Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 2095/2025 de 19 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso y contenido de la pretensión cautelar.

La parte recurrente, con fundamento en los artículos 129 y 130 LJCA, solicita como medida cautelar en este recurso de casación, la suspensión del requerimiento de pago efectuado por la dependencia de recaudación tributaria, de fecha 18 de julio de 2025, así como del acuerdo de liquidación del que trae causa, girado por el concepto Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ejercicios 2011 y 2012, por cuantía de 4.202.526,13 euros. Contra este último acuerdo, confirmado en vía económico administrativa, se interpuso el recurso contencioso-administrativo que ha sido desestimado por la sentencia que se impugna en este recurso de casación.

SEGUNDO.- Antecedentes.

A efectos de pronunciarnos sobre la anterior solicitud son relevantes los siguientes acontecimientos:

La Sala de instancia otorgó a la recurrente la medida cautelar de suspensión del acto administrativo impugnado, mediante auto de 25 de febrero de 2021, siempre y cuando la Administración considerase suficiente la garantía ofrecida respecto al acuerdo de liquidación. La cuantía de esta garantía fue minorada mediante auto de fecha 18 de febrero de 2022, estimatorio del recurso de reposición promovido frente al auto de 26 de noviembre de 2021. En cuanto al periodo de cálculo de los intereses que generaría la suspensión, que se redujo del periodo de 5 años a un periodo que abarcaba hasta el 31 de diciembre de 2022, incluyendo intereses suspensivos en vía económico-administrativa,

Contra los autos de 26 de noviembre de 2021 y de 18 de febrero de 2022 se preparó por la parte recurrente recurso de casación que fue inadmitido por providencia de fecha 25 de enero de 2023 (RCA/4148/2022).

No obstante, la garantía prestada para dar cumplimiento a la establecida en el referido auto de 18 de febrero de 2022 se consideró insuficiente por la Administración, por no garantizar el importe de las responsabilidades derivadas de la suspensión en vía contencioso-administrativa y, tras varios requerimientos del Tribunal a la recurrente para que completase la garantía, se dictó por la Sala de instancia el auto de fecha 15 de marzo de 2024 por el que se acuerda «DEJAR SIN EFECTO la suspensión del acto impugnado, al no haber dado cumplimiento a la condición impuesta [...]».Contra dicho auto interpuso recurso de reposición que fue desestimado por auto de fecha 7 de mayo de 2024. Dicho Auto devino firme.

Posteriormente, tras haberse dictado la sentencia contra la que se ha preparado recurso de casación, la parte actora solicitó de nuevo ante la Sala de instancia la medida cautelar de suspensión, la cual fue denegada mediante auto de 25 de enero de 2025, confirmado en reposición por auto de 18 de marzo de 2025, al haber recaído sentencia en los autos principales y haberse tenido por preparado el recurso de casación frente a la misma, razonando, además, que a través de la solicitud de la medida cautelar la recurrente pretende rehabilitar la posibilidad que se le reconoció de suspender la ejecutividad del acto impugnado a través de la prestación de garantía suficiente y que no atendió en el tiempo y forma establecidos por la Sala.

Tales autos no fueron impugnados, y, por tanto, han adquirido firmeza.

TERCERO.- El acuerdo sobre medidas cautelares en recurso de casación del Pleno no jurisdiccional de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 2025.

La solicitud de medidas cautelares deducida en el presente recurso de casación exige que analicemos, con carácter previo, si el Tribunal Supremo es competente para resolver, durante la tramitación del recurso de casación en cualquiera de sus fases, sobre pretensiones de medidas cautelares relativas a la actuación administrativa impugnada. Esta cuestión, que se plantea con relativa frecuencia en la fase de admisión o tramitación del recurso de casación, ha recibido respuestas no enteramente coincidentes, y suscitado dudas, por lo que ha sido objeto de examen en el Pleno no jurisdiccional celebrado por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo el día 26 de noviembre de 2025, en el que se ha adoptado el acuerdo que se transcribe en lo pertinente:

«El Tribunal Supremo no es competente para conocer de las medidas cautelares o cautelarísimas solicitadas en un recurso de casación.

La competencia corresponde al órgano judicial que conoció del litigio en primera instancia o única instancia.

De solicitarse estas medidas al Tribunal Supremo y la urgencia de la situación así lo requiriera, se podrá acordar la inmediata remisión al órgano judicial competente para conocer de ellas medida a los efectos de resuelva con la mayor urgencia posible».

La argumentación que sustenta el referido acuerdo del Pleno de la Sala Tercera de 26 de noviembre de 2025 (el texto íntegro de los acuerdos de Plenos no jurisdiccionales puede consultarse en ) es, en lo sustancial, la siguiente:

Primero. Sentencias de instancia que anulan o modifican el acto administrativo impugnado.

Si la sentencia de instancia anula o modifica, total o parcialmente, el acto administrativo impugnado la interposición de un recurso de casación no impide que pueda solicitarse la ejecución provisional de la sentencia de instancia. Así se prevé en el artículo 91 de la LJ:

«La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida.

Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. [...]».

Esta solución es aplicable no solo a los supuestos en los que el recurrente en la instancia sea un particular sino también en los casos en los que sea la Administración la que, previa declaración de lesividad interpone un recurso contencioso-administrativo para anular un acto suyo, pues también en estos casos la ejecución de una sentencia estimatoria que anule el acto administrativo requiere la intervención del tribunal que la ha dictado por vía de la ejecución provisional.

Las medidas cautelares que eventualmente hubieran podido adoptarse a lo largo del procedimiento dejan paso a la ejecución provisional de la sentencia, sin perjuicio de que si la Administración se opone se pueden acordar medidas adecuadas para evitar o paliar los perjuicios o incluso denegar la ejecución provisional cuando ello puede generar situaciones irreversibles o causar perjuicios de difícil reparación.

Esta ha sido la postura tradicional en nuestra jurisprudencia considerando que cuando exista una sentencia, aunque esta no sea firme por haber sido recurrida en casación, no procede adoptar medidas cautelares referidas al acto administrativo inicialmente impugnado, sino que se trata de ejecutar la sentencia que ha modificado, total o parcialmente dicho acto.

La competencia objetiva para la ejecución provisional corresponde al tribunal que ha dictado la sentencia en la instancia ( art. 91 de la LJ), sin que la interposición de un recurso de casación con remisión de las actuaciones al TS constituya un impedimento para ello, dado que, por mandato de lo dispuesto en el artículo 91.4 de la LJ, el tribunal de instancia debe quedarse con testimonio de los autos y de la resolución recurrida para permitir su ejecución provisional.

En definitiva, en los casos de sentencias de instancia que anulan o modifican el acto administrativo, recurridas en casación, la parte favorecida por la sentencia debe solicitar su ejecución provisional ante el tribunal de instancia y la parte perjudicada podrá oponerse a la misma en los términos previstos en el artículo 91 de la LJ, sin que en estos casos resulte procedente la solicitud de medida cautelar alguna ante el Tribunal Supremo.

Segundo. Sentencias de instancia que confirman el acto impugnado.

Mayores complicaciones plantean las sentencias que confirman el acto o actividad impugnada.

En estos casos, no cabe acudir a la ejecución provisional de la sentencia. Así se desprende del tenor literal del artículo 91 de la LJ cuando afirma que la ejecución provisional podrán solicitarla "las partes favorecidas por la sentencia", pues en el caso de sentencias que han confirmado la actuación administrativa la parte favorecida por la sentencia es la Administración, que no necesita instar al tribunal la ejecución de su propio acto administrativo. Y, por otra parte, carece de sentido que inste la ejecución provisional el ciudadano que ha perdido el recurso porque no está interesado en su ejecución sino, en todo caso, en oponerse a ella.

Al margen de algún pronunciamiento que ha sostenido la posibilidad de ejecutar provisionalmente una sentencia desestimatoria , la mayoría de las decisiones sostienen que no resulta procedente la ejecución provisional de sentencias desestimatorias, (confirmatorias, por tanto, de la actuación administrativa impugnada), pues el pronunciamiento judicial tiene un alcance meramente declarativo que se agota en sí mismo, sin que dichas sentencias sean susceptibles de ejecución, pues lo que será ejecutable es el acto administrativo no la sentencia y su decisión compete en exclusiva a la Administración.

En este mismo sentido el art. 521 de la LEC dispone que "no se despachara ejecución de las sentencias meramente declarativas".

Ahora bien, bien pudiera acontecer que la Administración pretendiese ejecutar de forma inmediata el acto administrativo sin esperar a la decisión del Tribunal Supremo, dado que el recurso de casación per se no tiene efecto suspensivo (la LJ nada establece al respecto), lo cual puede generar al administrado perjuicios irreparables que pueden exigir la adopción de medidas cautelares.

La posibilidad de instar una medida cautelar mientras se resuelve el recurso forma parte integrante de la tutela judicial efectiva pero dado que la Ley Jurisdiccional no contempla ninguna previsión expresa al tiempo de regular el recurso de casación surge el interrogante ¿Ante quien han de solicitarse las medidas cautelares?

El Pleno considera que las medidas cautelares tendentes a impedir perjuicios irreparables mientras se tramita y resuelve un recurso de casación han de solicitarse ante el tribunal de instancia.

Varias razones avalan esta conclusión:

En primer lugar, porque el tribunal de instancia puede haber adoptado medidas cautelares en el curso del procedimiento que se mantienen o pueden ser modificadas por él hasta que la sentencia sea firme. Así se dispone en el art. 132.1 de la LJ cuando afirma "Las medidas cautelares estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley.". Y este mismo precepto añade, a continuación, que dichas medidas "podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado". Es, por lo tanto, el tribunal de instancia, que conoce las circunstancias concurrentes, el que puede determinar si dichas circunstancias se han modificado y la incidencia que la ejecutividad del acto tiene sobre la esfera jurídica de las partes implicadas a los efectos de mantener o modificar las medidas cautelares mientras se tramita el recurso.

Esta misma posibilidad se establece también en el art. 744 de la LEC, al permitir que el recurrente de una sentencia desestimatoria pueda, al tiempo de interponer el recurso, solicitar del tribunal de instancia el mantenimiento o la adopción de una medida cautelar distinta, y el tribunal de instancia resolverá dicha solicitud "atendiendo a la subsistencia de los presupuestos y circunstancias que justificase el mantenimiento o la adopción de dichas medidas".

La razón de ser del mantenimiento de la medida cautelar adoptada, aun después de dictarse una sentencia que ha sido recurrida, es que el pronunciamiento sobre las medidas cautelares responde a una lógica y a una ponderación distinta de la que se efectúa cuando se enjuicia la legalidad de la actuación.

En segundo lugar, porque frente al argumento de que debería ser el Tribunal Supremo el que fuese competente para adoptar las medidas tendentes a asegurar su futuro pronunciamiento, no debe olvidarse que ello implica suspender la ejecutividad de un acto administrativo que ha sido confirmado por sentencia sin que exista previsión legal en nuestra ley jurisdiccional que permita solicitar del tribunal ad quem que acuerde la suspensión de la decisión judicial recurrida (en apelación o casación). Y, sin embargo, sí existe una previsión legal que permite que el tribunal a quo pueda seguir manteniendo o adoptando medidas cautelares pese a haberse interpuesto un recurso de apelación.

El artículo 83 de la Ley Jurisdiccional prevé que el juez de instancia en cualquier momento, a instancia de la parte interesada, podrá adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, la ejecución de la sentencia recurrida en apelación, atendiendo a los criterios establecidos en el capítulo II del Título VI. De modo que nuestra ley jurisdiccional sí contempla que el juez unipersonal adopte medidas cautelares aun cuando se haya interpuesto un recurso de apelación. Previsión que es perfectamente trasladable, aun con mayor fundamento, a los recursos de casación.

En tercer lugar, no tendría sentido que el Tribunal Supremo pudiera estar decidiendo sobre la adopción de medidas cautelares mientras que el juez de instancia pudiera haber adoptado medidas cautelares contradictorias para garantizar la ejecución de la sentencia. Ni que tuviera que pronunciarse de forma cautelarísima desconociendo las medidas adoptadas en la instancia o las circunstancias y las razones tomadas en consideración por el juzgador a quopara denegarlas.

Y finalmente, aunque no menos importante, porque la especial naturaleza del recurso de casación, destinado a analizar infracciones jurídicas y a crear jurisprudencia, del que se excluyen las cuestiones de hecho ( art. 87.bis.1 de la LJ), se compadece mal con el análisis de las circunstancias fácticas y de la ponderación de los perjuicios que toda medida cautelar comporta. Como afirmaba el ATS de 16 de febrero de 1999, «[...] esa especial naturaleza del recurso de casación no admite sin riesgo de distorsión que el órgano judicial entre en contacto con un elenco de datos y aspectos del proceso, tanto fácticos como jurídicos, que siendo de necesaria valoración en la toma de la decisión cautelar, serán sin embargo en gran medida ajenos al objeto propio de aquel recurso».

Esta ha sido la postura mayoritaria del Tribunal Supremo que se ha negado a resolver la petición de medidas cautelares en sede de un recurso de casación invocando su falta de competencia en virtud del artículo 91 LJCA porque «es el órgano judicial a quo,bien en sede del instituto propiamente dicho de las medidas cautelares, bien en la del atinente a la ejecución provisional de la sentencia, el competente para satisfacer la exigencia institucional de que en cualquier estado del proceso pueda deducirse y en su caso atenderse una pretensión de tutela cautelar» ( ATS de 27 de julio de 2021, rec. 4735/2021) o «que no es en sede del recurso de casación donde ha de solicitarse y, en su caso, obtenerse, la tutela cautelar, sino ante el órgano jurisdiccional que conoció del proceso en la instancia» ( ATS 30 de julio de 2020, rec. 2118/2020).

En definitiva, consideramos que la Sala Tercera del Tribunal Supremo, al tiempo de conocer un recurso de casación, no es competente para adoptar medidas cautelares o cautelarísimas que afecten a la inmediata ejecutividad de la actuación administrativa origen del litigio. Y, por lo tanto, planteada una solicitud en tal sentido, ya sea en fase de admisión o durante la tramitación del recurso de casación, deberá declararse incompetente para conocer de la misma indicando a la parte que debe solicitarla ante el tribunal de instancia.

Por consiguiente, el órgano judicial competente para mantener o modificar las medidas cautelares existentes o, en caso, adoptar otras nuevas, mientras se tramita el recurso de casación, es el que conoció del litigio en primera o única instancia.

En aquellos casos en los que «[...] se solicitase la medida al Tribunal Supremo y la urgencia de la situación así lo requiera se podrá acordar la inmediata remisión al órgano judicial competente para conocer de la medida a los efectos de que pueda resolverla con la mayor urgencia posible».

Nótese, además, que esta inicial atribución de competencia al tribunal de instancia no impide, si así interesa al solicitante de la medida cautelar, que la decisión pueda ser recurrida en casación ante el Tribunal Supremo ( art. 87.b de la LJ).

CUARTO.-Decisión de la Sala. Incompetencia del Tribunal Supremo para resolver sobre las medidas cautelares solicitadas en el recurso de casación.

A la vista de lo expuesto, y siguiendo el criterio expresado en el acuerdo del Pleno no jurisdiccional de esta Sala, de 26 de noviembre de 2025, no procede admitir a trámite la pretensión cautelar formulada por la recurrente.

En el análisis de las circunstancias concretas del caso que nos ocupa, es relevante señalar que la pretensión cautelar que la parte solicita de esta Sala ya fue instada y denegada por autos firmes de la Sala de instancia, por lo que el cauce adecuado para esgrimir las razones que se aducen en justificación de la medida cautelar instada habría sido la preparación del oportuno recurso de casación frente a tales autos.

Por otro lado, la actuación sobre la que se pretende la medida cautelar instada en este recurso de casación se refiere a un requerimiento de pago efectuado por la Administración tras haberse dictado en la instancia sentencia desestimatoria, y como consecuencia de haber sido dejada sin efecto, por auto firme, la medida cautelar inicialmente concedida. Es pertinente recordar que no se reputó suficiente la garantía constituida por la recurrente, suficiencia a la que se subordinó la efectividad de la medida cautelar otorgada, por lo que la misma se dejó sin efecto, y que es tras el dictado de sentencia, y en el curso de un acto de ejecución de la resolución administrativa, cuando se solicita ante esta Sala la medida cautelar en el seno del recurso de casación preparado.

Todo ello evidencia que, en realidad, se está pretendiendo de esta Sala una medida que concierne a un acto dictado en el ámbito de la ejecución del acto administrativo confirmado por la sentencia recurrida y cuya sede natural de decisión corresponde a la Sala de instancia, a la que también compete resolver sobre las medidas cautelares instadas en el curso de la tramitación del recurso de casación, según el criterio expresado en el acuerdo del Pleno no jurisdiccional de esta Sala, de 26 de noviembre de 2025.

Por lo expuesto, se debe declarar la incompetencia de esta Sala para resolver sobre la solicitud de medida cautelar deducida por la recurrente, y, al no concurrir en este caso ninguna razón de urgencia que haga necesaria la remisión de la solicitud de medida cautelar al órgano de instancia, corresponde a la parte que solicita la medida cautelar deducir las pretensiones que convengan a su derecho ante el órgano a quo,en el seno del procedimiento del que dimana este recurso de casación.

QUINTO.- Costas.

Dado el sentido de esta resolución, que declara la incompetencia de la Sala para adoptar la medida cautelar solicitada, no ha lugar a hacer pronunciamiento de imposición de costas.

Por todo lo anterior,