos fácticos relevantes para decidir el proceso corresponden a la soberanía de la Sala de instancia, sin que pueda ser suplantado, o sustituido, en tal actividad, por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no está recogido, como motivo de casación, en el orden contencioso-administrativo.

No obstante, el acceso de las cuestiones relacionadas con la prueba podrían ser revisadas en casación únicamente por los medios que ha permitido la jurisprudencia de esta Sala, que se concretan, entre otros, en los casos en que se alega la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, la lesión de las normas que regulan el valor tasado de algunos medios de prueba, ó cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario, caprichoso o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles.".

Siguiendo este línea argumental debemos recordar al respecto que esta Sala viene declarando reiteradamente desde sus Sentencias de 2 de noviembre de 1999 y 20 de marzo de 2000 , que la apreciación de la prueba no puede ser revisada en casación, salvo por los medios siguientes: a) cuando se denuncia la vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, contenidas en el artículo 217 de la LEC ; b) por el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con indefensión de la parte ( artículo 88.1.c/ LJCA ); c) mediante la infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones; d) cuando se denuncie la infracción de las reglas de la sana crítica si la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles; e) si la infracción cometida, al socaire de la valoración de la prueba, ha realizado valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico; f) ante la invocación de errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; g) mediante, en fin, la integración en los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia.

Pues bien, en el caso examinado, donde la parte no define expresamente donde se puede residenciar esa arbitrariedad, no se aprecia una valoración arbitraria de la prueba, ni las conclusiones que alcanza la sentencia pueden ser tildadas de ilógicas o absurdas, porque se sustentan en el claro contenido de los documentos en que la parte apoya su derecho. Téngase en cuenta, a estos efectos, que la sentencia recurrida, en el fundamento de derecho tercero, realiza una precisa valoración de su contenido y concluye negando la existencia de verdadero contenido obligacional, de un contrato que genere obligaciones para ambas partes. Lo que sucede es que la recurrente no está conforme con la misma, pero tal discrepancia no significa ni comporta que dicha valoración tenga un carácter arbitrario o ilógico.

2ª) a lo dicho debe añadirse que en relación con la inactividad de la Administración, la doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 (RC 4990/08 ) y de 18 de noviembre de 2008 (RC 1920/2006 ), delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución.

Además, esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29 de la Ley jurisdiccional al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000 : «Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».

Desde esta óptica la decisión de la Sala territorial es correcta puesto que los documentos que la parte considera como los contratos que contienen, completamente definida y delimitada, una obligación prestacional para la administración andaluza no pueden ser considerados como tales. En ellos solo se pone de manifiesto una manifestación de intenciones para el mejor desarrollo turístico de la zona que en modo alguno definen un derecho perfecto en favor de parte recurrente, a quien se imponen unas actuaciones previas que ni tan siquiera justifica haber realizado.

TERCERO.- Los motivos tercero y cuarto del recurso están relacionados con el pronunciamiento de inadmisión que efectúa la Sala territorial por apreciar la existencia de desviación procesal, pronunciamiento que se apoya en dos razones: 1ª) porque no existe identidad entre lo reclamado en vía administrativa y jurisdiccional, ello en razón de que ejercitándose en la demanda la pretensión de condena al cumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos ya citados -al igual de se pidió en vía administrativa- se reclama una indemnización por importe de 196.295.198 euros empleando como título el enriquecimiento injusto cuando en vía administrativa se había solicitado 60.101.210 de euros en forma subsidiaria y para el caso de ser imposible el cumplimiento; 2ª) porque las pretensiones ejercitadas en el suplico de la demanda no guardan la debida relación con la actividad impugnada -inactividad administrativa-, ello en razón de que la pretensión de indemnización se ejercita por un título distinto, el del enriquecimiento injusto.

Por tanto, no es que la sentencia no admita la reclamación de una petición de indemnización de daños formulada por la vía del artículo 65.3 de la ley jurisdiccional -trámite de conclusiones-, o el incremento de una indemnización solicitada por los efectos de la inactividad, tal y como se aduce en estos dos motivos del recurso, sino que la sentencia aprecia desviación por apoyarse la pretensión de indemnización que se articula en la demanda, no en la existencia de posibles daños derivados de la inactividad, sino en un título jurídico distinto al que sirvió de base a la pretensión de condena y que era, como ya hemos dicho, el de enriquecimiento injusto que, en definitiva, derivaba de la privación/limitación de su derecho de propiedad.

Por ello ambos motivos deben ser rechazados.

CUARTO.- El segundo motivo del recurso, por infracción del artículo 33 de la Constitución , no puede prosperar porque la sentencia no efectúa pronunciamiento alguno sobre la supuesta privación de bienes y, por tanto, nada dispone sobre la indemnización que pudiera ser procedente. Esta sería la cuestión de fondo que no fue analizada ni resuelta.

En todo caso, no está demás hacer dos puntualizaciones: 1ª) que el motivo, tal y como viene formulado, carece manifiestamente de fundamento y ello en razón de que se hace una invocación genérica del citado precepto constitucional que no va acompañada de los alegatos que pongan de manifiesto el por qué la sentencia lo vulnera; y 2ª) que en el caso de autos no existe apropiación de bienes por la administración demandada para su propio patrimonio, sino la inclusión de ellos en el entorno protegido del Parque Natural de Doñana por Decreto 87/1993, con las limitaciones de uso que ello pueda llegar a determinar determinará, decisión respecto de la que no consta actuación alguna por la mercantil recurrente y que, en todo caso, es ajena a este proceso.

QUINTO.- La desestimación del recurso conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en seis mil euros (6.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º.- NO HABER LUGARal recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Costa Doñana, S.A. contra la sentencia dictada el 18 de junio de 2015 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, en el recurso nº 139/2011 .

2º.- HACERimposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, ello hasta un máximo de seis mil euros (6.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros fundamentos de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico

Valoración de la prueba
Desviación procesal
Inactividad de la Administración
Medios de prueba
Carga de la prueba
Actividad administrativa
Contraprestación
Cuantía de la indemnización
Permuta
Error en la valoración
Enriquecimiento injusto
Reglas de la sana crítica
Indefensión
Título jurídico
Cuestiones de fondo
Parque Natural