Ha sido ponente la Ilma. Sra. Dª. Ana Isabel Gómez García.
PRIMERO: La sentencia dictada en los autos de referencia, PA 132/22 del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 4 señala que se notifique dicha resolución, haciendo saber a las partes "que contra la misma no cabe ningún recurso ordinario". Así se recoge también en la Diligencia de Ordenación que es objeto del presente recurso de queja.
Se alega en el recurso de queja que la diligencia de ordenación no es ajustada a Derecho; se ha dictado con infracción del art. 85.2 LJCA, siendo incorrecto acordar la inadmisión de un recurso de apelación mediante diligencia de ordenación, debiendo hacerlo, en su caso, mediante auto; también es incorrecto señalar como procedente frente a la resolución de inadmisión el recurso de reposición, cuando el único recurso procedente es el de queja. Tampoco proporciona ni una sola razón para explicar la inadmisión del recurso de apelación.
Entiende la parte recurrente que la inadmisión lo fue por razón de la cuantía y que es susceptible de apelación en relación con los arts. 10 y 24 CE y 2 del Protocolo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales ("CEDH"), en los términos que resultan de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (" TEDH") de 30 de junio de 2020 (Demanda 50514/13, asunto Saquetti Iglesias contra España1) y del Tribunal Supremo (" TS") núm. 1375/2021, de 25 de noviembre, rec. 8156/2020
SEGUNDO: Pues bien, dispone el artículo 85 de la LJCA que "el recurso de apelación se interpondrá ante el Juzgado que hubiere dictado la resolución que se apele, dentro de los quince días siguientes al de su notificación. Transcurrido el plazo de quince días sin haberse interpuesto el recurso de apelación, la resolución quedará firme. Si el escrito presentado cumple los requisitos previstos en el apartado anterior y se refiere a una sentencia susceptible de apelación, el Letrado de la Administración de Justicia dictará resolución admitiendo el recurso, contra la que no cabrá recurso alguno, y dará traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, puedan formalizar su oposición. En otro caso, lo pondrá en conocimiento del Juez que, si lo estima oportuno, denegará la admisión por medio de auto, contra el que podrá interponerse recurso de queja, que se sustanciará en la forma establecida en la Ley de Enjuiciamiento Civil".
La previsión normativa que acabamos de reflejar evidencia la improcedencia de acordar por diligencia de ordenación la inadmisión del recurso de apelación, pues el indicado precepto señala que el Letrado de la Administración de Justicia, si procediera la inadmisión, "lo pondrá en conocimiento del Juez", debiendo recaer un auto con la decisión oportuna.
Este defecto formal, con ser relevante, no determina en nuestro caso, la admisión del recurso de apelación, conforme veremos a continuación.
El art. 81 de la Ley de la JurisdicciónLegislación citadaLJCA art. 81 establece:
"1. Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros. (...)".
El artículo 41 de la LJCALegislación citadaLJCA art. 41 dispone:
"1. La cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo.
2. Cuando existan varios demandantes, se atenderá al valor económico de la pretensión deducida por cada uno de ellos, y no a la suma de todos.
3. En los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquéllas, pero no comunicará a las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación."
La Jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, como de manera inequívoca se plasma, entre otras, en STS 02/03/2010, afirma:
« En el caso que nos ocupa, la resolución recurrida acuerda imponer a la mercantil hoy recurrente una sanción de 66.111,54 euros, por lo que el recurso en apariencia sería admisible de recurso de casación para unificación de doctrina por razón de la cuantía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96.3 de la Ley JurisdiccionalLegislación citadaLJCA art. 96.3.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que dicho importe es la suma total de 22 sanciones impuestas a la recurrente por 22 infracciones (...), por importe de 3.005,07 euros cada una de ellas, por lo que ninguna de las sanciones impuestas, individualmente consideradas, superaría la cantidad de 18.000 euros exigidos para el acceso al recurso de casación para la unificación de doctrina, por lo que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso de casación.
No obsta a la anterior conclusión las alegaciones de la mercantil recurrente efectuadas en el trámite de audiencia concedido al efecto, en las que sostiene, en síntesis, y con invocación del derecho a la tutela judicial efectiva, que no estamos ante una acumulación de pretensiones, puesto que existe un único acto administrativo que impuso una única sanción, siendo la cantidad de 66.111,54 euros la que determinó la competencia objetiva de la Sala, pues la expresada tesis se opone frontalmente a la reiterada doctrina de esta Sala (por todos, Auto de 5 de junio de 2008 rec. 2989/07 ) en interpretación del artículo 41.3 de la Ley JurisdiccionalLegislación citadaLJCA art. 41.3, aplicable al supuesto de la acumulación de pretensiones, como aquí sucede, pues lo que caracteriza a esta figura procesal es, precisamente, la reunión de dos o más pretensiones en un mismo procedimiento para ser resueltas en una sola decisión, que es justamente lo que aquí ha ocurrido, y aunque se considerase que no estamos propiamente ante un supuesto de acumulación de pretensiones, no comprendido por ello en la letra del artículo 41.3 de la LRJCALegislación citadaLJCA art. 41.3, sí participa de su espíritu, ya que la finalidad a que alude el citado precepto es evitar, en lo que aquí interesa, que pueda alterarse el límite cuantitativo previsto en la Ley para el acceso al recurso de casación, por un hecho circunstancial y a veces aleatorio, como es la coexistencia de una pluralidad de pretensiones cuyo montante final deriva de la suma de varias sanciones, todas ellas perfectamente individualizables.
Por último, no hay que olvidar que la interpretación favorable a la admisión de un recurso tiene el límite de que sea legalmente posible su utilización, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva es garantía de todas las partes del proceso, no de una de ellas ( STC 109/1987, de 29 de junioJurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 29-06-1987 ( STC 109/1987 )), por lo que la Sala no puede forzar la interpretación de las normas al extremo de desconocer los límites que al recurso mismo impone el legislador. Y sin que, como se ha dicho también reiteradamente, se quebrante el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado en el artículo 24 de la Constitución Legislación citadaCE art. 24 porque un proceso contencioso- administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia».
En el caso que ahora examinamos, la resolución administrativa objeto de recurso, del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de fecha 18/04/2022, desestimaba los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones de la Dirección General de Transporte Terrestre de fecha 15/02/2021, por las que se impusieron un total de veintidós sanciones en materia de transportes, consistentes cada una de ellas en una multa de 1.001 euros, sin que ninguna de ellas exceda, por tanto, el límite legal para que sea admisible el recurso de apelación, pues ha de "exceder" los 30.000 euros, lo que no es el caso.
TERCERO: La cuestión que ahora examinamos la hemos resuelto en nuestra reciente sentencia de 27 de enero de 2021, recurso de apelación 30/20, cuyos términos ahora reiteramos:
« Resuelta la cuestión relativa al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en sentido negativo, este Tribunal se ha planteado la posibilidad de inaplicar al caso enjuiciado el artículo 81.1.a) de la ley de la jurisdicción contencioso- administrativa , en cuanto limita el acceso al recurso de apelación por razón de la cuantía de la sanción de multa impuesta al apelante, por mor de la doctrina establecida en la sentencia Saquetti Iglesias del TEDHS de 30 de junio de 2020 .
La alegación que se resuelve en esta sentencia, la resume el propio TEDHS en estos términos:
(21). " En opinión del demandante, nada impide que la sanción impuesta sea considerada como penal, ya que, a su juicio, el Código Penal español prevé, en general, dos tipos de sanciones: las penas privativas de libertad y las sanciones pecuniarias (multas), y que ambas restringen los derechos fundamentales."
En este caso Saquetti (22) el Tribunal recuerda que según su jurisprudencia reiterada," la aplicación del artículo 6 del Convenio en su aspecto penal debe evaluarse sobre la base de tres criterios, comúnmente denominados "criterios Engel": a) la clasificación de la disposición a nivel interno; b) el tipo de infracción; y c) la gravedad de la sanción impuesta al interesado (véase, entre muchos otros, Ezeh y Connors c. Reino Unido [GS], nos 39665/98 y 40086/98, § 82, CEDH 2003-X)".
En el párrafo siguiente, (23) el TEDHS realiza el análisis de la concurrencia de los criterios Engels en el caso Saquetti, comenzando por el primero, la clasificación de la infracción en el sistema jurídico español:
"23. Volviendo a las circunstancias del presente asunto, el Tribunal señala, en lo que respecta al primer criterio, que los actos de los que se acusó al demandante -el incumplimiento del artículo 52.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril , de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo- constituyeron una "infracción administrativa" ( artículo 50 de dicha Ley ). Estos hechos eran competencia de los tribunales contencioso-administrativos, no de los tribunales penales, y en cualquier caso no eran punibles con una pena privativa de libertad (véase, a contrario, Stanchev c. Bulgaria, nº 8682/02, § 45, de 1 de octubre de 2009). La citada Ley califica la conducta en cuestión en este caso como "delito grave", siendo sancionada en su grado máximo con una multa según lo previsto en su artículo 57. En ningún caso dicha sanción podrá traducirse en una pena privativa de libertad (véase, mutatis mutandis, Kurdov e Ivanov c. Bulgaria, nº 16137/04, § 44, de 31 de mayo de 2011)."
En el siguiente apartado (24) la sentencia puntualiza que el Tribunal deberá tener en cuenta la naturaleza de la infracción cometida y el tipo y gravedad de la sanción impuesta.
En cuanto al segundo criterio "la evaluación del carácter mismo del delito en cuestión" la sentencia Saquetti recuerda, con cita de varias sentencias anteriores, que el TEDH " siempre ha tenido en cuenta la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión".
En el supuesto enjuiciado en Saquetti, se trataba de la Ley sobre prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. Sobre esta ley la sentencia señala que "tiene alcance general, y que los destinatarios de la disposición que sirvió de base jurídica para la sanción impuesta al demandante son todas aquellas personas, físicas o jurídicas, que cruzan una frontera y ejercen las actividades descritas en el artículo 2.1 de la Ley 10/2010 en relación con el movimiento de capitales".
En cuanto al concreto ilícito administrativo cuestionado, el TEDHS recuerda (27) examinando los bienes jurídicos protegidos, que nos hallamos en el ámbito de control de los medios de pago internacionales, y los delitos aduaneros. Y que "ya ha tenido ocasión de considerar que el aspecto penal del artículo 6 del Convenio podía aplicarse al ámbito de los delitos aduaneros (Salabiaku c. Francia, de 7 de octubre de 1988, Serie A nº 141- A). La imposición de una multa en el presente caso no tenía por objeto proteger ninguna eventual pérdida de capital por parte del Estado (como fue el caso, entre otros, en Butler c. el Reino Unido (dec.), nº 41661/98, CEDH 2002 VI), sino que perseguía esencialmente disuadir y castigar al demandante por haber incumplido la obligación legal de cumplimentar una declaración (Nadtotchi c. Ucrania, nº 7460/03, § 21, de 15 de mayo de 2008). Estaconsideración por sí sola podría ser suficiente para otorgar a la sanción impuesta una naturaleza delictiva que requiera el beneficio de las garantías inherentes al artículo 6 del Convenio (Jussila, citado anteriormente, § 38)".
Se hace referencia, a continuación, a dos sentencias del propio TEDHS, el caso asunto Butler c. Reino Unido y el caso Inocencio v. Portugal.
El primero fue resuelto por sentencia de 27 de junio de 2002 . Se rechazó la alegación relativa a la infracción del artículo 6 de la Convención al igual que la del artículo 13. El recurrente había sostenido que el proceso en cuestión tenía naturaleza criminal y que por lo tanto debían aplicarse las salvaguardias del proceso penal; y que en contra de lo establecido en el artículo 13 de la Convención, no contaba con un recurso efectivo con el que impugnar la incautación de 240.000 libras en metálico que llevaba en su coche, que no había declarado y fueron encontradas por las autoridades aduaneras.
En el caso Inocencio v. Portugal, resuelto por sentencia de 11 de enero de 2001 , el Tribunal dijo que el derecho penal abarca generalmente los delitos que obligan a imponer al autor sanciones destinadas en particular a actuar como elemento disuasorio, y que suelen consistir en penas privativas de libertad y multas, con cita de la sentencia Escoubet. Igualmente señaló que, en ese caso concreto, en el cual la sanción de multa se había impuesto por no haber pedido licencia antes de realizar unas obras, de construcción, hay que considerar la infracción como un medio de control del uso de la propiedad a efectos de una política equilibrada de ordenación urbana; y que una sanción por incumplir tal requisito no puede constituir una medida penal punitiva de aplicación general a todos los ciudadanos.
En la sentencia Saquetti, se dice al respecto. "-En el asunto Inocencio v. Portugal ((dec.), nº 43862/98 ), el Tribunal se pronunció sobre el carácter penal de una sanción de 2.500 euros impuesta al demandante por haber realizado trabajos en su casa sin el preceptivo permiso y concluyó que el artículo 6 del Convenio no era aplicable en su aspecto penal. Aparte deque el problema en cuestión no se refería al ámbito aduanero, la sanción impuesta era mucho menor que la del presente asunto".
En cuanto al tercero de los "criterios Engel", es decir, la gravedad de la sanción impuesta, el Tribunal indica (29) que al " demandante se le acusó de una infracción «grave» para la que la ley preveía una multa de entre 600 euros y el doble del valor de los medios de pago empleados. La multa impuesta al demandante fue de 153.800 euros, que se corresponde con la casi totalidad de la cantidad descubierta durante el control de los servicios aduaneros. En consecuencia, el Tribunal considera que la gravedad de la sanción impuesta era tal que confería al procedimiento seguido en el presente asunto el carácter penal necesario para aplicar el artículo 2 del Protocolo nº 7 del Convenio."
La conclusión, tras la exposición de los elementos reseñados, es breve:
"(30). Teniendo en cuenta los diferentes aspectos del presente asunto, debe considerarse que la infracción en cuestión tiene carácter penal (véase, mutatis mutandis Valico S.r.l. c. Italia (déc.), no 70074/01, CEDH 2006-III).
(31). En consecuencia, el Tribunal concluye que el artículo 2 del Protocolo nº 7 es de aplicación en el presente asunto."
La Sala a fin de resolver sobre la posible inaplicación del artículo 81.1.a) de la ley de esta jurisdicción al supuesto de autos, ha revisado el mismo a la luz de los criterios del TEDHS establecidos en la Sentencia Engel y otros contra Países Bajos, de 8 de junio de 1976 , reproducidos y aplicados en la sentencia Saquetti.
Como se ha visto, la calificación de «penal» de una infracción debe determinarse sobre la base de tres criterios:
a) la clasificación de la disposición a nivel interno;
b) el tipo de infracción; y
c) la gravedad de la sanción impuesta al interesado.
La calificación de la sanción como "administrativa" o "penal" a los efectos del derecho a la doble instancia que se plantea en este caso, no reposa, como se ha visto, sobre la competencia jurisdiccional sino sobre el contenido de la infracción y, el examen de la propia práctica del TEDHS permite comprobar que la articulación de estos criterios ha variado según los casos, y específicamente, se puede constatar que los dos últimos se han utilizado tanto de manera alternativa como cumulativa.
El TEDHS ha dicho que para que sean aplicables el art. 6 y el artículo 2 del protocolo num. 7 del Convenio, basta con que la infracción pueda considerarse por su naturaleza como "penal" desde el punto de vista del Convenio, o que la sanción que se imponga por la concreta infracción, a la vista de su naturaleza y grado de severidad pertenezca a la esfera "penal".
En el asunto Lutz v. Alemania, de 25 de agosto de 1987 con fundamento en lo establecido en su anterior sentencia Öztürk y con reproducción expresa de la sentencia Engel, el Tribunal dice expresamente que a fin de establecer si una sanción es "administrativa" o "penal" en relación con la aplicación del art. 6 de la Convención, los criterios Engel segundo y tercero son "alternativos, no acumulativos" porque para que sea aplicable a estos efectos el artículo 6 de referencia, basta con que la infracción cuestionada sea por su propia naturaleza " criminal" en el sentido de la Convención.
Es igualmente relevante recordar cómo se establecieron en su día, en la sentencia de 8 de junio de 1976 Engel y otros v. Países Bajos, asunto num. 5100/71 , estos criterios. El debate versó entonces sobre la "autonomía" del concepto "penal", enjuiciando unas sanciones impuestas por las autoridades militares al Sr. Engel y otros, quienes prestaban el servicio militar, a fin de distinguir entre "penal" y "disciplinario". Al Sr Engel se le había impuesto por la autoridad militar una sanción de cuatro días de arresto.
El Tribunal de Estrasburgo concluyó que las sanciones disciplinarias siempre que no revistan especial gravedad no son "penales" y en consecuencia quedan fuera del derecho a la doble instancia».
CUARTO: En el supuesto enjuiciado en estos autos, se sancionan infracciones administrativas, que están tipificadas como "muy graves", en el artículo 140.25 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, consistente en la utilización de una misma hoja de registro de los tiempos de conducción y descanso por un período de tiempo superior al que corresponda, cuando haya dado lugar a una superposición de registros que impida su lectura.
La infracción que se examina es la relativa al cumplimiento de las normas en materia de tiempos de conducción y descanso, que en varias ocasiones se habría vulnerado, conforme se concluye en la resolución administrativa que se impugna. La gravedad de la sanción impuesta debe calificarse, en todo caso de mínima. Es de todo punto claro que el importe total que se impone a la recurrente no se justifica en forma alguna que suponga un importe relevante en función con el volumen de negocio de la empresa, dato que no se facilita a esta Sala.
El segundo criterio Engel hace referencia al tipo de la infracción; el propio TEDHS ha establecido que debe tenerse en cuenta «la magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida, el tipo y la naturaleza de los intereses protegidos y la existencia de un objetivo de disuasión y represión». En este caso, los protegidos son los consumidores y usuarios de los transportas públicos, que es tanto como decir los consumidores en general. Parece relevante resaltar que se protege la seguridad vial y la seguridad del pasaje o mercancía que se transporta. Se responde, con ello, a los principios básicos de la Ley de Ordenación de los transportes terrestres, conforme a los artículos 3 y 4 de la Ley 19/1987 y se otorga contenido y protección a las previsiones del artículo 34 Reglamento (UE) nº 165/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, relativo a los tacógrafos en el transporte por carretera, por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 3821/85 del Consejo relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera y se modifica el Reglamento (CE) nº 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera.
En cuanto a la sanción impuesta, la Sala considera que, en el marco regulatorio, a la vista de las previsiones normativas que se establecen en el artículo 143.1.g) de la citada Ley 19/1987, la sanción a imponer tiene una horquilla de 1.001 a 2.000 euros, por lo que no puede considerarse que, a estos efectos, sea una sanción grave o de gravedad. La Sala ha evaluado la concreta infracción y sanción de autos, sobre la base de esta sentencia Saquetti, para valorar su "gravedad" y concluye que, dentro de las previsiones normativas dicha sanción no es, desde luego, grave o -lo que es lo mismo- objetivamente grave en función de su cuantía y de las circunstancias concretas en relación con la recurrente.
QUINTO: En cuanto a las costas, no procede efectuar pronunciamiento alguno.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 495.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por remisión del artículo 85.2 LRJCA, si esta Sala considerase bien denegada la tramitación del recurso, mandará ponerlo en conocimiento del Juzgado correspondiente, para que conste en los autos.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación a este supuesto,
