Auto Contencioso-Administrativo 140/2026 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 3392/2025 de 18 de marzo del 2026

Primero. Posición de las partes

1. La dirección letrada de Impulso Ciudadano pidió la medida cautelar anteriormente referida, explicando que concurren los requisitos necesarios para adoptar la medida cautelar.

2. En cuanto al fumus boni iuris, se argumentó que se aportaron fotografías tomadas en reiterados días del mes de septiembre y octubre que acreditan que se retiró la bandera de la azotea cuando terminaba el pleno del Parlamento o, no se coloca la bandera de España junto a la de Cataluña cuando se exhibe esta última. Que los órganos del Parlamento de Cataluña conocen su obligación de colocar la bandera oficial española, ya que la norma es imperativa y, existe abundante jurisprudencia sobre la obligación de colocar banderas oficiales.

3. Que la actuación constituye una vía de hecho, que según informe del letrado del Parlamento las banderas de España y de Cataluña solo ondean los días de pleno en la fachada del edificio del Parlamento.

4. Que colocar un mástil y el izado de la bandera catalana no es contrario a la norma, pero sí es irregular que la bandera autonómica ondee en solitario, con tamaño sobredimensionado y sin presencia conjunta y proporcional de la bandera de España.

5. Que la exigencia legal es clara: las banderas oficiales, la española y la catalana, deben ondear en los edificios civiles con carácter permanente y, con tamaño similar.

6. En cuanto a la normativa aplicable se cita el art. 4.2 de la CE, el art. 8.2 del EA y, la Ley 39/1981, en sus arts. 3, 4, 6 y 9.

7. A la vista de lo anterior, se afirma, que no ondea la bandera de España en el exterior del Parlamento, mientras que sí lo hace la catalana de forma permanente desde el 10 de septiembre de 2025. Y, además, la bandera catalana es desproporcionadamente más grande.

8. Que las posibilidades son dos, ante esta situación: (i) colocar una bandera de España de dimensiones similares junto a la señera en el nuevo mástil o en un mástil anexo; (ii) retirar la señera del mástil exterior y colocar ambas banderas en los mástiles de la azotea, de forma permanente, con igual tamaño y visibilidad.

9. En cuanto al interior del Parlamento, en el despacho del Presidente y en la Sala del Auditori, solo ondea la bandera de Cataluña y, ocasionalmente la de Europa. Por tanto, no se respeta la obligación de uso conjunto y preeminente de la bandera de España en los espacios oficiales.

10. Sobre la perturbación grave de los intereses generales o de terceros, no se causa ningún perjuicio por la colocación de las banderas oficiales en el exterior y, en el interior del Parlamento, pues esta institución representa al pueblo de Cataluña, conforme al art. 55.1 del EA.

11. En virtud de lo anterior, se interesó la adopción de medida cautelar consistente en colocar de manera inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del edificio parlamentario, en igualdad de condiciones que la bandera de Cataluña y, el ajuste del uso de símbolos oficiales, en el interior del edificio institucional, a lo establecido en la legislación vigente, asegurando la presencia conjunta y preferente de la bandera de España en todas las dependencias institucionales donde ondeen otras banderas.

12. De contrario, el letrado en representación del Parlament de Catalunya interesó la desestimación de la medida cautelar interesada.

13. En concreto, explicó que la actora carece de legitimación activa, en tanto que es una asociación que no justifica que sea titular de un derecho o interés legítimo. Que tampoco explica qué ventaja jurídica obtendría en caso de estimación del recurso y que su posicionamiento constituye una defensa abstracta de la legalidad y de los símbolos, que la jurisprudencia no reconoce como título legitimador en el proceso contencioso administrativo.

14. Que la asociación es una "pantalla instrumental" para litigar, ejercitando una acción popular que no está prevista en la ley.

15. En este sentido, la Ley 39/1981, regula el uso de la bandera de España y, de otras banderas e insignias y, no prevé la acción popular, ni reconoce el derecho subjetivo de terceros para exigir la colocación de símbolos en las instituciones parlamentarias.

16. Argumenta que la sentencia del Tribunal Supremo número 1216/2024, sintetiza los criterios sobre la legitimación aplicable a los entes privados y, es necesario que la entidad tenga conexión directa y específica entre sus fines estatutarios y el acto objeto de impugnación. Y, en el presente asunto, la parte recurrente no ostenta ningún derecho institucional, de forma que no puede acreditar que la decisión impugnada afecte a su esfera jurídica, ya que la actuación se limita a la defensa en abstracto de los "símbolos institucionales".

17. También refiere la parte demandada, que existe falta de legitimación pasiva en la medida en que la bandera no es un elemento patrimonial de la cámara, sino del dominio público municipal del Ayuntamiento de Barcelona, que debe ser emplazado como codemandado.

18. En desarrollo de este argumento, se razona que la iniciativa de la colocación de la bandera partió de un acuerdo interinstitucional entre el Parlament de Catalunya y el Ajuntament de Barcelona, precedido de la reunión mantenida entre el presidente de la cámara y el alcalde de la ciudad en fecha 21 de agosto de 2024, con voluntad de reanudar el acto de izada de la bandera catalana impulsado en su día por el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, en 2004, con ocasión de los actos de celebración de la Diada.

19. Por tanto, para adoptar cualquier medida cautelar es necesario que intervenga como parte demandada el Ayuntamiento de Barcelona.

20. En cuanto al procedimiento ventilado, es inadecuado, ya que el orden jurisdiccional contencioso administrativo sólo tiene competencia de los actos dictados por los órganos legislativos de las CCAA en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público.

21. El art. 55.3 del EAC refiere que el Parlamento es inviolable y, que dispone de autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria.

22. Los acuerdos sobre colocación de banderas en el hemiciclo o, en otras dependencias del Parlamento, forman parte de las funciones reservadas a la Mesa. Que la colocación de banderas más allá del salón de sesiones, donde se exhiben todas las banderas de forma solemne y permanente, es un aspecto discrecional.

23. Consecuencia de lo anterior es que la actividad impugnada no puede ser revisada por el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

24. En cuanto a los requisitos de las medidas cautelares, no se justifican por el recurrente. Así, en relación con el periculum in mora, no se refiere ningún perjuicio derivado de la colocación de banderas. Tampoco se explica por qué una eventual sentencia estimatoria perdería eficacia si no altera inmediatamente esta práctica simbólica.

25. De esta forma, la petición formulada, en puridad, es un adelantamiento de pronunciamiento de fondo.

26. Asímismo, refiere inexistencia de vía de hecho, ni en el exterior ni en el interior del palacio que permita activar el art. 136.1 de la LJCA. Pues, los actos de la Mesa del Parlamento no tienen naturaleza administrativa, sino política. Que la bandera de España está permanente situada en lugar preferente en el hemiciclo conforme al art. 3.1 de la Ley 39/1981, en virtud del acuerdo de la Mesa de 22 de diciembre de 1981 y, porque en el resto de las dependencias del palacio la presencia de la bandera no es reglada y, responde a criterios convencionales, variables en función de la persona que ostenta la presidencia o la dirección y representación de los distintos órganos de la cámara.

27. Y, en último lugar, explica que, en caso de adoptarse la medida cautelar, se causaría una perturbación del interés general, pues se estaría alterando una práctica institucional consolidada y pacífica, lesionando la autonomía de la cámara.

28. Por lo anterior, se debe desestimar la petición de medida cautelar.

29. El Ajuntament de Barcelona formuló alegaciones, manifestando que la actuación impugnada no incurrió en vía de hecho, pues la colocación de la bandera no forma parte de la actividad administrativa susceptible de control por la jurisdicción contenciosa administrativa y, que exista un acuerdo de la Mesa del Parlament de Catalunya produce el efecto de que no pueda existir una vía de hecho, en la medida en que no cabe la revisión jurisdiccional.

30. Más que una vía de hecho sería una inactividad, que no es susceptible de subsunción en el art. 30 de la LJCA.

31. En último lugar, para evitar reiteraciones se remite al escrito del letrado del Parlament de Catalunya.

Segundo. Sobre las medidas cautelares en caso de vía de hecho

A. Sobre la justicia cautelar regulación y jurisprudencia

32. El art. 136.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dice así: "En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada".

33. La vía de hecho, obra en el art. 30 de la LJCA: "En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".

34. El concepto de vía de hecho ha sido tratado expresamente por la Sala III del Tribunal Supremo, así en el auto con número de recurso 1/2021, de 20 de julio de 2022: "Una vía de hecho es una actuación administrativa que prescinde absolutamente del procedimiento legalmente establecido para realizarla, o que carece manifiestamente de ningún posible fundamento legal".

35. Y, la literalidad del art. 136.1 de la LJCA, exige hacer el siguiente análisis, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así el auto de la sección 5º, con número de recurso 292/2025, de 8 de enero de 2026:

"Así pues, si nos atenemos a la literalidad del precepto, la denegación de la medida solo admite dos causas: la evidencia de que no hay vía de hecho, y la apreciación en el caso concreto de que la adopción de la medida produciría una perturbación grave de intereses generales o de terceros ajenos al proceso. De la primera de las mencionadas causas se desprende que solo es necesaria una apariencia favorable a la existencia de vía de hecho, pues solo cabe desestimar la medida cuando la falta de vía de hecho sea evidente. Este juicio anticipado entronca con el requisito de la apariencia de buen derecho ( fumus boni iuris) de la acción deducida por el actor, el cual configura, junto con la pérdida de finalidad del recurso ( periculum in mor), uno de los tradicionales requisitos de la tutela cautelar".

36. Por tanto, el juicio del presente asunto debe versar sobre: (i) si con evidencia no concurre una vía de hecho; (ii) y, si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses de generales o de terceros ajenos al proceso.

B. Sobre la invocación de causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en sede de medidas cautelares

37. Conviene añadir, que no es el momento procesalmente adecuado para tratar las cuestiones relativas a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. Sobre este extremo se pronuncia de forma tajante el auto de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 145/2025, de 27 de enero de 2016: "Del mismo modo que al socaire de esta apariencia de buen derecho tampoco debemos analizar las causas de inadmisibilidad que aduce el Abogado del Estado, pues resultan impropias de un incidente cautelar, sin perjuicio que puedan ser esgrimidas en el momento procesal oportuno".

38. Este criterio, es reiterado en la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo, así puede verse el auto de la Sección 5º, con número de recurso 340/2025, de 11 de diciembre:

"Con carácter previo, debemos rechazar la petición de la Abogacía del Estado que demanda un pronunciamiento de la Sala en esta pieza separada de medidas cautelares sobre la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo porfalta de actividad administrativa impugnable ( artículo 69.c LJCA) . Y lo haremos con base en lo que dijimos al respecto en nuestro ATS de 25 de marzo de 2025, dictado en el recurso 22/2025 (en el que fueron partes enfrentadas la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias), en el que la Administración del Estado adujo idéntica objeción.

La decisión de esta Sala sobre si se dan o no en este caso los requisitos determinantes de la inactividad de la Administración a que se refiere el art. 29.1 LJCA, ni puede adoptarse sin oír al respecto a la parte recurrente ni puede abordarse con la debida profundidad en esta pieza de conocimiento limitado al exigir su análisis un estudio del reparto competencial en las diversas materias aquí concernidas que excede con mucho del que, al amparo del fumus boni iuris,permiten los límites que rodean a la tutela cautelar circunscritos a impedir la pérdida de la finalidad legítima del recurso sin adelantar su resolución.

Sin perjuicio de que el cuestionamiento por la Abogacía del Estado de la existencia misma del supuesto contemplado en el art. 29.1 LJCA nos lleve a efectuar el análisis de la tutela cautelar pretendida por los parámetros ordinarios -que es como, además, ambas partes lo realizan en sus respectivos escritos-, no pueden dejar de tenerse en cuenta las previsiones del artículo 136.1 LJCA -no invocado por ninguna de ellas- que en los supuestos de inactividad impone el otorgamiento de la tutela cautelar -«adoptará», dice el precepto- salvo que se aprecie con evidencia que no se da la situación prevista en aquel precepto o la medida ocasione perjuicio grave a los intereses generales o de tercero, circunstancias obstativas, fundamentalmente estas últimas, que no parecen concurrir en este caso".

39. En definitiva, el planteamiento de causas de inadmisibilidad tiene un cauce procesalmente adecuado. En primer lugar, pueden ser apreciadas de oficio por el tribunal en el cauce del art. 51 de la LJCA, si constan de forma inequívoca y manifiesta. En segundo lugar, se puede invocar como alegación previa dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, conforme al art. 58.1 de la LJCA. Y, en tercer lugar, el motivo, pese a ser desestimado como alegación previa, se puede ventilar en la demanda, resolviéndose posteriormente en sentencia conforme a lo dispuesto en el art. 58.1 de la LJCA y, en el art. 69 de la LJCA.

40. Por tanto, la resolución de estas cuestiones se hará en la pieza principal y, no en auto sobre la adopción de las medidas cautelares.

C. Sobre la comparecencia del Ayuntamiento de Barcelona

41. Huelga decir, que conforme al art. 49 de la LJCA: "La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo común".

42. Ahora bien, nada impide si aún no se ha llegado a ese trámite y, se interesa por una de las partes la comparecencia de un tercero para formular alegaciones, que se admita ese traslado.

43. De esta forma, por un lado el recurrente dio cumplimiento al art. 45.1 de la LJCA, identificó una actuación constitutiva de vía de hecho, conforme al art. 30 de la LJCA e interesó la adopción de una medida cautelar conforme al art. 129 y 136.1 de la LJCA.

44. Este tribunal, a los efectos de que las partes pudieran formular las alegaciones que estimaran por convenientes, dio traslado de las actuaciones al Ayuntamiento de Barcelona por si considerase necesario ofrecer algún razonamiento sobre las presentes medidas cautelares, a la vista de que la línea defensiva del Parlament de Catalunya, en parte, consistió en afirmar que actuó en conveniencia con él.

45. Como explica la sentencia de la Sección 3ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 485/1993, de 17 de mayo del año 2000, la posibilidad de que comparezcan otros interesados como parte demandada es un llamamiento admitido por ley, en la medida de que lo que es objeto de impugnación en el orden jurisdiccional contencioso administrativo es una actuación administrativo:

"Tal como se expresa en la sentencia, en el proceso contencioso-administrativo la parte demandada es la Administración autora del acto, en nuestro caso, el Colegio de Agentes de Cambio y Bolsa de Barcelona. Junto a él pueden intervenir otras partes titulares de derechos o intereses legítimos derivados del acto, en posición respectiva de codemandados o coadyuvantes. Ahora bien, su llamada al proceso no deriva de una petición del recurrente, sino de la Ley, por lo que aquí es difícil hablar de un litisconsorcio pasivo necesario, en el sentido que da la jurisprudencia de la Sala Primera, citada por el recurrente".

46. Por tanto, lo que se interesa en el procedimiento por la actora es que cese la vía de hecho por una actuación que se imputa al Parlamento de Catalunya e, identificada la actuación administrativa, no hay ningún obstáculo legal para que el Parlament de Catalunya identifique a otro interesado en defender la legalidad de la actuación recurrida y, si la línea defensiva afecta incluso a la pieza separada sobre medidas cautelares, entendemos que esta citación permite un mejor ejercicio del derecho de defensa.

Tercero. Valoración

A. Sobre si con evidencia no concurre una medida cautelar

a. Regulación sobre el uso de la bandera

47. El art. 4 de la Constitución Española dice así:

"1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales".

48. La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevé en el art. 8.2: "La bandera de Cataluña es la tradicional de cuatro barras rojas en fondo amarillo y debe estar presente en los edificios públicos y en los actos oficiales que tengan lugar en Cataluña".

49. La Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, desarrolla el uso de banderas y enseñas.

50. En su art. 3.1 regula el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos: "La bandera de España deberá ondear en el exterior y ocupar el lugar preferente en el interior de todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial o insular y municipal del Estado".

51. En su art. 3.2 regula el uso de la bandera en sedes de los órganos constitucionales: "La bandera de España será la única que ondee y se exhiba en las sedes de los órganos constitucionales del Estado y en la de los órganos centrales de la Administración del Estado".

52. En su art. 4, se contempla que en caso de CCAA cuyo EA reconozca bandera propia, se usaran las dos: "En las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos reconozcan una bandera propia, ésta se utilizará juntamente con la bandera de España en todos los edificios públicos civiles del ámbito territorial de aquélla, en los términos de lo dispuesto en el artículo sexto de la presente ley".

53. Y, el art. 6.2 regula el uso de las dos banderas: "Si junto a ella se utilizan otras banderas, la bandera de España ocupará lugar preeminente y de máximo honor y las restantes no podrán tener mayor tamaño.

Se entenderá como lugar preeminente y de máximo honor:

a) Cuando el número de banderas que ondeen juntas sea impar, la posición central.

b) Si el número de banderas que ondeen juntas es par, de las dos posiciones que ocupan el centro, la de la derecha de la presidencia si la hubiere o la izquierda del observador".

54. Nótese que la norma distingue entre el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos. Así, en el exterior el concepto que emplea la norma es el de "ondear en el exterior" y, en el interior el concepto que usa es el de "lugar preferente".

b. Precedentes jurisprudenciales (i) sobre el uso de la bandera en el exterior

55. La Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 9128/1996, de 25 de marzo de 2002, afirmó lo siguiente sobre el uso de la bandera:

"en el presente caso ha de reconocerse que la utilización e instalación de la bandera española, conforme a las prescripciones constitucionales y a la ley 39/1981, de 28 de octubre, representa un indudable interés por la legalidad e, incluso, que corresponde a la condición de español el interés en que la enseña patria no sea postergada sino que sea izada y ondee con los honores que el ordenamiento jurídico le reconoce, instando a las autoridades competentes a velar por la observancia de las prescripciones legales".

56. En esta línea se ha seguido la Sala III del Tribunal Supremo, así en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III con número de recurso 1601/2006, de 2 de diciembre de 2008:

"La expresión "deberá ondear" que utiliza el legislador, formulada en imperativo categórico viene a poner de relieve la exigencia legal de que la Bandera de España ondee todos los días y en los lugares que expresa, como símbolo de que los edificios o establecimientos de las Administraciones Públicas del Estado son lugares en donde se ejerce directa, o delegadamente, la soberanía y en ellos se desarrolla la función pública en toda su amplitud e integridad, sea del orden que fuere, de acuerdo con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español. Por ello, la utilización de la Bandera de España en dichos edificios o establecimientos debe de serlo diariamente como manifestación, frente a los ciudadanos, del contenido que simboliza y representa, y sin que la expresión usada por el legislador quede desdicha por la locución "cuando se utilice" que se recoge en el art. 6.º de la misma Ley , pues este artículo al igual que el n.º 7 .º está regulando la utilización esporádica, accidental, eventual, no cotidiana, con ocasión de tener lugar los "actos oficiales" a que hace referencia el art. 4 de la Constitución y también, sin este carácter de oficialidad, cuando con motivo u ocasión de actos públicos o ceremonias se quiera hacer patente el ámbito nacional de los mismos o su proyección, enarbolando para ello la bandera".

57. Por tanto, la expresión "ondear" que usa la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, tiene la significación de que la bandera debe ser usada todos los días y, en todos los edificios a que se refiere dicha ley, entre ellos, los órganos constitucionales del Estado, como es un Parlamento Autonómico, pues en él se ejerce la soberanía del estado y, se ejercen los valores, derechos y deberes constitucionales.

58. Este cuerpo de jurisprudencia es reiterado en sentencias posteriores, así, entre otras, la sentencia de la sección 4ª, con número de recurso 7408/2005 y, la sentencia de la sección 6ª, con número de recurso 1588/2006.

59. Y, sobre la consideración de vía de hecho a la actuación consistente en no sacar la bandera española, esta sección se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, en nuestro auto con número de recurso 3483/2024, de 28 de marzo de 2025, en la que se planteaba lo siguiente: "La entidad actora, al amparo del art. 30 y 46.3 de la LJCA, acordó requerir a la Administración autonómica demandada intimando al Consejero de la Unión Europea y Acción Exterior, la cesación de la vía de hecho, a los efectos previstos en el art. 30 citado, para que en el plazo de 10 días pusiera fin a la situación irregular consistente en que en la fachada de la sede principal del Departament d'Unió Europea i Acció Exterior de la Generalitat de Cataluña, sita en la calle Pietat nº 2 de Barcelona, se colocara también la bandera española, ya que solo ondeaba la bandera catalana".

60. En este auto se resolvía igualmente una medida cautelar, consistente en que se coloque un mástil con la bandera española en la fachada principal de la sede de dicho Departament, calle de la Pietat nº 2 de Barcelona.

61. En dicho auto afirmábamos lo siguiente: "Desde esta perspectiva es evidente que la posición jurídica de la parte actora también responde al criterio de fumus boni iuris para conceder la medida cautelar, máxime tras la sentencia de esta misma sala y sección nº 1914/2021, dictada en el recurso ordinario nº 190/2019 , en la que se estimó el recurso interpuesto contra la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona, de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda; esto es, una pancarta con igual mensaje y contenido que la que ahora nos ocupa".

62. En nuestra sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, resolvimos un recurso de apelación por inactividad, interpuesto por la entidad Impulso Ciudadano contra la inactividad del Consistorio por incumplimiento de la obligación de colocar, con carácter permanente, las banderas de España y Catalunya en la fachada de los edificios y establecimientos municipales y en la sala de plenos:

"En definitiva, teniendo en cuenta la imperatividad de la normativa aplicable y la exigencia que resulta del 103.1 de la CE que dispone que la Administración Pública "sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho",procede desestimar el recurso de apelación porque la colocación de las banderas que resulta de las fotografías (Anexo I y II) no se ajusta a la Ley 39/1981, de 28 de octubre. Estamos pues ante una actividad administrativa que debe ser anulada por no ser conforme a Derecho, como ha sentenciado la resolución judicial recurrida, sin que pueda servir, a modo de justificación del incumplimiento de la obligación legal, la existencia de hechos "vandálicos", principalmente, contra la bandera española, pues en estos casos corresponde al Consistorio adoptar las medidas legales que procedan para evitar los citados hechos vandálicos, ponerlos en conocimiento de las autoridades competentes y colocar las banderas de modo que no sean fácilmente accesibles".

63. Y, en la sentencia número 1914/2021, de 28 de abril, se consideró como vía de hecho: "la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona el pasado 27 de mayo de 2019 de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda y con estimación del mismo condene a la Administración a la cesación de dicha situación".

64. Contra esta sentencia se formuló recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo que fue inadmitido, por auto con número de recurso 8659/2021, de 15 de marzo de 2023.

c. Precedentes jurisprudenciales: (ii) sobre el uso de la bandera en el interior

65. En cuanto al uso de la bandera en el interior de un edificio y, el concepto lugar preferente, no existe una jurisprudencia consolidada como sí hemos citado en relación con el uso de la misma en el exterior.

66. Apreciamos algún obiter dicta en sentencias de la Sala III del Tribunal Supremo.

67. Así, en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 8132/2022, de 28 de noviembre de 2024, que versa sobre la colocación de una bandera no oficial en el patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid:

"De acuerdo con estos precedentes jurisprudenciales, en este caso no existía impedimento jurídico para que, con ocasión de la celebración del 28 de junio, se exhibiera la bandera arco iris en un patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid".

68. Pero nótese que el asunto no versa sobre la colocación de la bandera de España, sino sobre la bandera arcoíris y la sentencia da por supuesto que un lugar en el que pueden obrar banderas es un patio interior, sin abordar con mayor precisión el concepto "lugar preferente", pero afirmando que en el presente asunto no había ninguna infracción de la Ley 39/1981.

69. De esta forma, no se resuelve por la Sala III este concepto.

70. Lo mismo ocurre con la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 1327/2018, de 26 de mayo de 2020, que versa sobre el uso de banderas no oficiales en el exterior de los edificios y espacios públicos en el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife:

"En consecuencia, contraviene el ordenamiento un acuerdo que reconoce la bandera nacional de Canarias (la bandera de las siete estrellas verdes) como uno de los símbolos del pueblo canario acordando su enarbolamiento en un lugar destacado de la sede central del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife el 22 de octubre de 2016. No es la bandera oficial por lo que no puede atribuírsele la representatividad del pueblo canario como defiende el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife".

71. Nótese que la resolución impugnada decía así, acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, en sesión celebrada el 30 de septiembre de 2016: "En virtud de este reconocimiento y cumpliendo la legalidad vigente, la institución acuerda enarbolar en un lugar destacado de su sede central la bandera nacional de Canarias el día 22 de octubre del presente año de 2016 en conmemoración de su 52 aniversario".

72. Sin embargo, a pesar de que en el acuerdo se hacía referencia al concepto "lugar destacado", la bandera fue colocada en la acera exterior del edificio frente a la fachada de la corporación, en unos mástiles auxiliares para enarbolar banderas.

73. En otras sentencias, sobre simbología en el Ayuntamiento de Castellar del Vallès, en que se impugnaba un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Castellar del Vallès, de 31 de mayo de 2016, que aprobó la modificación del Reglamento Orgánico Municipal, que se limitaba a introducir un nuevo precepto -el artículo 89.bis-, con el siguiente contenido: "La única simbología institucional present de forma estable en el saló de plens será l'escut heràldic municipal como a manifestació de la idiosincràsia de la vila de Castellar del Vallès i sense perjudici de l'observança de les normes amb rang de llei que puguin específicament regular aquesta materia" y, la Sección 4ª, de la Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 1775/2020, de 7 de julio, decía lo siguiente sobre el concepto "lugar preferente":

"Se inserta así una regulación que atañe a símbolos del Estado en cuanto que se ordena que en todos los municipios, en lugar preferente y en el lugar en que se reúne su máximo órgano -el Pleno-, esté presente el símbolo de la forma política del Estado español, haciéndose visible que el poder local se ejerce en coherencia con esa forma política".

74. Esta sentencia, por tanto, parte de la noción de que el pleno es un lugar preferente, en tanto que es donde se reúne el órgano representativo de la corporación local, pero no ahonda en más detalles sobre la cuestión y, versa sobre normativa ajena a la que es controvertida en el presente asunto.

d. Valoración

75. Que la actuación es revisable ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en la pieza principal como ya hemos afirmado, resulta del art. 2 letra a), de la LJCA y, de la interpretación seguida sobre este particular por la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 785/2020, que dice así sobre la revisión jurisdiccional:

"Para hablar de actos políticos de Gobierno -o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA ), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad".

76. Por tanto, en principio se revisa una infracción de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas y, no una actuación política, a salvo, de lo que se aporte y justifique en la pieza principal.

77. Por tanto, a la vista de la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo y, de los precedentes de esta Sección - conforme al art. 1.6 del Código Civil jurisprudencia solo es la de la Sala III del Tribunal Supremo -, la calificación como vía de hecho no es algo que pueda descartarse de forma evidente, en relación con su ausencia en el exterior del edificio.

78. Pero el planteamiento de la parte actora es que la bandera no ondea en el exterior del edificio parlamentario en los días que no son de pleno y no hay un precepto en la Ley 39/1981 que habilite a retirar la bandera.

79. Reiteramos, que lo anterior se hace con las debidas reservas que implica el juicio cautelar, no existiendo ningún obstáculo en el desarrollo de una línea de defensa centrada en que estamos ante una inactividad y no ante una vía de hecho.

80. Haremos dos precisiones, la primera sobre la complejidad de la operación jurídica de calificar una actuación como "vía de hecho" o "inactividad" en el ámbito de la colocación de banderas, recientemente se ha pronunciado la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1444/2025, de 12 de noviembre, resolvió sobre la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"(i) si la asociación recurrente ostenta el interés legítimo que determina la legitimación activa, para ejercitar acciones ante nuestra jurisdicción, en el recurso contencioso-administrativo deducido contra la actuación impugnada; y (ii) si la colocación de banderas, pancartas u otros símbolos que incluyen consignas o mensajes con propósitos reivindicativos en edificios oficiales constituyen una vía de hecho carente de cobertura jurídica o una medida de acción positiva en aplicación de la legislación vigente".

81. Y, lo que hace la sentencia citada, en la misma dirección que las sentencias de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con números 1900/2024, de 28 de noviembre, 1901/2024, de 28 de noviembre y 1003/2025, de 16 de julio, fue interpretar que en este caso, cuando se desarrollan acciones positivas a favor del colectivo LGTBI, la exhibición de banderas con propósitos reivindicativos es una medida que se identifica con valores superiores del ordenamiento jurídico, como es la igualdad entre las personas, por lo que no es una vía de hecho.

82. Lo anterior significa que la Sala III del Tribunal Supremo ha considerado como cuestión de interés casacional objetiva resolver si ondear una bandera era o no una vía de hecho y, evidencia la dificultad técnica de la cuestión que se resolverá, como afirmamos, en el principal.

83. Y, en relación con esta cuestión en nuestro precedente, sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, calificamos la ausencia del uso de la bandera española como inactividad y no como vía de hecho.

84. Más allá de este debate jurídico, conviene añadir que la resolución del mismo no afecta al régimen jurídico aplicable a las medidas cautelares, ya que el art. 136 de la LJCA se refiere tanto a la inactividad como a la vía de hecho y, en ambos casos, lo que la parte actora impugna es una actuación consistente en no usar la bandera de España cuando existe obligación legal de exhibirla.

85. Y, la segunda, que la parte actora no imputa al Parlament que no haga uso de la bandera, sino que la pone y la retira, de forma que solo ondea del edificio cuando hay pleno y no se exhibe el resto de los días.

86. Lo anterior es relevante y es que, en principio, lo que plantea el escrito es que se dispone de una bandera para colocarla en el exterior por el Parlament, que, sin embargo, no se usa conforme exige la Ley 39/1981 y, en los términos que ha sido interpretada esta cuestión por la Sala III del Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 1601/2006, sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 7408/2005 y, sentencia de la Sección 6ª con número de recurso 1588/2006.

87. Es decir, la impugnación afectaría a la conducta imputable al Parlament de Catalunya consistente en quitar la bandera los días que no son de pleno, sin habilitación legal para ello, y esta actuación, en sede de medida cautelar, puede ser subsumida en el concepto de vía de hecho.

88. En justificación de lo anterior, se aportaron por la parte actora fotografías que permiten hacer una inferencia sobre que no se usó la bandera por el Parlament de Catalunya, al menos, en las fechas en que fueron tomadas.

89. En este sentido, en el documento 6º, se aprecia que no se alzó ninguna bandera, ni la española, ni la catalana, los días: 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre. Sí se alzó el día 22 de octubre, día de pleno. Y, en el documento número 7, obra que no se ondeó ninguna bandera el día 27 de octubre.

90. Sin embargo, sobre la ausencia de uso en el interior, en primer lugar, es relevante discernir el concepto "lugar preferente", que como hemos apuntado en el razonamiento jurídico anterior, la Sala III del Tribunal Supremo no ha delimitado su significación, habiéndolo apuntado o dándolo por supuesto en alguna sentencia y, considerando, en cualquier caso, que lugar preferente es la sede del pleno de una corporación local, en sentencia que versa sobre otra simbología y normativa.

91. El Reglamento del Parlamento de Cataluña, aprobado por el Pleno del Parlamento, en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 2005, no arroja luz sobre esta cuestión, pues no discierne qué lugares de la sede son "lugar preferente" a los efectos de la colocación de la bandera.

92. En cuanto a los acuerdos de la Mesa del Parlament de Catalunya, se adoptó por acuerdo de 10 de noviembre de 2009, que la bandera de España en el interior del edificio debe obrar en el hemiciclo, al ser un lugar preferente.

93. El hecho de que obra en el hemiciclo no es una cuestión discutida por la parte actora.

94. Y en las fotografías no se aprecia la bandera de España y sí la de Cataluña, en la sala del auditorio y en la sala de mesa del Parlament.

95. Por tanto, habiéndose pronunciado la Sala III, si bien en relación con otra normativa, que un lugar preferente es la sala de plenos de un Ayuntamiento y, obrando la bandera de España en el hemiciclo del Parlament, no podemos considerar que se esté incurriendo en una vía de hecho de manera evidente, sino que debe ser objeto de análisis y de prueba en el principal, si el auditorio y la sala de la mesa son incardinables en el concepto "lugar preferente" que usa el art. 3.1 de la Ley 39/1981.

B. Sobre si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses generales o de terceros

96. Justificada, con las reservas propias de la resolución de una medida cautelar, que en el exterior del edificio pudiera producirse una vía de hecho por la ausencia de la colocación de la bandera de España, en las fechas 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre y 27 de octubre, debe adoptarse la medida cautelar.

97. Debemos recordar, que la bandera debe ondearse todos los días conforme a la jurisprudencia citada anteriormente y, a la vista de las fotografías anteriores, se produce un incumplimiento de este particular.

98. Es evidente que adoptar la medida cautelar en el sentido exigido por la jurisprudencia citada no perturba los intereses generales, ni de terceros, pues lo que se interesa es la recta aplicación de una norma con rango de ley, que vela por el interés general, en tanto que el uso de la bandera es conforme con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español.

99. Es más, nos parece relevante resaltar el objetivo que prevé, sobre el uso de la bandera, el art. 1 de la Ley 39/1981: "La bandera de España simboliza la nación; es signo de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la patria y representa los valores superiores expresados en la Constitución".

100. Recordamos que los valores superiores del ordenamiento jurídico obran en el art. 1.1 de la CE: "la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".

101. Por lo anterior, hemos de estimar parcialmente la adopción de la medida cautelar interesada, de forma que se debe proceder por el Parlament de Catalunya a colocar de forma inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del parlamento junto a la bandera de Cataluña, conforme al art. 3 y 6 de la Ley 39/1981.

102. Y, sin embargo, hemos de desestimar la adopción de la medida cautelar en el interior, al ya obrar en el hemiciclo del Parlament de Catalunya, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en el principal sobre el concepto "lugar preferente".

Cuarto. Costas

103. Conforme al art. 139.1 de la LJCA al resolver cualquier incidente se debe resolver sobre las costas.

104. En el presente asunto, no consideramos que se deban imponer las costas a las partes, pues la parte demandada planteó cuestiones de fondo que tendrán que ser analizadas en el momento procesal oportuno y, la medida cautelar se adopta con estricta sujeción al régimen jurídico del art. 136.1 de la LJCA, que limita el debate entre las partes.

105. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 y disposición final de la LJCA, así como conforme al art. 4 de la LEC, que prevé el carácter supletorio de este código para las restantes leyes procesales.

Primero. Posición de las partes

1. La dirección letrada de Impulso Ciudadano pidió la medida cautelar anteriormente referida, explicando que concurren los requisitos necesarios para adoptar la medida cautelar.

2. En cuanto al fumus boni iuris, se argumentó que se aportaron fotografías tomadas en reiterados días del mes de septiembre y octubre que acreditan que se retiró la bandera de la azotea cuando terminaba el pleno del Parlamento o, no se coloca la bandera de España junto a la de Cataluña cuando se exhibe esta última. Que los órganos del Parlamento de Cataluña conocen su obligación de colocar la bandera oficial española, ya que la norma es imperativa y, existe abundante jurisprudencia sobre la obligación de colocar banderas oficiales.

3. Que la actuación constituye una vía de hecho, que según informe del letrado del Parlamento las banderas de España y de Cataluña solo ondean los días de pleno en la fachada del edificio del Parlamento.

4. Que colocar un mástil y el izado de la bandera catalana no es contrario a la norma, pero sí es irregular que la bandera autonómica ondee en solitario, con tamaño sobredimensionado y sin presencia conjunta y proporcional de la bandera de España.

5. Que la exigencia legal es clara: las banderas oficiales, la española y la catalana, deben ondear en los edificios civiles con carácter permanente y, con tamaño similar.

6. En cuanto a la normativa aplicable se cita el art. 4.2 de la CE, el art. 8.2 del EA y, la Ley 39/1981, en sus arts. 3, 4, 6 y 9.

7. A la vista de lo anterior, se afirma, que no ondea la bandera de España en el exterior del Parlamento, mientras que sí lo hace la catalana de forma permanente desde el 10 de septiembre de 2025. Y, además, la bandera catalana es desproporcionadamente más grande.

8. Que las posibilidades son dos, ante esta situación: (i) colocar una bandera de España de dimensiones similares junto a la señera en el nuevo mástil o en un mástil anexo; (ii) retirar la señera del mástil exterior y colocar ambas banderas en los mástiles de la azotea, de forma permanente, con igual tamaño y visibilidad.

9. En cuanto al interior del Parlamento, en el despacho del Presidente y en la Sala del Auditori, solo ondea la bandera de Cataluña y, ocasionalmente la de Europa. Por tanto, no se respeta la obligación de uso conjunto y preeminente de la bandera de España en los espacios oficiales.

10. Sobre la perturbación grave de los intereses generales o de terceros, no se causa ningún perjuicio por la colocación de las banderas oficiales en el exterior y, en el interior del Parlamento, pues esta institución representa al pueblo de Cataluña, conforme al art. 55.1 del EA.

11. En virtud de lo anterior, se interesó la adopción de medida cautelar consistente en colocar de manera inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del edificio parlamentario, en igualdad de condiciones que la bandera de Cataluña y, el ajuste del uso de símbolos oficiales, en el interior del edificio institucional, a lo establecido en la legislación vigente, asegurando la presencia conjunta y preferente de la bandera de España en todas las dependencias institucionales donde ondeen otras banderas.

12. De contrario, el letrado en representación del Parlament de Catalunya interesó la desestimación de la medida cautelar interesada.

13. En concreto, explicó que la actora carece de legitimación activa, en tanto que es una asociación que no justifica que sea titular de un derecho o interés legítimo. Que tampoco explica qué ventaja jurídica obtendría en caso de estimación del recurso y que su posicionamiento constituye una defensa abstracta de la legalidad y de los símbolos, que la jurisprudencia no reconoce como título legitimador en el proceso contencioso administrativo.

14. Que la asociación es una "pantalla instrumental" para litigar, ejercitando una acción popular que no está prevista en la ley.

15. En este sentido, la Ley 39/1981, regula el uso de la bandera de España y, de otras banderas e insignias y, no prevé la acción popular, ni reconoce el derecho subjetivo de terceros para exigir la colocación de símbolos en las instituciones parlamentarias.

16. Argumenta que la sentencia del Tribunal Supremo número 1216/2024, sintetiza los criterios sobre la legitimación aplicable a los entes privados y, es necesario que la entidad tenga conexión directa y específica entre sus fines estatutarios y el acto objeto de impugnación. Y, en el presente asunto, la parte recurrente no ostenta ningún derecho institucional, de forma que no puede acreditar que la decisión impugnada afecte a su esfera jurídica, ya que la actuación se limita a la defensa en abstracto de los "símbolos institucionales".

17. También refiere la parte demandada, que existe falta de legitimación pasiva en la medida en que la bandera no es un elemento patrimonial de la cámara, sino del dominio público municipal del Ayuntamiento de Barcelona, que debe ser emplazado como codemandado.

18. En desarrollo de este argumento, se razona que la iniciativa de la colocación de la bandera partió de un acuerdo interinstitucional entre el Parlament de Catalunya y el Ajuntament de Barcelona, precedido de la reunión mantenida entre el presidente de la cámara y el alcalde de la ciudad en fecha 21 de agosto de 2024, con voluntad de reanudar el acto de izada de la bandera catalana impulsado en su día por el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, en 2004, con ocasión de los actos de celebración de la Diada.

19. Por tanto, para adoptar cualquier medida cautelar es necesario que intervenga como parte demandada el Ayuntamiento de Barcelona.

20. En cuanto al procedimiento ventilado, es inadecuado, ya que el orden jurisdiccional contencioso administrativo sólo tiene competencia de los actos dictados por los órganos legislativos de las CCAA en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público.

21. El art. 55.3 del EAC refiere que el Parlamento es inviolable y, que dispone de autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria.

22. Los acuerdos sobre colocación de banderas en el hemiciclo o, en otras dependencias del Parlamento, forman parte de las funciones reservadas a la Mesa. Que la colocación de banderas más allá del salón de sesiones, donde se exhiben todas las banderas de forma solemne y permanente, es un aspecto discrecional.

23. Consecuencia de lo anterior es que la actividad impugnada no puede ser revisada por el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

24. En cuanto a los requisitos de las medidas cautelares, no se justifican por el recurrente. Así, en relación con el periculum in mora, no se refiere ningún perjuicio derivado de la colocación de banderas. Tampoco se explica por qué una eventual sentencia estimatoria perdería eficacia si no altera inmediatamente esta práctica simbólica.

25. De esta forma, la petición formulada, en puridad, es un adelantamiento de pronunciamiento de fondo.

26. Asímismo, refiere inexistencia de vía de hecho, ni en el exterior ni en el interior del palacio que permita activar el art. 136.1 de la LJCA. Pues, los actos de la Mesa del Parlamento no tienen naturaleza administrativa, sino política. Que la bandera de España está permanente situada en lugar preferente en el hemiciclo conforme al art. 3.1 de la Ley 39/1981, en virtud del acuerdo de la Mesa de 22 de diciembre de 1981 y, porque en el resto de las dependencias del palacio la presencia de la bandera no es reglada y, responde a criterios convencionales, variables en función de la persona que ostenta la presidencia o la dirección y representación de los distintos órganos de la cámara.

27. Y, en último lugar, explica que, en caso de adoptarse la medida cautelar, se causaría una perturbación del interés general, pues se estaría alterando una práctica institucional consolidada y pacífica, lesionando la autonomía de la cámara.

28. Por lo anterior, se debe desestimar la petición de medida cautelar.

29. El Ajuntament de Barcelona formuló alegaciones, manifestando que la actuación impugnada no incurrió en vía de hecho, pues la colocación de la bandera no forma parte de la actividad administrativa susceptible de control por la jurisdicción contenciosa administrativa y, que exista un acuerdo de la Mesa del Parlament de Catalunya produce el efecto de que no pueda existir una vía de hecho, en la medida en que no cabe la revisión jurisdiccional.

30. Más que una vía de hecho sería una inactividad, que no es susceptible de subsunción en el art. 30 de la LJCA.

31. En último lugar, para evitar reiteraciones se remite al escrito del letrado del Parlament de Catalunya.

Segundo. Sobre las medidas cautelares en caso de vía de hecho

A. Sobre la justicia cautelar regulación y jurisprudencia

32. El art. 136.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dice así: "En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada".

33. La vía de hecho, obra en el art. 30 de la LJCA: "En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".

34. El concepto de vía de hecho ha sido tratado expresamente por la Sala III del Tribunal Supremo, así en el auto con número de recurso 1/2021, de 20 de julio de 2022: "Una vía de hecho es una actuación administrativa que prescinde absolutamente del procedimiento legalmente establecido para realizarla, o que carece manifiestamente de ningún posible fundamento legal".

35. Y, la literalidad del art. 136.1 de la LJCA, exige hacer el siguiente análisis, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así el auto de la sección 5º, con número de recurso 292/2025, de 8 de enero de 2026:

"Así pues, si nos atenemos a la literalidad del precepto, la denegación de la medida solo admite dos causas: la evidencia de que no hay vía de hecho, y la apreciación en el caso concreto de que la adopción de la medida produciría una perturbación grave de intereses generales o de terceros ajenos al proceso. De la primera de las mencionadas causas se desprende que solo es necesaria una apariencia favorable a la existencia de vía de hecho, pues solo cabe desestimar la medida cuando la falta de vía de hecho sea evidente. Este juicio anticipado entronca con el requisito de la apariencia de buen derecho ( fumus boni iuris) de la acción deducida por el actor, el cual configura, junto con la pérdida de finalidad del recurso ( periculum in mor), uno de los tradicionales requisitos de la tutela cautelar".

36. Por tanto, el juicio del presente asunto debe versar sobre: (i) si con evidencia no concurre una vía de hecho; (ii) y, si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses de generales o de terceros ajenos al proceso.

B. Sobre la invocación de causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en sede de medidas cautelares

37. Conviene añadir, que no es el momento procesalmente adecuado para tratar las cuestiones relativas a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. Sobre este extremo se pronuncia de forma tajante el auto de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 145/2025, de 27 de enero de 2016: "Del mismo modo que al socaire de esta apariencia de buen derecho tampoco debemos analizar las causas de inadmisibilidad que aduce el Abogado del Estado, pues resultan impropias de un incidente cautelar, sin perjuicio que puedan ser esgrimidas en el momento procesal oportuno".

38. Este criterio, es reiterado en la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo, así puede verse el auto de la Sección 5º, con número de recurso 340/2025, de 11 de diciembre:

"Con carácter previo, debemos rechazar la petición de la Abogacía del Estado que demanda un pronunciamiento de la Sala en esta pieza separada de medidas cautelares sobre la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo porfalta de actividad administrativa impugnable ( artículo 69.c LJCA) . Y lo haremos con base en lo que dijimos al respecto en nuestro ATS de 25 de marzo de 2025, dictado en el recurso 22/2025 (en el que fueron partes enfrentadas la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias), en el que la Administración del Estado adujo idéntica objeción.

La decisión de esta Sala sobre si se dan o no en este caso los requisitos determinantes de la inactividad de la Administración a que se refiere el art. 29.1 LJCA, ni puede adoptarse sin oír al respecto a la parte recurrente ni puede abordarse con la debida profundidad en esta pieza de conocimiento limitado al exigir su análisis un estudio del reparto competencial en las diversas materias aquí concernidas que excede con mucho del que, al amparo del fumus boni iuris,permiten los límites que rodean a la tutela cautelar circunscritos a impedir la pérdida de la finalidad legítima del recurso sin adelantar su resolución.

Sin perjuicio de que el cuestionamiento por la Abogacía del Estado de la existencia misma del supuesto contemplado en el art. 29.1 LJCA nos lleve a efectuar el análisis de la tutela cautelar pretendida por los parámetros ordinarios -que es como, además, ambas partes lo realizan en sus respectivos escritos-, no pueden dejar de tenerse en cuenta las previsiones del artículo 136.1 LJCA -no invocado por ninguna de ellas- que en los supuestos de inactividad impone el otorgamiento de la tutela cautelar -«adoptará», dice el precepto- salvo que se aprecie con evidencia que no se da la situación prevista en aquel precepto o la medida ocasione perjuicio grave a los intereses generales o de tercero, circunstancias obstativas, fundamentalmente estas últimas, que no parecen concurrir en este caso".

39. En definitiva, el planteamiento de causas de inadmisibilidad tiene un cauce procesalmente adecuado. En primer lugar, pueden ser apreciadas de oficio por el tribunal en el cauce del art. 51 de la LJCA, si constan de forma inequívoca y manifiesta. En segundo lugar, se puede invocar como alegación previa dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, conforme al art. 58.1 de la LJCA. Y, en tercer lugar, el motivo, pese a ser desestimado como alegación previa, se puede ventilar en la demanda, resolviéndose posteriormente en sentencia conforme a lo dispuesto en el art. 58.1 de la LJCA y, en el art. 69 de la LJCA.

40. Por tanto, la resolución de estas cuestiones se hará en la pieza principal y, no en auto sobre la adopción de las medidas cautelares.

C. Sobre la comparecencia del Ayuntamiento de Barcelona

41. Huelga decir, que conforme al art. 49 de la LJCA: "La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo común".

42. Ahora bien, nada impide si aún no se ha llegado a ese trámite y, se interesa por una de las partes la comparecencia de un tercero para formular alegaciones, que se admita ese traslado.

43. De esta forma, por un lado el recurrente dio cumplimiento al art. 45.1 de la LJCA, identificó una actuación constitutiva de vía de hecho, conforme al art. 30 de la LJCA e interesó la adopción de una medida cautelar conforme al art. 129 y 136.1 de la LJCA.

44. Este tribunal, a los efectos de que las partes pudieran formular las alegaciones que estimaran por convenientes, dio traslado de las actuaciones al Ayuntamiento de Barcelona por si considerase necesario ofrecer algún razonamiento sobre las presentes medidas cautelares, a la vista de que la línea defensiva del Parlament de Catalunya, en parte, consistió en afirmar que actuó en conveniencia con él.

45. Como explica la sentencia de la Sección 3ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 485/1993, de 17 de mayo del año 2000, la posibilidad de que comparezcan otros interesados como parte demandada es un llamamiento admitido por ley, en la medida de que lo que es objeto de impugnación en el orden jurisdiccional contencioso administrativo es una actuación administrativo:

"Tal como se expresa en la sentencia, en el proceso contencioso-administrativo la parte demandada es la Administración autora del acto, en nuestro caso, el Colegio de Agentes de Cambio y Bolsa de Barcelona. Junto a él pueden intervenir otras partes titulares de derechos o intereses legítimos derivados del acto, en posición respectiva de codemandados o coadyuvantes. Ahora bien, su llamada al proceso no deriva de una petición del recurrente, sino de la Ley, por lo que aquí es difícil hablar de un litisconsorcio pasivo necesario, en el sentido que da la jurisprudencia de la Sala Primera, citada por el recurrente".

46. Por tanto, lo que se interesa en el procedimiento por la actora es que cese la vía de hecho por una actuación que se imputa al Parlamento de Catalunya e, identificada la actuación administrativa, no hay ningún obstáculo legal para que el Parlament de Catalunya identifique a otro interesado en defender la legalidad de la actuación recurrida y, si la línea defensiva afecta incluso a la pieza separada sobre medidas cautelares, entendemos que esta citación permite un mejor ejercicio del derecho de defensa.

Tercero. Valoración

A. Sobre si con evidencia no concurre una medida cautelar

a. Regulación sobre el uso de la bandera

47. El art. 4 de la Constitución Española dice así:

"1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales".

48. La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevé en el art. 8.2: "La bandera de Cataluña es la tradicional de cuatro barras rojas en fondo amarillo y debe estar presente en los edificios públicos y en los actos oficiales que tengan lugar en Cataluña".

49. La Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, desarrolla el uso de banderas y enseñas.

50. En su art. 3.1 regula el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos: "La bandera de España deberá ondear en el exterior y ocupar el lugar preferente en el interior de todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial o insular y municipal del Estado".

51. En su art. 3.2 regula el uso de la bandera en sedes de los órganos constitucionales: "La bandera de España será la única que ondee y se exhiba en las sedes de los órganos constitucionales del Estado y en la de los órganos centrales de la Administración del Estado".

52. En su art. 4, se contempla que en caso de CCAA cuyo EA reconozca bandera propia, se usaran las dos: "En las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos reconozcan una bandera propia, ésta se utilizará juntamente con la bandera de España en todos los edificios públicos civiles del ámbito territorial de aquélla, en los términos de lo dispuesto en el artículo sexto de la presente ley".

53. Y, el art. 6.2 regula el uso de las dos banderas: "Si junto a ella se utilizan otras banderas, la bandera de España ocupará lugar preeminente y de máximo honor y las restantes no podrán tener mayor tamaño.

Se entenderá como lugar preeminente y de máximo honor:

a) Cuando el número de banderas que ondeen juntas sea impar, la posición central.

b) Si el número de banderas que ondeen juntas es par, de las dos posiciones que ocupan el centro, la de la derecha de la presidencia si la hubiere o la izquierda del observador".

54. Nótese que la norma distingue entre el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos. Así, en el exterior el concepto que emplea la norma es el de "ondear en el exterior" y, en el interior el concepto que usa es el de "lugar preferente".

b. Precedentes jurisprudenciales (i) sobre el uso de la bandera en el exterior

55. La Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 9128/1996, de 25 de marzo de 2002, afirmó lo siguiente sobre el uso de la bandera:

"en el presente caso ha de reconocerse que la utilización e instalación de la bandera española, conforme a las prescripciones constitucionales y a la ley 39/1981, de 28 de octubre, representa un indudable interés por la legalidad e, incluso, que corresponde a la condición de español el interés en que la enseña patria no sea postergada sino que sea izada y ondee con los honores que el ordenamiento jurídico le reconoce, instando a las autoridades competentes a velar por la observancia de las prescripciones legales".

56. En esta línea se ha seguido la Sala III del Tribunal Supremo, así en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III con número de recurso 1601/2006, de 2 de diciembre de 2008:

"La expresión "deberá ondear" que utiliza el legislador, formulada en imperativo categórico viene a poner de relieve la exigencia legal de que la Bandera de España ondee todos los días y en los lugares que expresa, como símbolo de que los edificios o establecimientos de las Administraciones Públicas del Estado son lugares en donde se ejerce directa, o delegadamente, la soberanía y en ellos se desarrolla la función pública en toda su amplitud e integridad, sea del orden que fuere, de acuerdo con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español. Por ello, la utilización de la Bandera de España en dichos edificios o establecimientos debe de serlo diariamente como manifestación, frente a los ciudadanos, del contenido que simboliza y representa, y sin que la expresión usada por el legislador quede desdicha por la locución "cuando se utilice" que se recoge en el art. 6.º de la misma Ley , pues este artículo al igual que el n.º 7 .º está regulando la utilización esporádica, accidental, eventual, no cotidiana, con ocasión de tener lugar los "actos oficiales" a que hace referencia el art. 4 de la Constitución y también, sin este carácter de oficialidad, cuando con motivo u ocasión de actos públicos o ceremonias se quiera hacer patente el ámbito nacional de los mismos o su proyección, enarbolando para ello la bandera".

57. Por tanto, la expresión "ondear" que usa la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, tiene la significación de que la bandera debe ser usada todos los días y, en todos los edificios a que se refiere dicha ley, entre ellos, los órganos constitucionales del Estado, como es un Parlamento Autonómico, pues en él se ejerce la soberanía del estado y, se ejercen los valores, derechos y deberes constitucionales.

58. Este cuerpo de jurisprudencia es reiterado en sentencias posteriores, así, entre otras, la sentencia de la sección 4ª, con número de recurso 7408/2005 y, la sentencia de la sección 6ª, con número de recurso 1588/2006.

59. Y, sobre la consideración de vía de hecho a la actuación consistente en no sacar la bandera española, esta sección se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, en nuestro auto con número de recurso 3483/2024, de 28 de marzo de 2025, en la que se planteaba lo siguiente: "La entidad actora, al amparo del art. 30 y 46.3 de la LJCA, acordó requerir a la Administración autonómica demandada intimando al Consejero de la Unión Europea y Acción Exterior, la cesación de la vía de hecho, a los efectos previstos en el art. 30 citado, para que en el plazo de 10 días pusiera fin a la situación irregular consistente en que en la fachada de la sede principal del Departament d'Unió Europea i Acció Exterior de la Generalitat de Cataluña, sita en la calle Pietat nº 2 de Barcelona, se colocara también la bandera española, ya que solo ondeaba la bandera catalana".

60. En este auto se resolvía igualmente una medida cautelar, consistente en que se coloque un mástil con la bandera española en la fachada principal de la sede de dicho Departament, calle de la Pietat nº 2 de Barcelona.

61. En dicho auto afirmábamos lo siguiente: "Desde esta perspectiva es evidente que la posición jurídica de la parte actora también responde al criterio de fumus boni iuris para conceder la medida cautelar, máxime tras la sentencia de esta misma sala y sección nº 1914/2021, dictada en el recurso ordinario nº 190/2019 , en la que se estimó el recurso interpuesto contra la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona, de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda; esto es, una pancarta con igual mensaje y contenido que la que ahora nos ocupa".

62. En nuestra sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, resolvimos un recurso de apelación por inactividad, interpuesto por la entidad Impulso Ciudadano contra la inactividad del Consistorio por incumplimiento de la obligación de colocar, con carácter permanente, las banderas de España y Catalunya en la fachada de los edificios y establecimientos municipales y en la sala de plenos:

"En definitiva, teniendo en cuenta la imperatividad de la normativa aplicable y la exigencia que resulta del 103.1 de la CE que dispone que la Administración Pública "sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho",procede desestimar el recurso de apelación porque la colocación de las banderas que resulta de las fotografías (Anexo I y II) no se ajusta a la Ley 39/1981, de 28 de octubre. Estamos pues ante una actividad administrativa que debe ser anulada por no ser conforme a Derecho, como ha sentenciado la resolución judicial recurrida, sin que pueda servir, a modo de justificación del incumplimiento de la obligación legal, la existencia de hechos "vandálicos", principalmente, contra la bandera española, pues en estos casos corresponde al Consistorio adoptar las medidas legales que procedan para evitar los citados hechos vandálicos, ponerlos en conocimiento de las autoridades competentes y colocar las banderas de modo que no sean fácilmente accesibles".

63. Y, en la sentencia número 1914/2021, de 28 de abril, se consideró como vía de hecho: "la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona el pasado 27 de mayo de 2019 de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda y con estimación del mismo condene a la Administración a la cesación de dicha situación".

64. Contra esta sentencia se formuló recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo que fue inadmitido, por auto con número de recurso 8659/2021, de 15 de marzo de 2023.

c. Precedentes jurisprudenciales: (ii) sobre el uso de la bandera en el interior

65. En cuanto al uso de la bandera en el interior de un edificio y, el concepto lugar preferente, no existe una jurisprudencia consolidada como sí hemos citado en relación con el uso de la misma en el exterior.

66. Apreciamos algún obiter dicta en sentencias de la Sala III del Tribunal Supremo.

67. Así, en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 8132/2022, de 28 de noviembre de 2024, que versa sobre la colocación de una bandera no oficial en el patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid:

"De acuerdo con estos precedentes jurisprudenciales, en este caso no existía impedimento jurídico para que, con ocasión de la celebración del 28 de junio, se exhibiera la bandera arco iris en un patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid".

68. Pero nótese que el asunto no versa sobre la colocación de la bandera de España, sino sobre la bandera arcoíris y la sentencia da por supuesto que un lugar en el que pueden obrar banderas es un patio interior, sin abordar con mayor precisión el concepto "lugar preferente", pero afirmando que en el presente asunto no había ninguna infracción de la Ley 39/1981.

69. De esta forma, no se resuelve por la Sala III este concepto.

70. Lo mismo ocurre con la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 1327/2018, de 26 de mayo de 2020, que versa sobre el uso de banderas no oficiales en el exterior de los edificios y espacios públicos en el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife:

"En consecuencia, contraviene el ordenamiento un acuerdo que reconoce la bandera nacional de Canarias (la bandera de las siete estrellas verdes) como uno de los símbolos del pueblo canario acordando su enarbolamiento en un lugar destacado de la sede central del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife el 22 de octubre de 2016. No es la bandera oficial por lo que no puede atribuírsele la representatividad del pueblo canario como defiende el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife".

71. Nótese que la resolución impugnada decía así, acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, en sesión celebrada el 30 de septiembre de 2016: "En virtud de este reconocimiento y cumpliendo la legalidad vigente, la institución acuerda enarbolar en un lugar destacado de su sede central la bandera nacional de Canarias el día 22 de octubre del presente año de 2016 en conmemoración de su 52 aniversario".

72. Sin embargo, a pesar de que en el acuerdo se hacía referencia al concepto "lugar destacado", la bandera fue colocada en la acera exterior del edificio frente a la fachada de la corporación, en unos mástiles auxiliares para enarbolar banderas.

73. En otras sentencias, sobre simbología en el Ayuntamiento de Castellar del Vallès, en que se impugnaba un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Castellar del Vallès, de 31 de mayo de 2016, que aprobó la modificación del Reglamento Orgánico Municipal, que se limitaba a introducir un nuevo precepto -el artículo 89.bis-, con el siguiente contenido: "La única simbología institucional present de forma estable en el saló de plens será l'escut heràldic municipal como a manifestació de la idiosincràsia de la vila de Castellar del Vallès i sense perjudici de l'observança de les normes amb rang de llei que puguin específicament regular aquesta materia" y, la Sección 4ª, de la Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 1775/2020, de 7 de julio, decía lo siguiente sobre el concepto "lugar preferente":

"Se inserta así una regulación que atañe a símbolos del Estado en cuanto que se ordena que en todos los municipios, en lugar preferente y en el lugar en que se reúne su máximo órgano -el Pleno-, esté presente el símbolo de la forma política del Estado español, haciéndose visible que el poder local se ejerce en coherencia con esa forma política".

74. Esta sentencia, por tanto, parte de la noción de que el pleno es un lugar preferente, en tanto que es donde se reúne el órgano representativo de la corporación local, pero no ahonda en más detalles sobre la cuestión y, versa sobre normativa ajena a la que es controvertida en el presente asunto.

d. Valoración

75. Que la actuación es revisable ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en la pieza principal como ya hemos afirmado, resulta del art. 2 letra a), de la LJCA y, de la interpretación seguida sobre este particular por la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 785/2020, que dice así sobre la revisión jurisdiccional:

"Para hablar de actos políticos de Gobierno -o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA ), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad".

76. Por tanto, en principio se revisa una infracción de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas y, no una actuación política, a salvo, de lo que se aporte y justifique en la pieza principal.

77. Por tanto, a la vista de la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo y, de los precedentes de esta Sección - conforme al art. 1.6 del Código Civil jurisprudencia solo es la de la Sala III del Tribunal Supremo -, la calificación como vía de hecho no es algo que pueda descartarse de forma evidente, en relación con su ausencia en el exterior del edificio.

78. Pero el planteamiento de la parte actora es que la bandera no ondea en el exterior del edificio parlamentario en los días que no son de pleno y no hay un precepto en la Ley 39/1981 que habilite a retirar la bandera.

79. Reiteramos, que lo anterior se hace con las debidas reservas que implica el juicio cautelar, no existiendo ningún obstáculo en el desarrollo de una línea de defensa centrada en que estamos ante una inactividad y no ante una vía de hecho.

80. Haremos dos precisiones, la primera sobre la complejidad de la operación jurídica de calificar una actuación como "vía de hecho" o "inactividad" en el ámbito de la colocación de banderas, recientemente se ha pronunciado la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1444/2025, de 12 de noviembre, resolvió sobre la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"(i) si la asociación recurrente ostenta el interés legítimo que determina la legitimación activa, para ejercitar acciones ante nuestra jurisdicción, en el recurso contencioso-administrativo deducido contra la actuación impugnada; y (ii) si la colocación de banderas, pancartas u otros símbolos que incluyen consignas o mensajes con propósitos reivindicativos en edificios oficiales constituyen una vía de hecho carente de cobertura jurídica o una medida de acción positiva en aplicación de la legislación vigente".

81. Y, lo que hace la sentencia citada, en la misma dirección que las sentencias de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con números 1900/2024, de 28 de noviembre, 1901/2024, de 28 de noviembre y 1003/2025, de 16 de julio, fue interpretar que en este caso, cuando se desarrollan acciones positivas a favor del colectivo LGTBI, la exhibición de banderas con propósitos reivindicativos es una medida que se identifica con valores superiores del ordenamiento jurídico, como es la igualdad entre las personas, por lo que no es una vía de hecho.

82. Lo anterior significa que la Sala III del Tribunal Supremo ha considerado como cuestión de interés casacional objetiva resolver si ondear una bandera era o no una vía de hecho y, evidencia la dificultad técnica de la cuestión que se resolverá, como afirmamos, en el principal.

83. Y, en relación con esta cuestión en nuestro precedente, sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, calificamos la ausencia del uso de la bandera española como inactividad y no como vía de hecho.

84. Más allá de este debate jurídico, conviene añadir que la resolución del mismo no afecta al régimen jurídico aplicable a las medidas cautelares, ya que el art. 136 de la LJCA se refiere tanto a la inactividad como a la vía de hecho y, en ambos casos, lo que la parte actora impugna es una actuación consistente en no usar la bandera de España cuando existe obligación legal de exhibirla.

85. Y, la segunda, que la parte actora no imputa al Parlament que no haga uso de la bandera, sino que la pone y la retira, de forma que solo ondea del edificio cuando hay pleno y no se exhibe el resto de los días.

86. Lo anterior es relevante y es que, en principio, lo que plantea el escrito es que se dispone de una bandera para colocarla en el exterior por el Parlament, que, sin embargo, no se usa conforme exige la Ley 39/1981 y, en los términos que ha sido interpretada esta cuestión por la Sala III del Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 1601/2006, sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 7408/2005 y, sentencia de la Sección 6ª con número de recurso 1588/2006.

87. Es decir, la impugnación afectaría a la conducta imputable al Parlament de Catalunya consistente en quitar la bandera los días que no son de pleno, sin habilitación legal para ello, y esta actuación, en sede de medida cautelar, puede ser subsumida en el concepto de vía de hecho.

88. En justificación de lo anterior, se aportaron por la parte actora fotografías que permiten hacer una inferencia sobre que no se usó la bandera por el Parlament de Catalunya, al menos, en las fechas en que fueron tomadas.

89. En este sentido, en el documento 6º, se aprecia que no se alzó ninguna bandera, ni la española, ni la catalana, los días: 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre. Sí se alzó el día 22 de octubre, día de pleno. Y, en el documento número 7, obra que no se ondeó ninguna bandera el día 27 de octubre.

90. Sin embargo, sobre la ausencia de uso en el interior, en primer lugar, es relevante discernir el concepto "lugar preferente", que como hemos apuntado en el razonamiento jurídico anterior, la Sala III del Tribunal Supremo no ha delimitado su significación, habiéndolo apuntado o dándolo por supuesto en alguna sentencia y, considerando, en cualquier caso, que lugar preferente es la sede del pleno de una corporación local, en sentencia que versa sobre otra simbología y normativa.

91. El Reglamento del Parlamento de Cataluña, aprobado por el Pleno del Parlamento, en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 2005, no arroja luz sobre esta cuestión, pues no discierne qué lugares de la sede son "lugar preferente" a los efectos de la colocación de la bandera.

92. En cuanto a los acuerdos de la Mesa del Parlament de Catalunya, se adoptó por acuerdo de 10 de noviembre de 2009, que la bandera de España en el interior del edificio debe obrar en el hemiciclo, al ser un lugar preferente.

93. El hecho de que obra en el hemiciclo no es una cuestión discutida por la parte actora.

94. Y en las fotografías no se aprecia la bandera de España y sí la de Cataluña, en la sala del auditorio y en la sala de mesa del Parlament.

95. Por tanto, habiéndose pronunciado la Sala III, si bien en relación con otra normativa, que un lugar preferente es la sala de plenos de un Ayuntamiento y, obrando la bandera de España en el hemiciclo del Parlament, no podemos considerar que se esté incurriendo en una vía de hecho de manera evidente, sino que debe ser objeto de análisis y de prueba en el principal, si el auditorio y la sala de la mesa son incardinables en el concepto "lugar preferente" que usa el art. 3.1 de la Ley 39/1981.

B. Sobre si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses generales o de terceros

96. Justificada, con las reservas propias de la resolución de una medida cautelar, que en el exterior del edificio pudiera producirse una vía de hecho por la ausencia de la colocación de la bandera de España, en las fechas 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre y 27 de octubre, debe adoptarse la medida cautelar.

97. Debemos recordar, que la bandera debe ondearse todos los días conforme a la jurisprudencia citada anteriormente y, a la vista de las fotografías anteriores, se produce un incumplimiento de este particular.

98. Es evidente que adoptar la medida cautelar en el sentido exigido por la jurisprudencia citada no perturba los intereses generales, ni de terceros, pues lo que se interesa es la recta aplicación de una norma con rango de ley, que vela por el interés general, en tanto que el uso de la bandera es conforme con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español.

99. Es más, nos parece relevante resaltar el objetivo que prevé, sobre el uso de la bandera, el art. 1 de la Ley 39/1981: "La bandera de España simboliza la nación; es signo de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la patria y representa los valores superiores expresados en la Constitución".

100. Recordamos que los valores superiores del ordenamiento jurídico obran en el art. 1.1 de la CE: "la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".

101. Por lo anterior, hemos de estimar parcialmente la adopción de la medida cautelar interesada, de forma que se debe proceder por el Parlament de Catalunya a colocar de forma inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del parlamento junto a la bandera de Cataluña, conforme al art. 3 y 6 de la Ley 39/1981.

102. Y, sin embargo, hemos de desestimar la adopción de la medida cautelar en el interior, al ya obrar en el hemiciclo del Parlament de Catalunya, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en el principal sobre el concepto "lugar preferente".

Cuarto. Costas

103. Conforme al art. 139.1 de la LJCA al resolver cualquier incidente se debe resolver sobre las costas.

104. En el presente asunto, no consideramos que se deban imponer las costas a las partes, pues la parte demandada planteó cuestiones de fondo que tendrán que ser analizadas en el momento procesal oportuno y, la medida cautelar se adopta con estricta sujeción al régimen jurídico del art. 136.1 de la LJCA, que limita el debate entre las partes.

105. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 y disposición final de la LJCA, así como conforme al art. 4 de la LEC, que prevé el carácter supletorio de este código para las restantes leyes procesales.

Primero. Posición de las partes

1. La dirección letrada de Impulso Ciudadano pidió la medida cautelar anteriormente referida, explicando que concurren los requisitos necesarios para adoptar la medida cautelar.

2. En cuanto al fumus boni iuris, se argumentó que se aportaron fotografías tomadas en reiterados días del mes de septiembre y octubre que acreditan que se retiró la bandera de la azotea cuando terminaba el pleno del Parlamento o, no se coloca la bandera de España junto a la de Cataluña cuando se exhibe esta última. Que los órganos del Parlamento de Cataluña conocen su obligación de colocar la bandera oficial española, ya que la norma es imperativa y, existe abundante jurisprudencia sobre la obligación de colocar banderas oficiales.

3. Que la actuación constituye una vía de hecho, que según informe del letrado del Parlamento las banderas de España y de Cataluña solo ondean los días de pleno en la fachada del edificio del Parlamento.

4. Que colocar un mástil y el izado de la bandera catalana no es contrario a la norma, pero sí es irregular que la bandera autonómica ondee en solitario, con tamaño sobredimensionado y sin presencia conjunta y proporcional de la bandera de España.

5. Que la exigencia legal es clara: las banderas oficiales, la española y la catalana, deben ondear en los edificios civiles con carácter permanente y, con tamaño similar.

6. En cuanto a la normativa aplicable se cita el art. 4.2 de la CE, el art. 8.2 del EA y, la Ley 39/1981, en sus arts. 3, 4, 6 y 9.

7. A la vista de lo anterior, se afirma, que no ondea la bandera de España en el exterior del Parlamento, mientras que sí lo hace la catalana de forma permanente desde el 10 de septiembre de 2025. Y, además, la bandera catalana es desproporcionadamente más grande.

8. Que las posibilidades son dos, ante esta situación: (i) colocar una bandera de España de dimensiones similares junto a la señera en el nuevo mástil o en un mástil anexo; (ii) retirar la señera del mástil exterior y colocar ambas banderas en los mástiles de la azotea, de forma permanente, con igual tamaño y visibilidad.

9. En cuanto al interior del Parlamento, en el despacho del Presidente y en la Sala del Auditori, solo ondea la bandera de Cataluña y, ocasionalmente la de Europa. Por tanto, no se respeta la obligación de uso conjunto y preeminente de la bandera de España en los espacios oficiales.

10. Sobre la perturbación grave de los intereses generales o de terceros, no se causa ningún perjuicio por la colocación de las banderas oficiales en el exterior y, en el interior del Parlamento, pues esta institución representa al pueblo de Cataluña, conforme al art. 55.1 del EA.

11. En virtud de lo anterior, se interesó la adopción de medida cautelar consistente en colocar de manera inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del edificio parlamentario, en igualdad de condiciones que la bandera de Cataluña y, el ajuste del uso de símbolos oficiales, en el interior del edificio institucional, a lo establecido en la legislación vigente, asegurando la presencia conjunta y preferente de la bandera de España en todas las dependencias institucionales donde ondeen otras banderas.

12. De contrario, el letrado en representación del Parlament de Catalunya interesó la desestimación de la medida cautelar interesada.

13. En concreto, explicó que la actora carece de legitimación activa, en tanto que es una asociación que no justifica que sea titular de un derecho o interés legítimo. Que tampoco explica qué ventaja jurídica obtendría en caso de estimación del recurso y que su posicionamiento constituye una defensa abstracta de la legalidad y de los símbolos, que la jurisprudencia no reconoce como título legitimador en el proceso contencioso administrativo.

14. Que la asociación es una "pantalla instrumental" para litigar, ejercitando una acción popular que no está prevista en la ley.

15. En este sentido, la Ley 39/1981, regula el uso de la bandera de España y, de otras banderas e insignias y, no prevé la acción popular, ni reconoce el derecho subjetivo de terceros para exigir la colocación de símbolos en las instituciones parlamentarias.

16. Argumenta que la sentencia del Tribunal Supremo número 1216/2024, sintetiza los criterios sobre la legitimación aplicable a los entes privados y, es necesario que la entidad tenga conexión directa y específica entre sus fines estatutarios y el acto objeto de impugnación. Y, en el presente asunto, la parte recurrente no ostenta ningún derecho institucional, de forma que no puede acreditar que la decisión impugnada afecte a su esfera jurídica, ya que la actuación se limita a la defensa en abstracto de los "símbolos institucionales".

17. También refiere la parte demandada, que existe falta de legitimación pasiva en la medida en que la bandera no es un elemento patrimonial de la cámara, sino del dominio público municipal del Ayuntamiento de Barcelona, que debe ser emplazado como codemandado.

18. En desarrollo de este argumento, se razona que la iniciativa de la colocación de la bandera partió de un acuerdo interinstitucional entre el Parlament de Catalunya y el Ajuntament de Barcelona, precedido de la reunión mantenida entre el presidente de la cámara y el alcalde de la ciudad en fecha 21 de agosto de 2024, con voluntad de reanudar el acto de izada de la bandera catalana impulsado en su día por el presidente de la Generalitat, Pasqual Maragall, en 2004, con ocasión de los actos de celebración de la Diada.

19. Por tanto, para adoptar cualquier medida cautelar es necesario que intervenga como parte demandada el Ayuntamiento de Barcelona.

20. En cuanto al procedimiento ventilado, es inadecuado, ya que el orden jurisdiccional contencioso administrativo sólo tiene competencia de los actos dictados por los órganos legislativos de las CCAA en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a derecho público.

21. El art. 55.3 del EAC refiere que el Parlamento es inviolable y, que dispone de autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria.

22. Los acuerdos sobre colocación de banderas en el hemiciclo o, en otras dependencias del Parlamento, forman parte de las funciones reservadas a la Mesa. Que la colocación de banderas más allá del salón de sesiones, donde se exhiben todas las banderas de forma solemne y permanente, es un aspecto discrecional.

23. Consecuencia de lo anterior es que la actividad impugnada no puede ser revisada por el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

24. En cuanto a los requisitos de las medidas cautelares, no se justifican por el recurrente. Así, en relación con el periculum in mora, no se refiere ningún perjuicio derivado de la colocación de banderas. Tampoco se explica por qué una eventual sentencia estimatoria perdería eficacia si no altera inmediatamente esta práctica simbólica.

25. De esta forma, la petición formulada, en puridad, es un adelantamiento de pronunciamiento de fondo.

26. Asímismo, refiere inexistencia de vía de hecho, ni en el exterior ni en el interior del palacio que permita activar el art. 136.1 de la LJCA. Pues, los actos de la Mesa del Parlamento no tienen naturaleza administrativa, sino política. Que la bandera de España está permanente situada en lugar preferente en el hemiciclo conforme al art. 3.1 de la Ley 39/1981, en virtud del acuerdo de la Mesa de 22 de diciembre de 1981 y, porque en el resto de las dependencias del palacio la presencia de la bandera no es reglada y, responde a criterios convencionales, variables en función de la persona que ostenta la presidencia o la dirección y representación de los distintos órganos de la cámara.

27. Y, en último lugar, explica que, en caso de adoptarse la medida cautelar, se causaría una perturbación del interés general, pues se estaría alterando una práctica institucional consolidada y pacífica, lesionando la autonomía de la cámara.

28. Por lo anterior, se debe desestimar la petición de medida cautelar.

29. El Ajuntament de Barcelona formuló alegaciones, manifestando que la actuación impugnada no incurrió en vía de hecho, pues la colocación de la bandera no forma parte de la actividad administrativa susceptible de control por la jurisdicción contenciosa administrativa y, que exista un acuerdo de la Mesa del Parlament de Catalunya produce el efecto de que no pueda existir una vía de hecho, en la medida en que no cabe la revisión jurisdiccional.

30. Más que una vía de hecho sería una inactividad, que no es susceptible de subsunción en el art. 30 de la LJCA.

31. En último lugar, para evitar reiteraciones se remite al escrito del letrado del Parlament de Catalunya.

Segundo. Sobre las medidas cautelares en caso de vía de hecho

A. Sobre la justicia cautelar regulación y jurisprudencia

32. El art. 136.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dice así: "En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada".

33. La vía de hecho, obra en el art. 30 de la LJCA: "En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".

34. El concepto de vía de hecho ha sido tratado expresamente por la Sala III del Tribunal Supremo, así en el auto con número de recurso 1/2021, de 20 de julio de 2022: "Una vía de hecho es una actuación administrativa que prescinde absolutamente del procedimiento legalmente establecido para realizarla, o que carece manifiestamente de ningún posible fundamento legal".

35. Y, la literalidad del art. 136.1 de la LJCA, exige hacer el siguiente análisis, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, así el auto de la sección 5º, con número de recurso 292/2025, de 8 de enero de 2026:

"Así pues, si nos atenemos a la literalidad del precepto, la denegación de la medida solo admite dos causas: la evidencia de que no hay vía de hecho, y la apreciación en el caso concreto de que la adopción de la medida produciría una perturbación grave de intereses generales o de terceros ajenos al proceso. De la primera de las mencionadas causas se desprende que solo es necesaria una apariencia favorable a la existencia de vía de hecho, pues solo cabe desestimar la medida cuando la falta de vía de hecho sea evidente. Este juicio anticipado entronca con el requisito de la apariencia de buen derecho ( fumus boni iuris) de la acción deducida por el actor, el cual configura, junto con la pérdida de finalidad del recurso ( periculum in mor), uno de los tradicionales requisitos de la tutela cautelar".

36. Por tanto, el juicio del presente asunto debe versar sobre: (i) si con evidencia no concurre una vía de hecho; (ii) y, si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses de generales o de terceros ajenos al proceso.

B. Sobre la invocación de causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en sede de medidas cautelares

37. Conviene añadir, que no es el momento procesalmente adecuado para tratar las cuestiones relativas a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. Sobre este extremo se pronuncia de forma tajante el auto de la sección 4º de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 145/2025, de 27 de enero de 2016: "Del mismo modo que al socaire de esta apariencia de buen derecho tampoco debemos analizar las causas de inadmisibilidad que aduce el Abogado del Estado, pues resultan impropias de un incidente cautelar, sin perjuicio que puedan ser esgrimidas en el momento procesal oportuno".

38. Este criterio, es reiterado en la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo, así puede verse el auto de la Sección 5º, con número de recurso 340/2025, de 11 de diciembre:

"Con carácter previo, debemos rechazar la petición de la Abogacía del Estado que demanda un pronunciamiento de la Sala en esta pieza separada de medidas cautelares sobre la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo porfalta de actividad administrativa impugnable ( artículo 69.c LJCA) . Y lo haremos con base en lo que dijimos al respecto en nuestro ATS de 25 de marzo de 2025, dictado en el recurso 22/2025 (en el que fueron partes enfrentadas la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias), en el que la Administración del Estado adujo idéntica objeción.

La decisión de esta Sala sobre si se dan o no en este caso los requisitos determinantes de la inactividad de la Administración a que se refiere el art. 29.1 LJCA, ni puede adoptarse sin oír al respecto a la parte recurrente ni puede abordarse con la debida profundidad en esta pieza de conocimiento limitado al exigir su análisis un estudio del reparto competencial en las diversas materias aquí concernidas que excede con mucho del que, al amparo del fumus boni iuris,permiten los límites que rodean a la tutela cautelar circunscritos a impedir la pérdida de la finalidad legítima del recurso sin adelantar su resolución.

Sin perjuicio de que el cuestionamiento por la Abogacía del Estado de la existencia misma del supuesto contemplado en el art. 29.1 LJCA nos lleve a efectuar el análisis de la tutela cautelar pretendida por los parámetros ordinarios -que es como, además, ambas partes lo realizan en sus respectivos escritos-, no pueden dejar de tenerse en cuenta las previsiones del artículo 136.1 LJCA -no invocado por ninguna de ellas- que en los supuestos de inactividad impone el otorgamiento de la tutela cautelar -«adoptará», dice el precepto- salvo que se aprecie con evidencia que no se da la situación prevista en aquel precepto o la medida ocasione perjuicio grave a los intereses generales o de tercero, circunstancias obstativas, fundamentalmente estas últimas, que no parecen concurrir en este caso".

39. En definitiva, el planteamiento de causas de inadmisibilidad tiene un cauce procesalmente adecuado. En primer lugar, pueden ser apreciadas de oficio por el tribunal en el cauce del art. 51 de la LJCA, si constan de forma inequívoca y manifiesta. En segundo lugar, se puede invocar como alegación previa dentro de los primeros cinco días del plazo para contestar la demanda, conforme al art. 58.1 de la LJCA. Y, en tercer lugar, el motivo, pese a ser desestimado como alegación previa, se puede ventilar en la demanda, resolviéndose posteriormente en sentencia conforme a lo dispuesto en el art. 58.1 de la LJCA y, en el art. 69 de la LJCA.

40. Por tanto, la resolución de estas cuestiones se hará en la pieza principal y, no en auto sobre la adopción de las medidas cautelares.

C. Sobre la comparecencia del Ayuntamiento de Barcelona

41. Huelga decir, que conforme al art. 49 de la LJCA: "La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco días siguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles para que puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La notificación se practicará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo común".

42. Ahora bien, nada impide si aún no se ha llegado a ese trámite y, se interesa por una de las partes la comparecencia de un tercero para formular alegaciones, que se admita ese traslado.

43. De esta forma, por un lado el recurrente dio cumplimiento al art. 45.1 de la LJCA, identificó una actuación constitutiva de vía de hecho, conforme al art. 30 de la LJCA e interesó la adopción de una medida cautelar conforme al art. 129 y 136.1 de la LJCA.

44. Este tribunal, a los efectos de que las partes pudieran formular las alegaciones que estimaran por convenientes, dio traslado de las actuaciones al Ayuntamiento de Barcelona por si considerase necesario ofrecer algún razonamiento sobre las presentes medidas cautelares, a la vista de que la línea defensiva del Parlament de Catalunya, en parte, consistió en afirmar que actuó en conveniencia con él.

45. Como explica la sentencia de la Sección 3ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 485/1993, de 17 de mayo del año 2000, la posibilidad de que comparezcan otros interesados como parte demandada es un llamamiento admitido por ley, en la medida de que lo que es objeto de impugnación en el orden jurisdiccional contencioso administrativo es una actuación administrativo:

"Tal como se expresa en la sentencia, en el proceso contencioso-administrativo la parte demandada es la Administración autora del acto, en nuestro caso, el Colegio de Agentes de Cambio y Bolsa de Barcelona. Junto a él pueden intervenir otras partes titulares de derechos o intereses legítimos derivados del acto, en posición respectiva de codemandados o coadyuvantes. Ahora bien, su llamada al proceso no deriva de una petición del recurrente, sino de la Ley, por lo que aquí es difícil hablar de un litisconsorcio pasivo necesario, en el sentido que da la jurisprudencia de la Sala Primera, citada por el recurrente".

46. Por tanto, lo que se interesa en el procedimiento por la actora es que cese la vía de hecho por una actuación que se imputa al Parlamento de Catalunya e, identificada la actuación administrativa, no hay ningún obstáculo legal para que el Parlament de Catalunya identifique a otro interesado en defender la legalidad de la actuación recurrida y, si la línea defensiva afecta incluso a la pieza separada sobre medidas cautelares, entendemos que esta citación permite un mejor ejercicio del derecho de defensa.

Tercero. Valoración

A. Sobre si con evidencia no concurre una medida cautelar

a. Regulación sobre el uso de la bandera

47. El art. 4 de la Constitución Española dice así:

"1. La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

2. Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas propias de las Comunidades Autónomas. Estas se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales".

48. La Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, prevé en el art. 8.2: "La bandera de Cataluña es la tradicional de cuatro barras rojas en fondo amarillo y debe estar presente en los edificios públicos y en los actos oficiales que tengan lugar en Cataluña".

49. La Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, desarrolla el uso de banderas y enseñas.

50. En su art. 3.1 regula el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos: "La bandera de España deberá ondear en el exterior y ocupar el lugar preferente en el interior de todos los edificios y establecimientos de la Administración central, institucional, autonómica, provincial o insular y municipal del Estado".

51. En su art. 3.2 regula el uso de la bandera en sedes de los órganos constitucionales: "La bandera de España será la única que ondee y se exhiba en las sedes de los órganos constitucionales del Estado y en la de los órganos centrales de la Administración del Estado".

52. En su art. 4, se contempla que en caso de CCAA cuyo EA reconozca bandera propia, se usaran las dos: "En las Comunidades Autónomas cuyos Estatutos reconozcan una bandera propia, ésta se utilizará juntamente con la bandera de España en todos los edificios públicos civiles del ámbito territorial de aquélla, en los términos de lo dispuesto en el artículo sexto de la presente ley".

53. Y, el art. 6.2 regula el uso de las dos banderas: "Si junto a ella se utilizan otras banderas, la bandera de España ocupará lugar preeminente y de máximo honor y las restantes no podrán tener mayor tamaño.

Se entenderá como lugar preeminente y de máximo honor:

a) Cuando el número de banderas que ondeen juntas sea impar, la posición central.

b) Si el número de banderas que ondeen juntas es par, de las dos posiciones que ocupan el centro, la de la derecha de la presidencia si la hubiere o la izquierda del observador".

54. Nótese que la norma distingue entre el uso de la bandera en el interior y en el exterior de los edificios públicos. Así, en el exterior el concepto que emplea la norma es el de "ondear en el exterior" y, en el interior el concepto que usa es el de "lugar preferente".

b. Precedentes jurisprudenciales (i) sobre el uso de la bandera en el exterior

55. La Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 9128/1996, de 25 de marzo de 2002, afirmó lo siguiente sobre el uso de la bandera:

"en el presente caso ha de reconocerse que la utilización e instalación de la bandera española, conforme a las prescripciones constitucionales y a la ley 39/1981, de 28 de octubre, representa un indudable interés por la legalidad e, incluso, que corresponde a la condición de español el interés en que la enseña patria no sea postergada sino que sea izada y ondee con los honores que el ordenamiento jurídico le reconoce, instando a las autoridades competentes a velar por la observancia de las prescripciones legales".

56. En esta línea se ha seguido la Sala III del Tribunal Supremo, así en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III con número de recurso 1601/2006, de 2 de diciembre de 2008:

"La expresión "deberá ondear" que utiliza el legislador, formulada en imperativo categórico viene a poner de relieve la exigencia legal de que la Bandera de España ondee todos los días y en los lugares que expresa, como símbolo de que los edificios o establecimientos de las Administraciones Públicas del Estado son lugares en donde se ejerce directa, o delegadamente, la soberanía y en ellos se desarrolla la función pública en toda su amplitud e integridad, sea del orden que fuere, de acuerdo con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español. Por ello, la utilización de la Bandera de España en dichos edificios o establecimientos debe de serlo diariamente como manifestación, frente a los ciudadanos, del contenido que simboliza y representa, y sin que la expresión usada por el legislador quede desdicha por la locución "cuando se utilice" que se recoge en el art. 6.º de la misma Ley , pues este artículo al igual que el n.º 7 .º está regulando la utilización esporádica, accidental, eventual, no cotidiana, con ocasión de tener lugar los "actos oficiales" a que hace referencia el art. 4 de la Constitución y también, sin este carácter de oficialidad, cuando con motivo u ocasión de actos públicos o ceremonias se quiera hacer patente el ámbito nacional de los mismos o su proyección, enarbolando para ello la bandera".

57. Por tanto, la expresión "ondear" que usa la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas, tiene la significación de que la bandera debe ser usada todos los días y, en todos los edificios a que se refiere dicha ley, entre ellos, los órganos constitucionales del Estado, como es un Parlamento Autonómico, pues en él se ejerce la soberanía del estado y, se ejercen los valores, derechos y deberes constitucionales.

58. Este cuerpo de jurisprudencia es reiterado en sentencias posteriores, así, entre otras, la sentencia de la sección 4ª, con número de recurso 7408/2005 y, la sentencia de la sección 6ª, con número de recurso 1588/2006.

59. Y, sobre la consideración de vía de hecho a la actuación consistente en no sacar la bandera española, esta sección se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, en nuestro auto con número de recurso 3483/2024, de 28 de marzo de 2025, en la que se planteaba lo siguiente: "La entidad actora, al amparo del art. 30 y 46.3 de la LJCA, acordó requerir a la Administración autonómica demandada intimando al Consejero de la Unión Europea y Acción Exterior, la cesación de la vía de hecho, a los efectos previstos en el art. 30 citado, para que en el plazo de 10 días pusiera fin a la situación irregular consistente en que en la fachada de la sede principal del Departament d'Unió Europea i Acció Exterior de la Generalitat de Cataluña, sita en la calle Pietat nº 2 de Barcelona, se colocara también la bandera española, ya que solo ondeaba la bandera catalana".

60. En este auto se resolvía igualmente una medida cautelar, consistente en que se coloque un mástil con la bandera española en la fachada principal de la sede de dicho Departament, calle de la Pietat nº 2 de Barcelona.

61. En dicho auto afirmábamos lo siguiente: "Desde esta perspectiva es evidente que la posición jurídica de la parte actora también responde al criterio de fumus boni iuris para conceder la medida cautelar, máxime tras la sentencia de esta misma sala y sección nº 1914/2021, dictada en el recurso ordinario nº 190/2019 , en la que se estimó el recurso interpuesto contra la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona, de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda; esto es, una pancarta con igual mensaje y contenido que la que ahora nos ocupa".

62. En nuestra sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, resolvimos un recurso de apelación por inactividad, interpuesto por la entidad Impulso Ciudadano contra la inactividad del Consistorio por incumplimiento de la obligación de colocar, con carácter permanente, las banderas de España y Catalunya en la fachada de los edificios y establecimientos municipales y en la sala de plenos:

"En definitiva, teniendo en cuenta la imperatividad de la normativa aplicable y la exigencia que resulta del 103.1 de la CE que dispone que la Administración Pública "sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho",procede desestimar el recurso de apelación porque la colocación de las banderas que resulta de las fotografías (Anexo I y II) no se ajusta a la Ley 39/1981, de 28 de octubre. Estamos pues ante una actividad administrativa que debe ser anulada por no ser conforme a Derecho, como ha sentenciado la resolución judicial recurrida, sin que pueda servir, a modo de justificación del incumplimiento de la obligación legal, la existencia de hechos "vandálicos", principalmente, contra la bandera española, pues en estos casos corresponde al Consistorio adoptar las medidas legales que procedan para evitar los citados hechos vandálicos, ponerlos en conocimiento de las autoridades competentes y colocar las banderas de modo que no sean fácilmente accesibles".

63. Y, en la sentencia número 1914/2021, de 28 de abril, se consideró como vía de hecho: "la actuación del Gobierno de la Generalitat de Catalunya constitutiva de vía de hecho consistente en la colocación en la fachada del Palau de la Generalitat que da a la Plaza de Sant Jaume de Barcelona el pasado 27 de mayo de 2019 de una pancarta que reclama la "libertad de los presos políticos y exiliados", en catalán y en inglés, con un lazo amarillo que acompaña la citada leyenda y con estimación del mismo condene a la Administración a la cesación de dicha situación".

64. Contra esta sentencia se formuló recurso de casación ante la Sala III del Tribunal Supremo que fue inadmitido, por auto con número de recurso 8659/2021, de 15 de marzo de 2023.

c. Precedentes jurisprudenciales: (ii) sobre el uso de la bandera en el interior

65. En cuanto al uso de la bandera en el interior de un edificio y, el concepto lugar preferente, no existe una jurisprudencia consolidada como sí hemos citado en relación con el uso de la misma en el exterior.

66. Apreciamos algún obiter dicta en sentencias de la Sala III del Tribunal Supremo.

67. Así, en la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo con número de recurso 8132/2022, de 28 de noviembre de 2024, que versa sobre la colocación de una bandera no oficial en el patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid:

"De acuerdo con estos precedentes jurisprudenciales, en este caso no existía impedimento jurídico para que, con ocasión de la celebración del 28 de junio, se exhibiera la bandera arco iris en un patio interior de la Diputación Provincial de Valladolid".

68. Pero nótese que el asunto no versa sobre la colocación de la bandera de España, sino sobre la bandera arcoíris y la sentencia da por supuesto que un lugar en el que pueden obrar banderas es un patio interior, sin abordar con mayor precisión el concepto "lugar preferente", pero afirmando que en el presente asunto no había ninguna infracción de la Ley 39/1981.

69. De esta forma, no se resuelve por la Sala III este concepto.

70. Lo mismo ocurre con la sentencia de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con número de recurso 1327/2018, de 26 de mayo de 2020, que versa sobre el uso de banderas no oficiales en el exterior de los edificios y espacios públicos en el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife:

"En consecuencia, contraviene el ordenamiento un acuerdo que reconoce la bandera nacional de Canarias (la bandera de las siete estrellas verdes) como uno de los símbolos del pueblo canario acordando su enarbolamiento en un lugar destacado de la sede central del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife el 22 de octubre de 2016. No es la bandera oficial por lo que no puede atribuírsele la representatividad del pueblo canario como defiende el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife".

71. Nótese que la resolución impugnada decía así, acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, en sesión celebrada el 30 de septiembre de 2016: "En virtud de este reconocimiento y cumpliendo la legalidad vigente, la institución acuerda enarbolar en un lugar destacado de su sede central la bandera nacional de Canarias el día 22 de octubre del presente año de 2016 en conmemoración de su 52 aniversario".

72. Sin embargo, a pesar de que en el acuerdo se hacía referencia al concepto "lugar destacado", la bandera fue colocada en la acera exterior del edificio frente a la fachada de la corporación, en unos mástiles auxiliares para enarbolar banderas.

73. En otras sentencias, sobre simbología en el Ayuntamiento de Castellar del Vallès, en que se impugnaba un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Castellar del Vallès, de 31 de mayo de 2016, que aprobó la modificación del Reglamento Orgánico Municipal, que se limitaba a introducir un nuevo precepto -el artículo 89.bis-, con el siguiente contenido: "La única simbología institucional present de forma estable en el saló de plens será l'escut heràldic municipal como a manifestació de la idiosincràsia de la vila de Castellar del Vallès i sense perjudici de l'observança de les normes amb rang de llei que puguin específicament regular aquesta materia" y, la Sección 4ª, de la Sala III del Tribunal Supremo, en el recurso número 1775/2020, de 7 de julio, decía lo siguiente sobre el concepto "lugar preferente":

"Se inserta así una regulación que atañe a símbolos del Estado en cuanto que se ordena que en todos los municipios, en lugar preferente y en el lugar en que se reúne su máximo órgano -el Pleno-, esté presente el símbolo de la forma política del Estado español, haciéndose visible que el poder local se ejerce en coherencia con esa forma política".

74. Esta sentencia, por tanto, parte de la noción de que el pleno es un lugar preferente, en tanto que es donde se reúne el órgano representativo de la corporación local, pero no ahonda en más detalles sobre la cuestión y, versa sobre normativa ajena a la que es controvertida en el presente asunto.

d. Valoración

75. Que la actuación es revisable ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en la pieza principal como ya hemos afirmado, resulta del art. 2 letra a), de la LJCA y, de la interpretación seguida sobre este particular por la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, en sentencia número 785/2020, que dice así sobre la revisión jurisdiccional:

"Para hablar de actos políticos de Gobierno -o de los Consejos de Gobierno- es necesaria no sólo su procedencia formal (que contempla el artículo 2 a) LJCA ), sino también que tengan por contenido una determinación de la denominada "dirección política" del órgano que la emite que ostente total libertad".

76. Por tanto, en principio se revisa una infracción de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y el de otras banderas y enseñas y, no una actuación política, a salvo, de lo que se aporte y justifique en la pieza principal.

77. Por tanto, a la vista de la jurisprudencia de la Sala III del Tribunal Supremo y, de los precedentes de esta Sección - conforme al art. 1.6 del Código Civil jurisprudencia solo es la de la Sala III del Tribunal Supremo -, la calificación como vía de hecho no es algo que pueda descartarse de forma evidente, en relación con su ausencia en el exterior del edificio.

78. Pero el planteamiento de la parte actora es que la bandera no ondea en el exterior del edificio parlamentario en los días que no son de pleno y no hay un precepto en la Ley 39/1981 que habilite a retirar la bandera.

79. Reiteramos, que lo anterior se hace con las debidas reservas que implica el juicio cautelar, no existiendo ningún obstáculo en el desarrollo de una línea de defensa centrada en que estamos ante una inactividad y no ante una vía de hecho.

80. Haremos dos precisiones, la primera sobre la complejidad de la operación jurídica de calificar una actuación como "vía de hecho" o "inactividad" en el ámbito de la colocación de banderas, recientemente se ha pronunciado la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo en la sentencia número 1444/2025, de 12 de noviembre, resolvió sobre la siguiente cuestión de interés casacional objetivo:

"(i) si la asociación recurrente ostenta el interés legítimo que determina la legitimación activa, para ejercitar acciones ante nuestra jurisdicción, en el recurso contencioso-administrativo deducido contra la actuación impugnada; y (ii) si la colocación de banderas, pancartas u otros símbolos que incluyen consignas o mensajes con propósitos reivindicativos en edificios oficiales constituyen una vía de hecho carente de cobertura jurídica o una medida de acción positiva en aplicación de la legislación vigente".

81. Y, lo que hace la sentencia citada, en la misma dirección que las sentencias de la Sección 4ª de la Sala III del Tribunal Supremo, con números 1900/2024, de 28 de noviembre, 1901/2024, de 28 de noviembre y 1003/2025, de 16 de julio, fue interpretar que en este caso, cuando se desarrollan acciones positivas a favor del colectivo LGTBI, la exhibición de banderas con propósitos reivindicativos es una medida que se identifica con valores superiores del ordenamiento jurídico, como es la igualdad entre las personas, por lo que no es una vía de hecho.

82. Lo anterior significa que la Sala III del Tribunal Supremo ha considerado como cuestión de interés casacional objetiva resolver si ondear una bandera era o no una vía de hecho y, evidencia la dificultad técnica de la cuestión que se resolverá, como afirmamos, en el principal.

83. Y, en relación con esta cuestión en nuestro precedente, sentencia número 2119/2025, de 11 de junio, calificamos la ausencia del uso de la bandera española como inactividad y no como vía de hecho.

84. Más allá de este debate jurídico, conviene añadir que la resolución del mismo no afecta al régimen jurídico aplicable a las medidas cautelares, ya que el art. 136 de la LJCA se refiere tanto a la inactividad como a la vía de hecho y, en ambos casos, lo que la parte actora impugna es una actuación consistente en no usar la bandera de España cuando existe obligación legal de exhibirla.

85. Y, la segunda, que la parte actora no imputa al Parlament que no haga uso de la bandera, sino que la pone y la retira, de forma que solo ondea del edificio cuando hay pleno y no se exhibe el resto de los días.

86. Lo anterior es relevante y es que, en principio, lo que plantea el escrito es que se dispone de una bandera para colocarla en el exterior por el Parlament, que, sin embargo, no se usa conforme exige la Ley 39/1981 y, en los términos que ha sido interpretada esta cuestión por la Sala III del Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 1601/2006, sentencia de la Sección 4ª con número de recurso 7408/2005 y, sentencia de la Sección 6ª con número de recurso 1588/2006.

87. Es decir, la impugnación afectaría a la conducta imputable al Parlament de Catalunya consistente en quitar la bandera los días que no son de pleno, sin habilitación legal para ello, y esta actuación, en sede de medida cautelar, puede ser subsumida en el concepto de vía de hecho.

88. En justificación de lo anterior, se aportaron por la parte actora fotografías que permiten hacer una inferencia sobre que no se usó la bandera por el Parlament de Catalunya, al menos, en las fechas en que fueron tomadas.

89. En este sentido, en el documento 6º, se aprecia que no se alzó ninguna bandera, ni la española, ni la catalana, los días: 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre. Sí se alzó el día 22 de octubre, día de pleno. Y, en el documento número 7, obra que no se ondeó ninguna bandera el día 27 de octubre.

90. Sin embargo, sobre la ausencia de uso en el interior, en primer lugar, es relevante discernir el concepto "lugar preferente", que como hemos apuntado en el razonamiento jurídico anterior, la Sala III del Tribunal Supremo no ha delimitado su significación, habiéndolo apuntado o dándolo por supuesto en alguna sentencia y, considerando, en cualquier caso, que lugar preferente es la sede del pleno de una corporación local, en sentencia que versa sobre otra simbología y normativa.

91. El Reglamento del Parlamento de Cataluña, aprobado por el Pleno del Parlamento, en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 2005, no arroja luz sobre esta cuestión, pues no discierne qué lugares de la sede son "lugar preferente" a los efectos de la colocación de la bandera.

92. En cuanto a los acuerdos de la Mesa del Parlament de Catalunya, se adoptó por acuerdo de 10 de noviembre de 2009, que la bandera de España en el interior del edificio debe obrar en el hemiciclo, al ser un lugar preferente.

93. El hecho de que obra en el hemiciclo no es una cuestión discutida por la parte actora.

94. Y en las fotografías no se aprecia la bandera de España y sí la de Cataluña, en la sala del auditorio y en la sala de mesa del Parlament.

95. Por tanto, habiéndose pronunciado la Sala III, si bien en relación con otra normativa, que un lugar preferente es la sala de plenos de un Ayuntamiento y, obrando la bandera de España en el hemiciclo del Parlament, no podemos considerar que se esté incurriendo en una vía de hecho de manera evidente, sino que debe ser objeto de análisis y de prueba en el principal, si el auditorio y la sala de la mesa son incardinables en el concepto "lugar preferente" que usa el art. 3.1 de la Ley 39/1981.

B. Sobre si la estimación de la medida cautelar provocaría una perturbación grave a los intereses generales o de terceros

96. Justificada, con las reservas propias de la resolución de una medida cautelar, que en el exterior del edificio pudiera producirse una vía de hecho por la ausencia de la colocación de la bandera de España, en las fechas 15 de octubre, 16 de octubre, 17 de octubre, 21 de octubre y 27 de octubre, debe adoptarse la medida cautelar.

97. Debemos recordar, que la bandera debe ondearse todos los días conforme a la jurisprudencia citada anteriormente y, a la vista de las fotografías anteriores, se produce un incumplimiento de este particular.

98. Es evidente que adoptar la medida cautelar en el sentido exigido por la jurisprudencia citada no perturba los intereses generales, ni de terceros, pues lo que se interesa es la recta aplicación de una norma con rango de ley, que vela por el interés general, en tanto que el uso de la bandera es conforme con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa, junto con la unidad, independencia y soberanía e integridad del Estado Español.

99. Es más, nos parece relevante resaltar el objetivo que prevé, sobre el uso de la bandera, el art. 1 de la Ley 39/1981: "La bandera de España simboliza la nación; es signo de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la patria y representa los valores superiores expresados en la Constitución".

100. Recordamos que los valores superiores del ordenamiento jurídico obran en el art. 1.1 de la CE: "la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".

101. Por lo anterior, hemos de estimar parcialmente la adopción de la medida cautelar interesada, de forma que se debe proceder por el Parlament de Catalunya a colocar de forma inmediata y permanente la bandera de España en el exterior del parlamento junto a la bandera de Cataluña, conforme al art. 3 y 6 de la Ley 39/1981.

102. Y, sin embargo, hemos de desestimar la adopción de la medida cautelar en el interior, al ya obrar en el hemiciclo del Parlament de Catalunya, sin perjuicio del debate que se pueda suscitar en el principal sobre el concepto "lugar preferente".

Cuarto. Costas

103. Conforme al art. 139.1 de la LJCA al resolver cualquier incidente se debe resolver sobre las costas.

104. En el presente asunto, no consideramos que se deban imponer las costas a las partes, pues la parte demandada planteó cuestiones de fondo que tendrán que ser analizadas en el momento procesal oportuno y, la medida cautelar se adopta con estricta sujeción al régimen jurídico del art. 136.1 de la LJCA, que limita el debate entre las partes.

105. Son costas las previstas en el art. 241 de la LEC, precepto aplicable conforme al art. 139.7 y disposición final de la LJCA, así como conforme al art. 4 de la LEC, que prevé el carácter supletorio de este código para las restantes leyes procesales.