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Última revisión
05/07/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 998/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1608/2016 de 13 de Junio de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 13 de Junio de 2018
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, JOSE MANUEL
Nº de sentencia: 998/2018
Núm. Cendoj: 28079130032018100244
Núm. Ecli: ES:TS:2018:2226
Núm. Roj: STS 2226:2018
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 13/06/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 1608/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 05/06/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: ELC
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 1608/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Eduardo Espin Templado, presidente
D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
Dª. Maria Isabel Perello Domenech
D. Diego Cordoba Castroverde
D. Angel Ramon Arozamena Laso
D. Fernando Roman Garcia
En Madrid, a 13 de junio de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número 1608/2016, interpuesto por la procuradora doña Patricia Rosch Iglesias, en representación de la mercantil PREVENCIÓN DE RIESGOS, SEGURIDAD Y CALIDAD, S.L., con asistencia del letrado don Francisco Javier Mallén Yelamos, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 17 de febrero de 2016, que desestimó el recurso contencioso-administrativo número 201/2014 , promovido contra la resolución del Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (por delegación del Consejo de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía) de 15 de octubre de 2013, por la que se declara la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de los incentivos concedidos a la recurrente y destinados al proyecto 'Creación de un Centro de Ingeniería, Mantenimiento, Equipos y Sistemas de Aviónica, Tipo A'.
Han sido partes recurridas la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por el letrado de la misma, y la AGENCIA DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO DE ANDALUCÍA (IDEA), representada por la procuradora doña Adela Gilsanz Madroño, bajo la dirección letrada de don Gregorio Pérez Borrego.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.
Antecedentes
Por Otrosí manifiesta que no interesa a esta parte la celebración de vista en el presente proceso.
2º Admitir el motivo segundo del referido recurso de casación.
3º Para la substanciación del recurso en la parte que se admite, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde el conocimiento del mismo con arreglo a las normas de reparto de asuntos.
4º Sin costas.
Fundamentos
El recurso de casación que enjuiciamos, se interpuso por la representación procesal de la mercantil PREVENCIÓN DE RIESGOS, SEGURIDAD Y CALIDAD, S.L. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 17 de febrero de 2016 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido contra la resolución del Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía (por delegación del Consejo de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía) de 15 de octubre de 2013, por la que se declara la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de los incentivos concedidos y destinados al proyecto 'Creación de un Centro de Ingeniería, Mantenimiento, Equipos y Sistemas de Aviónica, Tipo A'.
El Tribunal de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:
Sostiene la recurrente que la ejecución de la obra comenzó meses después de solicitada subvención. Las actividades previas de agrupación de fincas, obtención de licencias de obras, declaración de obra nueva y concesión de crédito fueron puras actividades preparatorias destinadas a preparar la solicitud y contar con la solvencia suficiente para emprender la actividad y además fueron conocidas en todo momento por la Administración por la aportación documental que se le hizo, sin que constituyere obstáculo alguno para la concesión de la ayuda
Sin embargo, de la lectura de la citada escritura de agrupación de fincas y declaración de obra se desprende claramente lo contrtario. Así, se dice en esta última que sobre la finca anterior se está construyendo a expensas de la recurrente, con las debidas licencias y correspondiente dirección técnica, una nave industrial con la descripción que detalla y que se correspondería con aquella prevista para el proyecto incentivado, que forma parte del mismo, según la solicitud inicial. Se corresponde además tal afirmación con las deducciones que, tras la práctica de la prueba, se expusieron por la Agencia codemandada en sus conclusiones, relativas a la admisión por la propia recurrente de una serie de actividades que califica como preparatorias y realizadas antes de la presentación de la solicitud el 29 de octubre de 2006. En concreto, se menciona la concesión de la licencia de obras de 23 de marzo de 2006, además del encargo del proyecto a Don Pablo Jesús en noviembre de 2006 -circunstancia esta última que admite-, emitiéndose la factura el 3 de noviembre. En este último sentido, es cierto que cuando Don Pablo Jesús declaró en calidad de testigo admitió que redactó un modificado de proyecto, para cuya elaboración estima que fue preciso un periodo de dos meses, y sin que recuerde si fue este último o el proyecto original el que sirvió para la obtención de la licencia de obras.
Es cierto que del resto de la documentación que menciona la recurrente se desprende el inicio de las obras en el mes de febrero de 2007, pero ello es consecuencia inherente a la propia naturaleza de estos documentos, como el acta de replanteo e inicio de las obras, y no permiten formar una convicción psicológica diversa a la que se deduce de la rotundidad inicial de las manifestaciones expuestas a efectos de obtener la declaración de obra nueva. El acta notarial de manifestaciones levantada ad hoc ya en el año 2013 y en el marco de la liquidación de las ayudas, al igual que la testifical del Sr. Celestino , administrador único de la recurrente, tampoco permiten ante su falta de imparcialidad e implicación directa en el proyecto al que se refiere la controversia alcanzar una conclusión diferente, máxime cuando no se ofrece una razón suficientemente justificativa de la realización de aquellas manifestaciones en la escritura notarial de agrupación de fincas y declaración de obra nueva. Se hace una genérica referencia a la práctica habitual en la obtención de créditos para la realización de inversiones inmobiliarias, que sin perjuicio de su falta de prueba, tampoco justifica sin más la inclusión de una referencia al inicio efectivo de la obra en la parcela 0 a la suficiente necesidad en este caso de la descripción del º proyecto que pretendía llevarse a cabo.
Tampoco es estimable el argumento relativo al conocimiento efectivo por ,: la Agencia codemandada de la concurrencia del anterior óbice y su aceptación, pues sin perjuicio que ello pudiera implicar la admisión de su efectiva concurrencia, no se deduce su presentación con la solicitud del incentivo a partir de la documentación que f en el expediente se incorporar a modo de justificación de aquella. El propio informe ? inicial de valoración de la solicitud no contiene valoración alguna al respecto más allá de una mención a las fuentes de financiación del proyecto.
En definitiva, la actividad material propuesta por la recurrente, orientada a desacreditar el verdadero alcance de las afirmaciones realizadas con ocasión del levantamiento de la escritura notarial de agrupación de parcelas y declaración de obra nueva -que ilustran de modo manifiesto acerca del afectivo inicio de actuaciones de construcción de la nave industrial, parte fundamental de la inversión incentivada-, no logra desvirtuar la eficacia probatoria que le reconoce el artículo 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en orden a la formación de una convicción diferente. Y, esta circunstancia obliga a coincidir con la demandada en la desatención o incumplimiento de uno de los requisitos precisos para el otorgamiento de la ayuda, cual era, con arreglo a la normativa aplicable, no haber iniciado la inversión antes de la formulación de la solicitud del incentivo. Por ello, resulta preciso desestimar el recurso.
El recurso de casación se articula en la formulación de dos motivos de casación, debiendo ceñir nuestro enjuiciamiento al examen, únicamente, del segundo motivo de casación, al haber sido inadmitido el primer motivo por Auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 2016 , debido a su defectuosa formalización.
El segundo motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se sustenta en el argumento de que la sentencia impugnada ha infringido, por aplicación indebida, el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y la jurisprudencia que lo interpreta, así como al consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que trata la cuestión de los actos propios.
En el desarrollo del motivo de casación se aduce que, en este caso, no podemos olvidar el hecho de que la misma Administración, que ahora niega el derecho de cobro, concedió a su entidad una serie de incentivos económicos de conformidad con lo dispuesto en la Orden de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de 24 de mayo de 2005, por la que se convocan incentivos al fomento de la innovación y desarrollo empresarial, así como que el proyecto que motivó la concesión de los incentivos fue íntegramente ejecutado mucho antes de que se iniciase en el año 2013 el procedimiento administrativo dirigido a declarar la pérdida del derecho de cobro.
Se alega que si se embarcó en la ejecución de las obras y resto de condiciones una vez que se le había concedido por la Administración el incentivo solicitado, por lo que resulta contrario a las reglas de la buena fe que si existía una causa originaria para la no concesión del incentivo regulado en la Orden de 24 de mayo de 2005, la Administración podía haberse percibido de esa circunstancia antes de que realizase el importante desembolso económico para la ejecución del proyecto.
El segundo motivo de casación, en los estrictos términos formuldados, fundamentado en la infracción, por aplicación indebida, del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y la jurisprudencia que lo interpreta, así como al consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que trata la cuestión de los actos propios, no puede ser estimado.
Esta Sala considera que la sentencia recurrida no ha vulnerado el principio de protección de la confianza legítima, consagrado en el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , como principio rector de la actuación de las Administraciones Públicas, al sostener que la resolución del Director General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, que declara la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de los incentivos concedidos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 34 y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en cuanto el Tribunal de instancia llega a la convicción, tras valorar las pruebas obrantes en autos conforme a las reglas establecidas en la Ley de Enjuiciamiento Civil, que ha quedado acreditado que el proyecto inversor se inició antes de la fecha de presentación de la solicitud de incentivos, en contravención de lo dispuesto en el apartado 1.5 del artículo 18 de la Orden de 24 de mayo de 2005, al no poder apreciarse que las actuaciones realizadas pudieran caracterizarse como actos preparatorios necesarios para obtener la subvención.
En este sentido, cabe poner de relieve que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , prevé, como causa de reintegro de las cantidades percibidas en concepto de subvención, la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.
El citado precepto de la Ley General de Subvenciones resulta plenamente aplicable al caso enjuiciado, pues observamos que en la sentencia impugnada se refiere que no se deduce que con la solicitud de incentivos se presentase la documentación requerida para justificar la fecha de iniciación del proyecto subvencionado.
Por ello, estimamos que el hecho de que se concluyera la ejecución del proyecto antes de la incoación del procedimiento destinado a declarar la pérdida de derechos de cobro, deba determinar, tal como aduce la defensa letrada de la mercantil recurrente, la nulidad de la resolución impugnada en la instancia.
Cabe precisar al respecto que, conforme a la doctrina jurisprudencial de esta Sala expuesta en la sentencia de 4 de junio de 2018 (RC 1121/2016 ), no concurre el presupuesto de hecho habilitante para incoar inexcusablemente un procedimiento de revisión de oficio de la resolución que concedió los incentivos, pues se trata de una fase procedimental ulterior al otorgamiento de la subvención, que se corresponde con el ejercicio de las facultades de control de otorgamiento de las ayudas públicas y supervisión de la gestión presupuestaria de los fondos públicos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 34 de la Ley General de Subvenciones que resultan pertinentes, entre otros supuestos, cuando la Administración aprecie que se han falseado u ocultado datos relevantes para obtener la subvención.
Cabe, asimismo, poner de manifiesto que el hecho de que la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía pudiera haber tenido conocimiento efectivo del inicio de la ejecución del proyecto inversor, consistente en la construcción de una nave industrial, antes de la presentación de la solicitud de incentivos, no permite entender que se había generado una expectativa legítima a percibir el cobro del importe de la subvención, que impide a la Administración la apertura del procedimiento de control de la gestión presupuestaria.
Al respecto, cabe referir que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 21 de septiembre de 2015 (RC 721/2013 ), la aplicación del principio de confianza legítima se condiciona no tanto al hecho de que se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien a que se acredite la existencia de signos externos producidos por la Administración «lo suficientemente concluyentes» para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unida a que dada la ponderación de intereses en juego -interés individual e interés general- la revocación o dejación sin efecto del acto evita que el particular sufra unos perjuicios que no tiene porqué soportar; presupuestos que, como hemos expuesto, no concurren en el presente caso, analizando tanto el comportamiento de la mercantil recurrente como la actuación de la Directora de Investigación de la Comisión Nacional de la Competencia.
Al respecto, resulta oportuno recordar que, en relación con el alcance y significado de la doctrina de los actos propios, en la sentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), que reprodujimos en la sentencia de 17 de mayo de 2013 (RC 441/2010 ), dijimos:
Por ello, tampoco estimamos que la decisión de la Sala de instancia de validar la resolución de la Dirección General de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía vulnere «la doctrina de actos propios» formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.
En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente el segundo motivo de casación articulado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la sociedad PREVENCIÓN DE RIESGOS, SEGURIDAD Y CALIDAD, S.L. contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el 17 de febrero de 2016, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 201/2014 .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.
A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil euros, más IVA si procede, a cada una de las partes recurridas.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Eduardo Espin Templado Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat Eduardo Calvo Rojas
Maria Isabel Perello Domenech Diego Cordoba Castroverde
Angel Ramon Arozamena Laso Fernando Roman Garcia