Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1284/2025 de 14 de enero del 2026

PRIMERO.- Requisitos formales del escrito de preparación.

En primer lugar, desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación ha sido presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA), contra sentencia susceptible de casación ( artículo 87 LJCA, apartados 1 y 2) y por quien está legitimado, al haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA), habiéndose justificado tales extremos y los demás requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA.

De otro lado, se ha identificado debidamente la norma cuya infracción se imputa a la resolución de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar la necesidad de su debida observancia en el proceso de instancia, así como su relevancia en el sentido del fallo.

SEGUNDO.- Cuestión jurídica debatida, razón de decidir de la instancia y marco jurídico.

1.La recurrente en la instancia, entre otras cuestiones, sostuvo que la tasa en cuestión, que grava a los operadores postales por el uso intensivo del dominio público, en realidad constituye un impuesto encubierto, ya que se basa en el ejercicio de la actividad y los ingresos brutos de los operadores y no en el aprovechamiento real del dominio público.

El tribunal estimó esa pretensión, concluyendo que la tasa no se ajusta a la normativa aplicable, ya que su naturaleza jurídica es la de un impuesto, lo que genera inseguridad jurídica y carece de la cobertura legal necesaria. La configuración de la tasa sobre determinado tipo de empresas implica el gravamen de una actividad, en concreto, la del operador que realiza la última entrega. Argumenta la sentencia recurrida que de la atenta lectura de los artículos 2 (hecho imponible), 3 (supuestos de no sujeción), 4 (supuestos de exención), 5 (sujetos pasivos), 6 (base imponible) y 7 (cuota tributaria) se desprende que la tasa controvertida recae sobre la actividad en sí misma considerada y no sobre la ocupación del dominio público local, ocupación que se calcula a partir de la facturación del operador. Se toma en consideración la naturaleza jurídica de la actividad y el gravamen se obtiene sobre una base imponible que es expresiva de una capacidad económica.

Además, se destacó en la sentencia que la exención de la tasa para ciertos operadores, como la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, y la limitación a aquellos con ingresos inferiores a un millón de euros, no justifican la desigualdad en el tratamiento tributario. Por lo tanto, se declaró nula de pleno derecho la Ordenanza Fiscal 3.20.

2.El Ayuntamiento de Barcelona, en su escrito de preparación, considera que la sentencia impugnada incurre en una interpretación errónea al considerar que la Ordenanza establece un impuesto sobre ingresos, cuando en realidad se trata de una tasa cuyo hecho imponible es el aprovechamiento especial del dominio público. El valor de dicho aprovechamiento se calcula a partir del valor de mercado de las plazas de carga y descarga reservadas para la distribución urbana de mercancías, y los ingresos de los operadores postales se utilizan únicamente como parámetro de reparto proporcional, no como base imponible. De este modo, se defiende que la Ordenanza respeta lo dispuesto en el TRLRHL, la Ley General Tributaria y la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Asimismo, el consistorio rebate la apreciación de discriminación señalada por la sentencia, replicando que el comercio electrónico genera un uso intensivo y extraordinario del dominio público, lo que justifica un trato diferenciado respecto de otros operadores o comercios con establecimiento físico. En cuanto a la exención de Correos, lo justifica en el artículo 22.2 de la Ley del servicio postal universal, y la referida a operadores con ingresos inferiores a un millón de euros, a la mínima incidencia de su actividad en el dominio público.

También se defiende la inclusión de los ingresos de Amazon en el cálculo, al entender que sus actividades encajan en la noción de operador postal. El escrito preparatorio subraya que la sentencia recurrida ha ignorado la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a las tasas por cajeros automáticos, que reconoció la existencia de un aprovechamiento especial del dominio público generador de beneficio económico para las entidades titulares, una doctrina que considera plenamente aplicable al caso de los operadores postales que utilizan plazas de carga y descarga para realizar entregas de comercio electrónico.

Para resolver el litigio será necesario analizar lo dispuesto en los siguientes preceptos:

- El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales

«Artículo 20. Hecho imponible.

1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local [...].».

«Artículo 23. Sujetos pasivos.

1. Son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria:

a) Que disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20.3 de esta ley».

«Artículo 24. Cuota tributaria.

1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.

[...]

4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

«Artículo 25. Acuerdos de establecimiento de tasas: informe técnico-económico.

Los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquellos, respectivamente. Dicho informe se incorporará al expediente para la adopción del correspondiente acuerdo».

«Artículo 57. Tasas.

Los ayuntamientos podrán establecer y exigir tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades de su competencia y por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de los bienes del dominio público municipal, según las normas contenidas en la sección 3.ª del capítulo III del título I de esta ley».

- La Constitución española.

«Artículo 14

Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social».

«Artículo 31

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley».

- Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

«Artículo 2. Concepto, fines y clases de los tributos.

[...]

2. Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos:

a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado.

[...]

c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente».

«Artículo 3. Principios de la ordenación y aplicación del sistema tributario.

1. La ordenación del sistema tributario se basa en la capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos y en los principios de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad».

- Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

«Artículo 85. Tipos de uso de los bienes de dominio público.

1. Se considera uso común de los bienes de dominio público el que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.

2. Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste.

3. Es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados».

- Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal Universal.

«Artículo 22. Principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal.

2. Transcurrido el plazo de 15 años a que se refiere la Disposición adicional primera de esta ley se podrá designar a una o varias empresas como proveedores del servicio universal de modo que quede cubierto la totalidad del territorio nacional. Asimismo, se podrán designar a diferentes empresas para la prestación de diversos elementos del servicio universal o cubrir distintas partes del territorio nacional. Las condiciones de adjudicación del servicio universal se basarán en principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad, de modo que se garantice la continuidad de la prestación del servicio universal, teniendo en cuenta la importante función que desempeña en la cohesión social y territorial.

El operador designado por el Estado para la prestación del servicio postal universal quedará exento de los tributos que graven su actividad vinculada al servicio postal universal, excepto el impuesto sobre Sociedades».

TERCERO.- Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso.

1.Estas cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque en la sentencia recurrida se han aplicado normas que sustentan la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo [ artículo 88.3.a) LJCA].

Es cierto que no es la primera vez que este Tribunal ha examinado actos de gravamen sobre una modalidad de aprovechamiento especial de dominio público al socaire del artículo 20.1 TRLRHL. En este sentido, el dictamen del Consell Tributari se remite en varias ocasiones, para respaldar su viabilidad jurídica, a la regulación de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local con el uso de cajeros automáticos propiedad de las entidades financieras, apoyándose en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que disipó las dudas que fue suscitando su regulación.

Peor suerte corrió la Ordenanza fiscal en cuanto a la imposición de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local con expendedores automáticos o manuales de farmacias, con acceso directo desde la vía pública, pues la sentencia de 27 de octubre de 2022 (RCA 5681/2020) anuló su artículo 6. Epígrafe 3, fijando como doctrina interpretativa que «no puede considerarse un aprovechamiento especial del dominio público local la eventual ocupación de la vía pública por quienes adquieren medicamentos u otros productos farmacéuticos a través de dispositivos de atención situados en las farmacias en línea de fachada y acceso desde el exterior, tales como las ventanillas, torno o dispositivos análogos. No cabe hacer una extensión teórica e indiscriminada de esta doctrina a otro tipo de servicios impuestos normativamente, sin atender a sus características singulares. Por último, las características del servicio de farmacia son sustancialmente diferentes a la instalación de cajeros bancarios que examinaron nuestras SSTS de 12 de febrero de 2009 y 22 de octubre de 2009, citadas, cuya doctrina no es extensible al caso de los dispositivos de atención personal en las oficinas de farmacia que examinamos aquí.».

Más recientes aún son la serie de sentencias [por todas, la última de 24 de septiembre de 20205 (RCA 8702/2023)] que han estudiado el aprovechamiento especial del dominio público permitido a través de la autorización municipal de reserva de aparcamiento para la carga y descarga de mercaderías en la vía pública y que han concluido que no constituye un hecho imponible del impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas, en aplicación de los artículos 7.1.B) y 13.2 del Texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

La novedad que amerita que se forme jurisprudencia sobre esta tasa que hoy nos ocupa no radica en la configuración de su hecho imponible, sino en el vínculo entre aquel y la base imponible y el método de cuantificación, no siendo por tanto impertinente admitir este recurso al objeto de completar la doctrina legal existente en torno a las innovadoras modalidades de aprovechamiento especial de dominio público susceptibles de ser gravadas.

2.La sentencia recurrida, por añadidura, resuelve un proceso en que se impugnó, directamente, una disposición de carácter general [ artículo 88.2.g) LJCA], lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que la esclarezca, en beneficio de la seguridad jurídica y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho ( artículos 9.3 y 14 CE), como así lo ha reconocido entre otros el auto de 3 de junio de 2021 (RCA 6087/2020, ES:TS:2021:7634A).

Cuando resulta procedente, como es el presente caso, la invocación de la presunción contemplada en la letra g) del artículo 88.2 LJCA se manifiesta en toda su dimensión la función nomofiláctica del Tribunal Supremo, no en vano, al interpretarse un reglamento o disposición general, esa exégesis afecta a todos los ciudadanos y administraciones que se rijan por esa norma, evitando así lecturas divergentes de la misma disposición reglamentaria.

Es, por tanto, notorio el interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que reúne este recurso, haciéndose así necesaria una sentencia del Tribunal Supremo que esclarezca definitivamente la cuestión.

CUARTO.- Admisión del recurso de casación. Normas objeto de interpretación.

Conforme a lo indicado anteriormente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma norma, esta Sección de Admisión aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de las siguientes cuestiones:

- Determinar si, a efectos de la configuración del hecho imponible de una tasa, puede considerarse un supuesto de aprovechamiento especial del dominio público local la eventual ocupación de éste que efectúan las empresas que operan como prestadores de servicios postales para realizar la carga y descarga en los lugares habilitados de la vía pública mediante el uso de cualquier clase de vehículo con la finalidad de llevar a cabo la distribución directa de los bienes adquiridos a través de comercio electrónico a los destinatarios finales designados por los consumidores.

- Precisar si en el caso de autos, para la fijación de la cuantía exigible a cada sujeto pasivo, puede calcularse en primer término el valor económico agregado de la utilidad atribuible a las plazas de estacionamiento y, posteriormente, una vez determinado dicho valor global, emplear como criterio de referencia para ponderar el grado de uso que cada operador postal realiza de tales espacios y, en consecuencia, el importe individualizado de la tasa que le corresponde satisfacer, los volúmenes brutos de facturación derivados de su actividad de distribución de bienes adquiridos por comercio electrónico, contabilizados en el ámbito territorial del municipio en razón de las entregas efectuadas en el mismo.

Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación son: los artículos (i) 20.1.a), 23.1.a), 24.1.a), 24.4, 25 y 57 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; ( ii) los artículos 14 y 31 de la Constitución española; (iii) los artículos 2.2, a) y c) y 3.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; (iv) el artículo 85 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; y (v) el artículo 22.2 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal Universal.

Sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

QUINTO.- Publicación en la página web del Tribunal Supremo.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página webdel Tribunal Supremo.

SEXTO.- Comunicación y remisión.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,