Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 392/2025 de 27 de enero del 2026

PRIMERO. -Medida cautelar solicitada.

Como ya hemos adelantado la medida cautelar instada pretende que se acuerde la suspensión de la aplicación del apartado 3 de la Disposición transitoria quinta ( DT 5.3) del Real Decreto 905/2025, de 7 de octubre, que dispone:

«3. Los centros a que hace referencia el artículo 15.5 del Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, en la redacción dada por el presente real decreto, dispondrán de un plazo de seis meses, a contar desde el momento de su entrada en vigor, para constituir el sistema interno de garantía de calidad y, simultáneamente, solicitar la certificación del diseño por parte de la agencia de calidad».

Por su parte, el artículo 15, que lleva por título ''Autorización de centros que impartan enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros establece en su apartado quinto: «La Comunidad Autónoma deberá asegurar que todos estos centros cuenten con un sistema interno de garantía de calidad cuya implantación haya sido certificada por las respectivas agencias de la calidad universitaria inscritas en el Registro Europeo de Agencias de Calidad (European Quality Assurance Register, EQAR), o, en caso de no contar con agencia autonómica, por ANECA. Transcurrido un máximo de dos años desde la certificación del diseño, el centro deberá haber certificado la implantación del sistema interno de garantía de calidad».

SEGUNDO. -Alegaciones de las partes.

Comienza la representación procesal de las recurrentes definiendo que sus representadas son titulares de centros que tienen por objeto la impartición de enseñanzas universitarias y de educación superior de ámbito similar al universitario en España conforme a sistemas educativos extranjeros. Analiza -e interpreta- la nueva regulación introducida por el Real Decreto recurrido, concretamente la nueva redacción dada a los apartados 2 y 5 del artículo 15 del Real Decreto 640/2021, relativos a la evaluación de los títulos y de los centros, respectivamente. Por un lado, en lo que respecta a los títulos universitarios que tengan carácter oficial en su país de origen, dice que los centros considerados solo podrán ofertarlos si han sido evaluados positivamente, permitiéndose que tal evaluación positiva haya sido emitida por una agencia oficial en el país de origen o por una agencia española inscrita en EQAR; y por otro, que se obliga ahora a que estos centros cuenten con sistemas interno de garantía de calidad que hayan sido certificados.

A continuación, razona que el nuevo plazo de seis meses introducido por la DT 5.3 del RD recurrido ''contrasta manifiestamente'' con el plazo general de tres años previsto en la DT 2 c) del mismo para que los centros extranjeros se adapten ''a los nuevos requisitos y condiciones que les sean de aplicación conforme a lo estipulado en el artículo 15 del Real Decreto 640/2021''.

Trae a colación el periculum in mora,pues a su juicio, ''la no adopción de la medida cautelar solicitada mediante el presente Otrosí hará perder al recurso su finalidad legítima'', Concretamente, argumenta que: «la no suspensión de la DT 5.3 del RD 905/2025 causa perjuicios de imposible o difícil reparación, ya que el plazo dispuesto en la misma para que los centros extranjeros, incluidos los de titularidad de mis representadas, constituyan los sistemas internos de garantía exigidos por el artículo 15.5 del RD 640/2021 y soliciten su certificación es de tan solo seis meses desde la entrada en vigor de aquél, es decir, que tales constitución y solicitud habrían de realizarse antes del 28 de abril de 2026, siendo seguro que el presente recurso no se habrá resuelto antes de dicha fecha, ya que, teniendo en cuenta la carga de trabajo que pesa sobre esa Excma. Sala, puede considerarse como un plazo razonable para la resolución del recurso el de dos años». También esgrime que ''la adecuada ponderación de los intereses en conflicto aconseja la adopción de la medida cautelar de suspensión solicitada'', pues desde su prisma no existe perturbación grave de los intereses generales o terceros, ya que ''la calidad de los centros extranjeros está garantizada''.

Por último, hace alusión a la apariencia de buen Derecho (fumus boni iuri),ya que ''existe una manifiesta apariencia de que el artículo 15.5 RD 640/2021 vulnera el principio de proporcionalidad, de la que se sigue la manifiesta apariencia de invalidez de la DA 5.3 RD 640/2021, que establece el plazo para el cumplimiento de aquel''. Lo que supone, además -argumenta-, una restricción del derecho fundamental a la libertad de creación de centros docentes consagrado en el artículo 27.6 de la Constitución.

Por su parte, el Abogado del Estado considera que no procede la adopción de la medida cautelar solicitada. Sobre el ''fumus bonis iuris'',alega inexistencia, pues «carecen de fundamento las alegaciones de falta de proporcionalidad o de necesidad de la norma en base a que los centros extranjeros estén ya sujetos a controles en sus países de origen. Ello no solamente porque los controles en sus países de origen no impiden a los poderes públicos españoles regular y controlar la calidad de la enseñanza en suelo español, ni le eximen de su responsabilidad en este ámbito. Si no, además, porque de contrario ni siquiera se especifica, mucho menos se acredita, cuál sea la extensión de esos controles en sus países de origen, limitándose a señalar que se trata de Guatemala y Estados Unidos de América».

En lo referido al ''periculum in mora'',señala que adolece de falta de acreditación de su concurrencia en relación con la entidad recurrente. Dice que la actora no aporta prueba alguna de que la aplicación del artículo 15 del Real Decreto 640/2021, de 27 de julio, en los términos que contempla la Disposición Transitoria Quinta del Real Decreto 905/2025, le fuera a producir un perjuicio irreparable que hiciera perder su finalidad legítima al recurso, y que ni siquiera identifica la misma. A su juicio, la parte recurrente se limita a denunciar de forma abstracta y general los efectos que, en su opinión, tendrían la inmediata aplicación del precepto.

Por último, en relación a la ponderación de los intereses en conflicto, trae a colación la exposición de motivos del Real Decreto recurrido, ya que su interpretación es que debe prevalecer el interés general, calificando la norma como ''una reforma necesaria para garantizar la calidad global de todo el sistema universitario, que es un objetivo fundamental de la sociedad española, de tal modo que la universidad siga siendo reconocida por todos los ciudadanos como uno de los pilares de nuestro modelo de bienestar''.

TERCERO.- Doctrina de la Sala sobre la justicia cautelar.

La Sala tiene una amplia doctrina sobre la justicia cautelar que, entre otros, se sintetiza en el auto de 17 de diciembre de 2024 (Rec. 727/2024, ECLI:ES:TS:2024:15550A).

«Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo ha establecido una doctrina consolidada sobre el alcance de la justicia cautelar, que se resume el auto de esta Sala de 19 de febrero de 2019 (RCA 456/2018 ), en que sostuvimos que la regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo de la Ley 29/1998, de 13 de julio ( Capítulo II del Título VI), se integra por un sistema general (artículos 129 a 134 ) y dos supuestos especiales (artículos 135 y 136), caracterizándose el sistema general por las siguientes notas:

1ª. Se fundamenta en un presupuesto claro y evidente: la existencia del periculum in mora. En el artículo 130.1, inciso segundo, se señala que "la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

2ª. Como contrapeso o parámetro de contención del anterior criterio, el nuevo sistema exige, al mismo tiempo, una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. En concreto, en el artículo 130.2 se señala que, no obstante, la concurrencia del periculum in mora, "la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero".

3ª. Como aportación jurisprudencial al sistema que se expone, debe dejarse constancia de que la conjugación de los dos criterios legales de precedente cita (periculum in mora y ponderación de intereses) debe llevarse a cabo sin prejuzgar el fondo del litigio, ya que, por lo general, en la pieza separada de medidas cautelares se carece todavía de los elementos bastantes para llevar a cabo esa clase de enjuiciamiento, y porque, además, se produciría el efecto indeseable de que, por amparar el derecho a la tutela judicial efectiva cautelar, se vulneraría otro derecho, también fundamental e igualmente recogido en el artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba.

4ª. Como segunda aportación jurisprudencial -y no obstante la ausencia de soporte normativo expreso en los preceptos de referencia, aunque sí en el artículo 728 LEC - sigue contando con singular relevancia la doctrina de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la cual permite (1) en un marco de provisionalidad, (2) dentro del limitado ámbito de la pieza de medidas cautelares, y (3) sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, proceder a valorar la solidez de los fundamentos jurídicos de la pretensión, si quiera a los meros fines de la tutela cautelar.

No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho, siempre que sea manifiesta, de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea firme, y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz), pero advirtiendo, al mismo tiempo, que no podrá ser tenida en cuenta al predicarse la nulidad de un acto en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, ello con la consecuencia de que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.

5ª. Desde una perspectiva procedimental, la ley apuesta decididamente por la motivación de la medida cautelar, consecuencia de la previa ponderación de los intereses en conflicto; así, en el artículo 130.1. 1º exige para su adopción la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto"; expresión que reitera en el artículo 130.2 "in fine", al exigir también una ponderación "en forma circunstanciada" de los citados intereses generales o de tercero.

6ª. La solicitud podrá llevarse a cabo "en cualquier estado del proceso" (129.1, con la excepción del núm. 2 para las disposiciones generales), extendiéndose, en cuanto a su duración, "hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en que se hayan acordado, o hasta que este finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley" (132.1), contemplándose, no obstante, su modificación por cambio de circunstancias (132.1 y 2).

7ª. La Ley permite que puedan acordarse "las medidas que sean adecuadas" para evitar o paliar "los perjuicios de cualquier naturaleza" que pudieran derivarse de la medida cautelar que se adopte (133.1); añadiéndose además que la misma "podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en derecho" (133.3)».

A lo anterior cabe añadir lo señalado en nuestro auto de 24 de septiembre de 2024 (Rec. 571/2024, ECLI:ES:TS:2024:11583A), en el sentido de que:

«1. Se impugna una disposición reglamentaria y es criterio constante que la suspensión cautelar de su vigencia debe considerarse restrictivamente. La razón es obvia: son normas que integran el sistema de fuentes, revestidas de generalidad y de vigencia indefinida, y como complemento. o desarrollo, o ejecución de normas de rango legal, concretan y permiten su aplicación. En este caso estamos ante una disposición que crea una especialidad que era demandada, con un retraso que admite la recurrente y que acentúa la razón de un interés general en su aplicación una vez vigente».

Por tanto, será siguiendo la doctrina jurisprudencial expuesta como resolvamos la medida cautelar solicitada.

CUARTO.- Sobre la perdida de la finalidad legitima del recurso.

En cuanto al periculum in mora,la parte recurrente sostiene que, antes de que recaiga sentencia firme, sus representadas se verían obligadas a desplegar una serie de actuaciones en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15.5 del Real Decreto 640/2021, en su redacción actualmente vigente. En concreto, aduce que (i) deberían constituir un sistema interno de garantía de calidad, adaptando, en su caso, el ya existente; (ii) solicitar la certificación del diseño de dicho sistema ante una agencia inscrita en el Registro Europeo de Agencias de Garantía de la Calidad (EQAR); y (iii) una vez obtenida la certificación, proceder a su implantación efectiva o, al menos, encontrarse en fase de implantación, teniendo en cuenta el plazo de dos años previsto al efecto por el propio artículo 15.5 del citado Real Decreto. Todo ello, a su entender, bajo la amenaza de que, en caso de incumplimiento, pudiera acordarse la revocación de la autorización para impartir enseñanzas, conforme a lo previsto en el artículo 17.6 del mismo texto reglamentario.

Sobre esta base, la parte actora afirma que la ejecución de tales actuaciones generaría efectos irreversibles o, cuando menos, de difícil o costosa reversibilidad, en la medida en que implicarían la introducción de cambios sustanciales en los procesos de funcionamiento de los centros, la incorporación de nuevos trámites y mecanismos de control, así como la adopción de determinadas modificaciones organizativas exigidas por el sistema de calidad certificado. En suma, sostiene que sus representadas habrían de adaptar la organización y el funcionamiento de los centros al referido sistema, resultando posteriormente difícil, gravoso o incluso imposible retornar al statu quoanterior.

La Sala, sin embargo, asumiendo el planteamiento sostenido por la Abogacía del Estado, concluye que no concurre el presupuesto de la irreversibilidad de la situación creada ni el de la irreparabilidad de los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de la no adopción de la medida cautelar solicitada. Ello es así porque, en el supuesto de que se dictase una sentencia estimatoria que declarase la nulidad del apartado 5 del artículo 15 del Real Decreto impugnado, resultaría plenamente posible restablecer la situación existente con anterioridad a su entrada en vigor.

En efecto, la disposición controvertida presenta un marcado carácter organizativo y procedimental, en la medida en que se orienta a la ordenación interna y a la garantía de la calidad de los centros afectados. Las actuaciones que impone -diseño, certificación e implantación de un sistema interno de garantía de calidad- no comportan, por su propia naturaleza, una transformación material irreversible ni la adopción de decisiones de alcance estructural definitivo, sino la implementación de mecanismos de gestión y control susceptibles de modificación o supresión.

Por consiguiente, las adaptaciones organizativas y funcionales que, en su caso, se hubieran llevado a cabo en ejecución de la norma podrían ser dejadas sin efecto sin dificultad jurídica relevante ni imposibilidad material apreciable, permitiendo el retorno a la situación previa a lo dispuesto en la disposición reglamentaria impugnada. Desde esta perspectiva, los perjuicios alegados no alcanzan el umbral exigido por la doctrina de la Sala para apreciar la concurrencia del periculum in mora,al no evidenciarse la producción de daños ciertos, actuales e irreparables que hagan perder al recurso su finalidad legítima.

En consecuencia, desde esta óptica no puede accederse a la suspensión cautelar interesada.

QUINTO. -Ponderación de intereses en conflicto.

Descartado el periculum in mora, resulta innecesario que analicemos los intereses en conflicto.

Como recuerda esta Sala, la suspensión cautelar de la ejecución de una norma reglamentaria con rango de Real Decreto constituye una medida de carácter extraordinario, en cuanto que comporta la paralización provisional de una disposición general integrada en el ordenamiento jurídico y dictada en ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno.

Ello implica, por regla general, un grave perjuicio para el interés público, pues existe un indudable interés general en la aplicación inmediata de las normas llamados a regir las relaciones jurídicas de los sujetos afectados, máxime cuando aquellas han sido promulgadas precisamente para ser observadas y cumplidas desde su entrada en vigor por la totalidad de sus destinatarios ( auto del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2022, Rec. 429/2021, ECLI:ES:TS:2022:1980A).

SEXTO. -Apariencia de buen derecho.

En relación con la apariencia de buen Derecho (fumus boni iuris),la Sala viene declarando de forma constante que dicho criterio no se encuentra expresamente previsto en la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aun cuando sí aparezca recogido en el artículo 728.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. No obstante, y como se ha señalado de modo reiterado, su eventual aplicación en el ámbito contencioso-administrativo ha de ser necesariamente excepcional y de carácter restrictivo, en la medida en que supone un adelantamiento del enjuiciamiento del fondo del litigio mediante la emisión de un juicio provisional e indiciario favorable a la pretensión cautelar.

Desde antiguo, esta Sala ha destacado que la prudencia judicial aconseja, como regla general, no acudir a dicho criterio, salvo en aquellos supuestos en los que concurra una evidencia jurídica palmaria. Tal excepcionalidad ha sido delimitada por la jurisprudencia en términos de "absoluta claridad", entendida como aquella que permite apreciar in ictu oculi,de un mero vistazo, la solidez de la impugnación formulada. Ello acontece, singularmente, cuando se recurren actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales o de disposiciones generales anuladas, cuando se trata de actuaciones idénticas a otras previamente declaradas contrarias a Derecho, o cuando resultan manifiestas e indubitadas las infracciones del ordenamiento jurídico que vician el acto o disposición impugnados (por todos, auto de 3 de diciembre de 2024, Rec. 657/2024, ECLI:ES:TS:2024:14669A).

En el presente caso, la parte actora interesa la nulidad de los artículos 15.5 y de la Disposición Transitoria Quinta, apartado 3, del Real Decreto impugnado, articulando una argumentación amplia y detallada en apoyo de su pretensión principal. Ahora bien, como es sobradamente conocido por las partes, la valoración de tales motivos pertenece al ámbito propio del proceso principal, sin que resulte procedente anticipar su enjuiciamiento en el reducido marco cognoscitivo de la pieza separada de medidas cautelares.

Ha de destacarse, además, que nos encontramos ante una disposición reglamentaria de carácter general, respecto de la cual no existe en este momento pronunciamiento jurisdiccional alguno que cuestione su validez, que ha sido dictada siguiendo el procedimiento legalmente establecido y que cuenta, asimismo, con el informe favorable del Consejo de Estado. En tales circunstancias, no se aprecia, siquiera de forma indiciaria, la concurrencia de ninguno de los supuestos excepcionales que, conforme a la doctrina de la Sala, permitirían acceder a la suspensión cautelar con fundamento exclusivo en la apariencia de buen Derecho.

En consecuencia, no puede estimarse cumplido este presupuesto cautelar, sin perjuicio de la plena y exhaustiva valoración que de las impugnaciones formuladas deba efectuarse en el momento procesal oportuno al resolver el fondo del recurso.

SÉPTIMO. -Costas.

De lo expuesto se desprende que la medida cautelar debe ser denegada.

En lo que se refiere a las costas procesales, conforme con el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponerlas al recurrente hasta un máximo de 500 euros por todos los conceptos.