Sentencia Contencioso-Administrativo 184/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2215/2022 de 30 de marzo del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo

La resolución dictada por la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 7 de octubre de 2022 desestimó el recurso de alzada interpuesto por la mercantil THAMES contra la resolución de la Comisión Ejecutiva del Banco de España de 29 de noviembre de 2021, que denegó su inscripción como prestamista inmobiliario en el Registro de intermediarios de crédito inmobiliario y prestamistas inmobiliarios (a continuación, Registro), solicitada el 12 de diciembre de 2019.

Concretamente, la resolución aquí impugnada consideró que la decisión denegatoria de la inscripción de THAMES en el Registro no había vulnerado la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, debido a que la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo no contemplaba el pasaporte comunitario para prestamistas inmobiliarios que no fuesen entidades crediticias. Tampoco aprecia que la denegación acordada por la Comisión Ejecutiva del Banco de España infringiese la Ley 5/2019 ni tampoco el Real Decreto 3029/2019, razonando que estas normas son conformes con la Directiva 2014/17/UE, negando que en ellas se reconozca la libre prestación de servicios para los prestamistas inmobiliarios. También destaca que la citada regulación trata de proteger al consumidor, como parte contractual que ostenta una posición más débil en los contratos de préstamo hipotecario.

SEGUNDO.- Posición de las partes

En la demanda, la actora esgrime los siguientes argumentos contra la resolución administrativa impugnada:

1) La denegación de la inscripción se basa exclusivamente en el hecho de que THAMES no tiene la sede de su administración central en España, infringiendo el artículo 28.2 de la Ley 5/2019, en relación con el artículo 42 de la misma, resultando de aplicación a los prestamistas inmobiliarios. También vulnera el artículo 5 del Real Decreto 309/2019.

2) Se conculca la Directiva 2014/17, la cual consagra la libre prestación de servicios a los prestamistas inmobiliarios en sus artículos 9.3, 9.5, 4.18, 4.19, y considerando 33. La actora sostiene que "La falta de pasaporte comunitario simplemente supondrá que una sociedad de la UE que desee operar en más de un Estado miembro necesitará obtener la correspondiente habilitación no solo en su Estado miembro de origen, sino también en cada uno de los demás Estados miembros en los que desee prestar sus servicios (sometiéndose, en los términos señalados en el artículo 35 de la Directiva 2014/17 , "a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro").

3) Invalidez de las resoluciones impugnadas por cuanto interpretan y aplican la Ley 5/2019, el Real Decreto 309/2019 y la Directiva 2014/17 en clara contravención con las libertades de prestación de servicios y de establecimiento reconocidas en los artículos 56 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No es suficiente identificar las razones imperiosas de interés general que justificarían la restricción de libertades comunitarias, en este caso, el buen funcionamiento del sistema financiero y la protección de los consumidores, sino que también es preciso acreditar que las medidas restrictivas propuestas son proporcionadas y no discriminatorias. Aduce que en la Directiva 2014/17/UE se incluyen medidas menos restrictivas que la exigencia de constitución de filial o establecimiento permanente en España (como en el artículo 9. 3 y Anexo III.1 letras b), c) y f) de la Directiva, relativos a los requisitos mínimos y competencia del personal, y artículos 36 y 37 respecto a los mecanismos de colaboración entre los Estados miembros). El requisito exigido a los prestamistas inmobiliarios no españoles de trasladar la sede de su administración central a España para poder ejercer la actividad en este país constituye una clara discriminación directa por razón de nacionalidad.

En su contestación, la Abogacía del Estado esgrime que la denegación de la inscripción en el Registro fue conforme al derecho comunitario y a la normativa nacional, ya que no se prevé la libre prestación de servicios de los prestamistas inmobiliarios, respondiendo a la finalidad principal de proteger a la persona física que ocupa la posición de deudor, fiador o garante. Se remite al contenido del Informe expedido el 21 de octubre de 2021 por la Abogacía del Estado, obrante al expediente.

La representación del Banco de España defiende en su contestación la conformidad a Derecho de la decisión denegatoria de la inscripción en el Registro, sosteniendo que tanto la Directiva como la Ley 5/2019 contemplan la actividad transfronteriza solo para los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario", no para los "Prestamistas Inmobiliarios", sin que la exigencia del requisito de la sede de administración central en España resulte contraria a la Directiva 2014/17/UE ni a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios. Los contratos de crédito hipotecario están excluidos de la Directiva de Servicios, en tanto que la ausencia de pasaporte comunitario implica que la entidad ha de someterse a los requisitos exigidos por cada estado miembro en el que desea desarrollar su actividad. Por último, destaca que las Administraciones no pueden inaplicar la legislación nacional por supuesta vulneración de la normativa comunitaria.

TERCERO.- Normativa reguladora de los requisitos exigidos para la actividad de prestamista inmobiliario. Directiva 2014/17/UE

Las cuestiones controvertidas en el presente recurso contencioso revisten una naturaleza eminentemente jurídica, y consisten en dilucidar si la denegación de la inscripción de THAMES en el Registro de Intermediarios de Crédito Inmobiliario y Prestamistas Inmobiliarios del Banco de España, basada en que su sede de administración central radica en Luxemburgo, infringió la normativa comunitaria y nacional aplicable.

La Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48 /CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) nº 1093/2010.

Como se desprende del considerando (4) de la Directiva, "La Comisión ha determinado una serie de problemas que sufren los mercados hipotecarios de la Unión en relación con la irresponsabilidad en la concesión y contratación de préstamos, así como con el margen potencial de comportamiento irresponsable entre los participantes en el mercado, incluidos los intermediarios de crédito y las entidades no crediticias".En el considerando (5) se apunta como finalidades de la Directiva conseguir el óptimo funcionamiento del mercado interior y la protección de los consumidores, "facilitar la emergencia de un mercado interior con un funcionamiento satisfactorio y un elevado grado de protección de los consumidores en lo que respecta a los contratos de crédito para bienes inmuebles, y para garantizar que los consumidores que busquen celebrar tales contratos puedan hacerlo con la confianza de que las entidades con las que entablen relación se comportan de manera profesional y responsable, es necesario establecer un marco jurídico adecuadamente armonizado a escala de la Unión en una serie de ámbitos".

La Directiva 2014/17/UE distingue entre "entidades de crédito" (como toda entidad de crédito comprendida en la definición del artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento (UE) nº 575/2013) y "entidades no crediticias" (todo prestamista que no sea una entidad de crédito).

En el artículo 4, referente a las "Definiciones", se conceptúa como «prestamista» a "la persona física o jurídica que concede o se compromete a conceder un crédito incluido en el ámbito de aplicación definido en el artículo 3 en el ejercicio de su actividad comercial o profesional".Como «intermediario de crédito» a "la persona física o jurídica que no actúa como prestamista ni notario, ni tampoco se limita a poner en contacto, directa o indirectamente, a un consumidor con un prestamista o intermediario de crédito, y que, en el transcurso del ejercicio de su actividad comercial o profesional y a cambio de una remuneración, que puede ser de índole pecuniaria o revestir cualquier otra forma de beneficio económico acordado: a) presenta u ofrece contratos de crédito a los consumido res; b) asiste a los consumidores realizando los trámites previos u otra gestión precontractual respecto de contratos de crédito distintos de los indicados en la letra a), o c) celebra contratos de crédito con consumidores en nombre del prestamista".

Por consiguiente, las entidades no crediticias pueden revestir la modalidad de "intermediario de crédito inmobiliario" (ICI) y de "prestamista inmobiliario". El Capítulo 11 de la Directiva se ocupa del régimen previsto para los ICI, en tanto que no existe un Capítulo específico para los prestamistas inmobiliarios.

Respecto del "Reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias"(categoría en la que pueden subsumirse los ICI y los prestamistas), el Capítulo 12 de la Directiva, integrado por un solo artículo 35, dispone que "Los Estados miembros garantizarán que las entidades no crediticias estén sujetas a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro, y a los procedimientos de supervisión aplicados por una autoridad competente".

La libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios se recoge en el artículo 32 de la Directiva para los ICI, disponiendo en su apartado 1 que: "El reconocimiento de un intermediario de crédito por la autoridad competente de su Estado miembro de origen contemplado en el artículo 29, apartado 1, será válido en todo el territorio de la Unión para la realización de las actividades y la provisión de los servicios contemplados en el reconocimiento, sin necesidad de ulterior reconocimiento por las autoridades competentes del Estado o Estados miembros de acogida, siempre y cuando las actividades que el intermediario de crédito se proponga realizar en el Estado miembro de acogida estén amparadas por el reconocimiento".

Respecto a los prestamistas inmobiliarios, el Considerando (75) de la Directiva excluye la aplicación del "pasaporte comunitario" a los mismos, remitiéndose a un eventual proceso de armonización posterior, respondiendo al siguiente tenor literal:

"(75) Con vistas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas entre los prestamistas y propiciar la estabilidad financiera, y en espera de una mayor armonización, los Estados miembros deben garantizar el establecimiento de medidas adecuadas de reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias que otorgan contratos de crédito para bienes inmuebles. De conformidad con el principio de proporcionalidad, no procede que la presente Directiva establezca condiciones pormenorizadas en lo que respecta al reconocimiento o la supervisión de prestamistas que otorguen contratos de crédito de este tipo sin ser entidades de crédito según se definen en el Reglamento (UE) nº 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión. El número de prestamistas de este tipo que desarrollan su actividad en la Unión es reducido en la actualidad, como lo son su cuota de mercado y el número de Estados miembros en los que están presentes, especialmente desde que se desencadenó la crisis financiera. Por motivos análogos, tampoco procede prever en la presente Directiva la creación de un «pasaporte» para dichos prestamistas".

A partir del contenido de la Directiva 2014/17/CE, se colige que en la misma no se recogen como directrices a seguir por los Estados miembros en su trasposición: ni la libertad de establecimiento, ni la libertad de prestación de servicios ni el pasaporte comunitario, para los prestamistas inmobiliarios, sin perjuicio de que en un ulterior examen de la situación acerca del mercado de créditos inmobiliarios se examinará la cuestión, como se señala en el Considerando (81), en cuya virtud:

"Será necesario comprobar el eficaz funcionamiento de la presente Directiva, como también los progresos realiza dos de cara a la creación de un mercado interior en el que exista un elevado grado de protección del consumidor en relación con los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial. Dicho examen debe comprender, entre otras cosas, una evaluación del cumplimento y del impacto de la presente Directiva, una evaluación para determinar si su ámbito de aplicación sigue siendo adecuado, un análisis de la concesión de contratos de crédito por entidades no crediticias, así como una valoración de la necesidad de adoptar nuevas medidas, tales como un pasaporte para entidades no crediticias,y una evaluación de la necesidad de introducir otros derechos y obligaciones aplicables en la fase postcontractual de los contratos de crédito".

Como resaltan las representaciones de las Administraciones demandadas, la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios del mercado interior también conocida como la "Directiva de Servicios" o "Directiva Bolkenstein"), excluye su aplicación en su artículo 2.1 b), entre otros, a los "los servicios financieros, como los bancarios, de crédito(...)", justificándose esta excepción en su Considerando (18), en el que se indica que "conviene excluir los servicios financieros de la aplicación de la presente Directiva dado que estas actividades son objeto de una legislación comunitaria específica (...)".

A partir de la normativa expuesta, no se desprende que la actuación administrativa impugnada infrinja ni la Directiva 2014/17/UE ni tampoco la Directiva 2006/123/CE, debiendo rechazarse el motivo.

CUARTO.- Trasposición de la Directiva 2014/17/UE. Ley 5/2019 y Real Decreto 309/2019

La entidad actora también aduce que la denegación de la inscripción en el Registro, sustentada en que la entidad actora tenía su sede de administración central en Luxemburgo, no en España, conculca la normativa de trasposición de la Directiva 2014/17/UE, conformada por la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y por el Real Decreto 309/2019, de 26 de abril, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y se adoptan otras medidas en materia financiera.

El Capítulo III de la Ley 5/2019 lleva por rúbrica "Régimen jurídico de los intermediarios de crédito inmobiliario, sus representantes designados y los prestamistas inmobiliarios",dividido en cuatro secciones. La Sección 2ª se refiere a los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario" (artículos 27 a 37), y la Sección 4ª se ocupa de los "Prestamistas Inmobiliarios" (artículos 42 y 43).

Resulta incontrovertido que la mercantil THAMES interesó su inscripción en el Registro gestionado por el Banco de España como prestamista inmobiliario no entidad de crédito, resultando de aplicación el artículo 42 de la Ley 5/2019, precepto que establece:

"Artículo 42. Registro.

1. La actividad de concesión o gestión de los préstamos determinados en el artículo 2.1 con carácter profesional sólo podrá realizarse por aquellos prestamistas inmobiliarios debidamente inscritos en el registro correspondiente conforme a los criterios recogidos en el artículo 28. Reglamentariamente se establecerán los requisitos que deben cumplir para su registro.

No será preciso disponer de dicho registro para ejercer esa actividad por parte de una entidad de crédito, un establecimiento financiero de crédito o una sucursal en España de una entidad de crédito.

2. El Registro Mercantil y los demás registros públicos denegarán la inscripción de aquellas entidades cuya actividad u objeto social resulten contrarios a lo dispuesto en este artículo, así como de los actos o negocios a que se refiere el apartado 1. Las inscripciones realizadas contraviniendo lo anterior serán nulas de pleno derecho. Dicha nulidad no perjudicará los derechos de terceros de buena fe, adquiridos conforme al contenido de los correspondientes registros.

3. El reconocimiento y el registro de los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar exclusivamente dentro del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma corresponderá a la autoridad competente designada en cada Comunidad Autónoma, en el marco del Capítulo I de la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito.

4. Los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar fuera del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma deberán estar registrados por el Banco de España, previa verificación de los requisitos establecidos en la presente Ley y sus normas de desarrollo, conforme a lo previsto en los artículos 27 a 30".

5. El Banco de España o la autoridad competente en cada Comunidad Autónoma, conforme a lo previsto en los apartados 3 y 4 de este artículo, podrán revocar el reconocimiento concedido a cualquier prestamista inmobiliario en los términos previstos en el artículo 32".

El artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se remite a los "criterios" recogidos en el artículo 28 del citado Cuerpo Legal para el registro de los ICI. El artículo establece que:

"Artículo 28. Gestión del registro.

1. La gestión del registro será asumida por el Banco de España o por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, atendiendo al ámbito geográfico de actuación del intermediario de crédito inmobiliario.

2. Corresponderá al Banco de España la gestión de la inscripción de:

a) los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar con prestatarios con domicilios situados en todo el Estado o en el ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, siempre que tenga la sede de su administración central en España, con independencia de que, adicionalmente, operen o vayan a operar a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, y

b) los intermediarios de crédito inmobiliario que vayan a operar en España a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios, cualquiera que sea el ámbito geográfico en el que vayan a desarrollar su actividad.

3. La gestión de la inscripción de los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar exclusivamente con prestatarios domiciliados dentro del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma, con independencia de que, adicionalmente, desarrollen o pretendan desarrollar sus actividades a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, corresponderá al órgano competente de dicha Comunidad Autónoma, siempre que la sede de su administración central esté localizada en la misma.

4. Todo intermediario de crédito inmobiliario que sea persona jurídica deberá tener su administración central en su domicilio social. En caso de no ser una persona jurídica, o si siendo una persona jurídica no tiene su domicilio social en España, deberá tener su administración central en el Estado miembro en que ejerza de hecho sus actividades principales.

5. El Banco de España será el punto único de contacto a efectos de facilitar y agilizar la cooperación y el intercambio de información con otros Estados".

La entidad recurrente sustenta que la remisión al artículo 28 de la Ley debe entenderse en toda su amplitud, por lo que se contemplaría legalmente que los prestamistas inmobiliarios operasen "a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados".

Esta Sección no comparte la interpretación defendida por la mercantil demandante, ya que en el artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se efectúa una remisión a los "criterios", entendiéndose por la competencia del Registro correspondiente bien a las Administraciones Autonómicas, bien al Banco de España, dependiendo del ámbito geográfico de la actividad del operador financiero.

No puede entenderse que este reenvío comprenda principios distintos a los consagrados en la Directiva 2014/17/UE y en la propia Ley 5/2019, en el sentido de que se confiera y reconozca a los prestamistas inmobiliarios las libertades de establecimiento y de prestación de servicios al igual que a los ICI.

Cabe reiterar que la Directiva solo se refiere expresamente a estas libertades para los ICI, y que en el Considerando (75) excluye el pasaporte comunitario para los prestamistas.

Iguales consideraciones resultan extrapolables respecto de la regulación contenida en el Real Decreto 309/2019, el cual desarrolla la Ley 5/2019.

La demanda debe desestimarse también en cuanto a estos argumentos.

QUINTO.- Vulneración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea . Libre prestación de servicios y libertad de establecimiento

El Derecho de establecimiento viene regulado en los artículos 49 a 55 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, mientras que la libre prestación de servicios recoge en los artículos 56 a 62 del mismo.

Estas libertades comunitarias, erigidas como pilares del derecho de la Unión Europea, no son absolutas, sino que permiten ser moduladas cuando concurran "razones imperiosas de interés general".

Este concepto se positivizó en la Directiva 2006/123/CE, a partir de la interpretación que el TJUE efectuó de los artículos 43 y 49 del Tratado Constitutivo de la CE. De acuerdo con esta jurisprudencia reiterada, el concepto "abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, en el sentido de los artículos 46 y 55 del Tratado, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria".

Como se expuso en el Fundamento Tercero, la Directiva 2014/17/UE responde a las finalidades de protección de los consumidores y estabilidad del mercado financiero en un ámbito de evidente trascendencia social, como se trata de la adquisición de viviendas.

El establecimiento de una serie de medidas de tutela, tales como el registro y la supervisión de las actividades de intermediación de créditos y concesión de préstamos por parte de sujetos distintos a las entidades crediticias se insertan como límites que modulan la prestación de estos servicios, resultando ser proporcionados, adecuados, necesarios y no discriminatorios, para el fin protector perseguido y plasmado en las directrices comunitarias.

Precisamente, con el amparo de estos objetivos destinados a salvaguardar los derechos de los consumidores y de la corrección de los mercados de vivienda, en la Directiva 2014/17/UE se excluyó la autorización única para los prestamistas inmobiliarios, y no se contempló la libertad de establecimiento y servicios de los mismos.

La normativa interna que traspuso las directrices comunitarias respetan sus previsiones, y la denegación de la inscripción en el Registro a la actora, en cuanto no tiene su sede de administración en España, encuentra acogida en el acervo normativo expresado, sin que se pueda calificar como desproporcionado y discriminatorio, como denuncia la entidad recurrente, debido a que su adecuación a Derecho resulta del contenido de la Directiva 2014/17/UE.

En consecuencia, el recurso debe desestimarse en cuanto a este motivo.

SEXTO.- Cuestión prejudicial

Por último, la mercantil actora ha impetrado a esta Sala y Sección, en el tercer otrosí digo del escrito de demanda, que se plantee una cuestión prejudicial ante el TJUE sobre una serie de cuestiones que considera no resueltas en la jurisprudencia comunitaria, en el caso de que esta Sala mantenga "cualquier duda razonable sobre la interpretación que debe darse a la Directiva 2014/17 ",en concreto, que el TJUE se pronuncie sobre:

"1) Si debe interpretarse la falta de regulación, en la Directiva 2014/17 , del pasaporte comunitario para la actividad de prestamista inmobiliario en un sentido equivalente al de la prohibición de la libertad de prestación de servicios, de tal modo que la falta de constitución de una filial, sucursal o establecimiento en un Estado miembro de la UE pueda ser causa suficiente para denegar la habilitación para prestar la actividad de prestamista inmobiliario en dicho Estado miembro.

2) En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, si la prohibición de la libertad de prestación de servicios para la actividad de prestamista inmobiliario es conforme con los artículos 56 y 49 del TFUE y se encuentra justificada por los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación". .

El artículo 267 del Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 234 TCE) dispone que:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

Esta Sección no considera pertinente elevar al TJUE las cuestiones planteadas por la entidad actora, debido a que considera que todas ellas se encuentran ya contenidas en la jurisprudencia comunitaria relativa a la teoría del conocimiento, la cual ha sido relacionada en el Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

Esta denegación encuentra respaldo en la jurisprudencia emitida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Tribunal Supremo núm. 1372/2025, de 29 de octubre de 2025 (recurso núm. 4701/2023, ROJ: STS 4849/2025-ECLI:ES:TS:2025:4849), en relación con el planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el TJUE referentes a aspectos que no precisan de respuesta por el Tribunal Comunitario, determina que:

"No es necesaria la presentación de una cuestión prejudicial, pues los criterios básicos para determinar si la normativa tributaria se encuentra consolidada tal como se ha sintetizado anteriormente. No se observa que el presente supuesto tenga ninguna particularidad al respecto, más allá de que sea una figura impositiva distinta al impuesto de sucesiones, pero ello carece de la entidad suficiente máxime cuando existen los paralelismos antes expuestos.

Esta Sala como parte integrante del Tribunal Supremo, dicta sentencias que no son susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno a los efectos del artículo 267 TFUE , al culminar la organización jurisdiccional interna ( artículos 123.1 de la Constitución y 53 de la LOPJ ), al tiempo que tiene autonomía de decisión para plantear dicha cuestión prejudicial comunitaria, así la jurisprudencia del TJUE establece en Sentencia de 18 de julio de 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12 , EU:C:2013:489, declara en su apartado 26: «Se desprende de la conexión entre los párrafos segundo y tercero del artículo 267 TFUE que los órganos jurisdiccionales a que se refiere el párrafo tercero disponen de la misma facultad de apreciación que cualesquiera otros órganos jurisdiccionales nacionales acerca de si es necesaria una decisión sobre una cuestión de Derecho de la Unión para poder emitir su fallo. Aquellos órganos jurisdiccionales no están obligados, por tanto, a remitir una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión suscitada ante ellos si la cuestión no es pertinente, es decir, en los supuestos en los que la respuesta a dicha cuestión, cualquiera que fuera, no podría tener incidencia alguna en la solución del litigio ( sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81 , Rec. p. 3415, apartado 10)».

Por último, interesa señalar que en la sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , se declara que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «un órgano jurisdiccional nacional cuyas resoluciones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno solo podrá quedar dispensado de tal obligación [de remisión] cuando constate que la cuestión suscitada no es pertinente, que la disposición del Derecho de la Unión controvertida ya ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia o que la interpretación correcta del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable».(apartado 33).

Son tres, pues, las situaciones que pueden darse:

«La primera de ellas difiere de las otras dos en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional de última instancia no solo está dispensado de su obligación de remisión, sino que de hecho no puede llevar a cabo la remisión cuando la respuesta a la cuestión no sea pertinente para la solución del litigio de que conoce. En efecto, es pacífico que el Tribunal de Justicia solo puede dictar una resolución en un procedimiento prejudicial si el órgano jurisdiccional remitente puede aplicarla para resolver sobre el asunto de que conoce. En consecuencia, si el Derecho de la Unión no resulta pertinente para resolver la controversia, el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretarlo.

Las otras dos situaciones pueden considerarse supuestos en los que el Derecho de la Unión es pertinente en un litigio que pende ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia, pero no existe ninguna duda razonable sobre la manera correcta de aplicar el Derecho de la Unión, de modo que no es preciso efectuar una remisión prejudicial. En el primer supuesto, es posible que el Derecho de la Unión aplicable de que se trate ya haya sido suficientemente aclarado por el Tribunal de Justicia de modo que no existan dudas sobre cómo aplicarlo a la situación de que conoce el órgano jurisdiccional de última instancia. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto aclarado» ( sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 36 y jurisprudencia citada). «En el segundo supuesto, aunque el Tribunal de Justicia no haya efectuado ninguna interpretación pertinente de la norma del Derecho de la Unión, la propia norma puede ser tan clara que no deje lugar a ninguna duda razonable en cuanto a su interpretación correcta. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto claro»Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 39 y jurisprudencia citada). «Esta sentencia obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia a fundamentar su decisión cuando consideran que una de las situaciones mencionadas dispensa de su obligación de remisión («deber de motivación»)».(apartado 51). «Antes de concluir que no existe ninguna duda razonable sobre la interpretación y aplicación correctas de la norma en un caso determinado, un órgano jurisdiccional nacional de última instancia debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia claro» (Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 apartado 40). En ese caso, no se suscita ningún problema en lo que respecta a la uniformidad del Derecho de la Unión. Ese criterio debe aplicarse tanto en situaciones de acto aclarado como de acto claro. En esta ocasión nos encontramos en la primera de esas situaciones (acto aclarado) y, efectivamente, tenemos la certeza de que los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros también aplicarían del mismo modo la jurisprudencia existente a la situación particular que nos ha ocupado en el presente recurso de casación y, por las razones expuestas a lo largo de este fundamento de derecho, no planteamos la cuestión prejudicial, puesto que consideramos que nos hallamos ante un acto aclarado.

En el mismo sentido, aunque en relación con un asunto diferente, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 2025, rec. cas. 6823/2023 ".

En consecuencia, no se estima procedente el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE, debido a que la Directiva 2014/17/UE permite efectuar una aplicación e interpretación del acervo normativo que rige la inscripción en el Registro de las entidades prestamistas inmobiliarias cuya sede de administración central no radique en España.

SÉPTIMO- Conclusión y costas

El recurso debe ser desestimado y, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139), se debe imponer la condena de la actora al pago de las costas causadas en esta instancia, con un límite de 3.000 euros.

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo

La resolución dictada por la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 7 de octubre de 2022 desestimó el recurso de alzada interpuesto por la mercantil THAMES contra la resolución de la Comisión Ejecutiva del Banco de España de 29 de noviembre de 2021, que denegó su inscripción como prestamista inmobiliario en el Registro de intermediarios de crédito inmobiliario y prestamistas inmobiliarios (a continuación, Registro), solicitada el 12 de diciembre de 2019.

Concretamente, la resolución aquí impugnada consideró que la decisión denegatoria de la inscripción de THAMES en el Registro no había vulnerado la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, debido a que la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo no contemplaba el pasaporte comunitario para prestamistas inmobiliarios que no fuesen entidades crediticias. Tampoco aprecia que la denegación acordada por la Comisión Ejecutiva del Banco de España infringiese la Ley 5/2019 ni tampoco el Real Decreto 3029/2019, razonando que estas normas son conformes con la Directiva 2014/17/UE, negando que en ellas se reconozca la libre prestación de servicios para los prestamistas inmobiliarios. También destaca que la citada regulación trata de proteger al consumidor, como parte contractual que ostenta una posición más débil en los contratos de préstamo hipotecario.

SEGUNDO.- Posición de las partes

En la demanda, la actora esgrime los siguientes argumentos contra la resolución administrativa impugnada:

1) La denegación de la inscripción se basa exclusivamente en el hecho de que THAMES no tiene la sede de su administración central en España, infringiendo el artículo 28.2 de la Ley 5/2019, en relación con el artículo 42 de la misma, resultando de aplicación a los prestamistas inmobiliarios. También vulnera el artículo 5 del Real Decreto 309/2019.

2) Se conculca la Directiva 2014/17, la cual consagra la libre prestación de servicios a los prestamistas inmobiliarios en sus artículos 9.3, 9.5, 4.18, 4.19, y considerando 33. La actora sostiene que "La falta de pasaporte comunitario simplemente supondrá que una sociedad de la UE que desee operar en más de un Estado miembro necesitará obtener la correspondiente habilitación no solo en su Estado miembro de origen, sino también en cada uno de los demás Estados miembros en los que desee prestar sus servicios (sometiéndose, en los términos señalados en el artículo 35 de la Directiva 2014/17 , "a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro").

3) Invalidez de las resoluciones impugnadas por cuanto interpretan y aplican la Ley 5/2019, el Real Decreto 309/2019 y la Directiva 2014/17 en clara contravención con las libertades de prestación de servicios y de establecimiento reconocidas en los artículos 56 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No es suficiente identificar las razones imperiosas de interés general que justificarían la restricción de libertades comunitarias, en este caso, el buen funcionamiento del sistema financiero y la protección de los consumidores, sino que también es preciso acreditar que las medidas restrictivas propuestas son proporcionadas y no discriminatorias. Aduce que en la Directiva 2014/17/UE se incluyen medidas menos restrictivas que la exigencia de constitución de filial o establecimiento permanente en España (como en el artículo 9. 3 y Anexo III.1 letras b), c) y f) de la Directiva, relativos a los requisitos mínimos y competencia del personal, y artículos 36 y 37 respecto a los mecanismos de colaboración entre los Estados miembros). El requisito exigido a los prestamistas inmobiliarios no españoles de trasladar la sede de su administración central a España para poder ejercer la actividad en este país constituye una clara discriminación directa por razón de nacionalidad.

En su contestación, la Abogacía del Estado esgrime que la denegación de la inscripción en el Registro fue conforme al derecho comunitario y a la normativa nacional, ya que no se prevé la libre prestación de servicios de los prestamistas inmobiliarios, respondiendo a la finalidad principal de proteger a la persona física que ocupa la posición de deudor, fiador o garante. Se remite al contenido del Informe expedido el 21 de octubre de 2021 por la Abogacía del Estado, obrante al expediente.

La representación del Banco de España defiende en su contestación la conformidad a Derecho de la decisión denegatoria de la inscripción en el Registro, sosteniendo que tanto la Directiva como la Ley 5/2019 contemplan la actividad transfronteriza solo para los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario", no para los "Prestamistas Inmobiliarios", sin que la exigencia del requisito de la sede de administración central en España resulte contraria a la Directiva 2014/17/UE ni a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios. Los contratos de crédito hipotecario están excluidos de la Directiva de Servicios, en tanto que la ausencia de pasaporte comunitario implica que la entidad ha de someterse a los requisitos exigidos por cada estado miembro en el que desea desarrollar su actividad. Por último, destaca que las Administraciones no pueden inaplicar la legislación nacional por supuesta vulneración de la normativa comunitaria.

TERCERO.- Normativa reguladora de los requisitos exigidos para la actividad de prestamista inmobiliario. Directiva 2014/17/UE

Las cuestiones controvertidas en el presente recurso contencioso revisten una naturaleza eminentemente jurídica, y consisten en dilucidar si la denegación de la inscripción de THAMES en el Registro de Intermediarios de Crédito Inmobiliario y Prestamistas Inmobiliarios del Banco de España, basada en que su sede de administración central radica en Luxemburgo, infringió la normativa comunitaria y nacional aplicable.

La Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48 /CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) nº 1093/2010.

Como se desprende del considerando (4) de la Directiva, "La Comisión ha determinado una serie de problemas que sufren los mercados hipotecarios de la Unión en relación con la irresponsabilidad en la concesión y contratación de préstamos, así como con el margen potencial de comportamiento irresponsable entre los participantes en el mercado, incluidos los intermediarios de crédito y las entidades no crediticias".En el considerando (5) se apunta como finalidades de la Directiva conseguir el óptimo funcionamiento del mercado interior y la protección de los consumidores, "facilitar la emergencia de un mercado interior con un funcionamiento satisfactorio y un elevado grado de protección de los consumidores en lo que respecta a los contratos de crédito para bienes inmuebles, y para garantizar que los consumidores que busquen celebrar tales contratos puedan hacerlo con la confianza de que las entidades con las que entablen relación se comportan de manera profesional y responsable, es necesario establecer un marco jurídico adecuadamente armonizado a escala de la Unión en una serie de ámbitos".

La Directiva 2014/17/UE distingue entre "entidades de crédito" (como toda entidad de crédito comprendida en la definición del artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento (UE) nº 575/2013) y "entidades no crediticias" (todo prestamista que no sea una entidad de crédito).

En el artículo 4, referente a las "Definiciones", se conceptúa como «prestamista» a "la persona física o jurídica que concede o se compromete a conceder un crédito incluido en el ámbito de aplicación definido en el artículo 3 en el ejercicio de su actividad comercial o profesional".Como «intermediario de crédito» a "la persona física o jurídica que no actúa como prestamista ni notario, ni tampoco se limita a poner en contacto, directa o indirectamente, a un consumidor con un prestamista o intermediario de crédito, y que, en el transcurso del ejercicio de su actividad comercial o profesional y a cambio de una remuneración, que puede ser de índole pecuniaria o revestir cualquier otra forma de beneficio económico acordado: a) presenta u ofrece contratos de crédito a los consumido res; b) asiste a los consumidores realizando los trámites previos u otra gestión precontractual respecto de contratos de crédito distintos de los indicados en la letra a), o c) celebra contratos de crédito con consumidores en nombre del prestamista".

Por consiguiente, las entidades no crediticias pueden revestir la modalidad de "intermediario de crédito inmobiliario" (ICI) y de "prestamista inmobiliario". El Capítulo 11 de la Directiva se ocupa del régimen previsto para los ICI, en tanto que no existe un Capítulo específico para los prestamistas inmobiliarios.

Respecto del "Reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias"(categoría en la que pueden subsumirse los ICI y los prestamistas), el Capítulo 12 de la Directiva, integrado por un solo artículo 35, dispone que "Los Estados miembros garantizarán que las entidades no crediticias estén sujetas a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro, y a los procedimientos de supervisión aplicados por una autoridad competente".

La libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios se recoge en el artículo 32 de la Directiva para los ICI, disponiendo en su apartado 1 que: "El reconocimiento de un intermediario de crédito por la autoridad competente de su Estado miembro de origen contemplado en el artículo 29, apartado 1, será válido en todo el territorio de la Unión para la realización de las actividades y la provisión de los servicios contemplados en el reconocimiento, sin necesidad de ulterior reconocimiento por las autoridades competentes del Estado o Estados miembros de acogida, siempre y cuando las actividades que el intermediario de crédito se proponga realizar en el Estado miembro de acogida estén amparadas por el reconocimiento".

Respecto a los prestamistas inmobiliarios, el Considerando (75) de la Directiva excluye la aplicación del "pasaporte comunitario" a los mismos, remitiéndose a un eventual proceso de armonización posterior, respondiendo al siguiente tenor literal:

"(75) Con vistas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas entre los prestamistas y propiciar la estabilidad financiera, y en espera de una mayor armonización, los Estados miembros deben garantizar el establecimiento de medidas adecuadas de reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias que otorgan contratos de crédito para bienes inmuebles. De conformidad con el principio de proporcionalidad, no procede que la presente Directiva establezca condiciones pormenorizadas en lo que respecta al reconocimiento o la supervisión de prestamistas que otorguen contratos de crédito de este tipo sin ser entidades de crédito según se definen en el Reglamento (UE) nº 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión. El número de prestamistas de este tipo que desarrollan su actividad en la Unión es reducido en la actualidad, como lo son su cuota de mercado y el número de Estados miembros en los que están presentes, especialmente desde que se desencadenó la crisis financiera. Por motivos análogos, tampoco procede prever en la presente Directiva la creación de un «pasaporte» para dichos prestamistas".

A partir del contenido de la Directiva 2014/17/CE, se colige que en la misma no se recogen como directrices a seguir por los Estados miembros en su trasposición: ni la libertad de establecimiento, ni la libertad de prestación de servicios ni el pasaporte comunitario, para los prestamistas inmobiliarios, sin perjuicio de que en un ulterior examen de la situación acerca del mercado de créditos inmobiliarios se examinará la cuestión, como se señala en el Considerando (81), en cuya virtud:

"Será necesario comprobar el eficaz funcionamiento de la presente Directiva, como también los progresos realiza dos de cara a la creación de un mercado interior en el que exista un elevado grado de protección del consumidor en relación con los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial. Dicho examen debe comprender, entre otras cosas, una evaluación del cumplimento y del impacto de la presente Directiva, una evaluación para determinar si su ámbito de aplicación sigue siendo adecuado, un análisis de la concesión de contratos de crédito por entidades no crediticias, así como una valoración de la necesidad de adoptar nuevas medidas, tales como un pasaporte para entidades no crediticias,y una evaluación de la necesidad de introducir otros derechos y obligaciones aplicables en la fase postcontractual de los contratos de crédito".

Como resaltan las representaciones de las Administraciones demandadas, la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios del mercado interior también conocida como la "Directiva de Servicios" o "Directiva Bolkenstein"), excluye su aplicación en su artículo 2.1 b), entre otros, a los "los servicios financieros, como los bancarios, de crédito(...)", justificándose esta excepción en su Considerando (18), en el que se indica que "conviene excluir los servicios financieros de la aplicación de la presente Directiva dado que estas actividades son objeto de una legislación comunitaria específica (...)".

A partir de la normativa expuesta, no se desprende que la actuación administrativa impugnada infrinja ni la Directiva 2014/17/UE ni tampoco la Directiva 2006/123/CE, debiendo rechazarse el motivo.

CUARTO.- Trasposición de la Directiva 2014/17/UE. Ley 5/2019 y Real Decreto 309/2019

La entidad actora también aduce que la denegación de la inscripción en el Registro, sustentada en que la entidad actora tenía su sede de administración central en Luxemburgo, no en España, conculca la normativa de trasposición de la Directiva 2014/17/UE, conformada por la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y por el Real Decreto 309/2019, de 26 de abril, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y se adoptan otras medidas en materia financiera.

El Capítulo III de la Ley 5/2019 lleva por rúbrica "Régimen jurídico de los intermediarios de crédito inmobiliario, sus representantes designados y los prestamistas inmobiliarios",dividido en cuatro secciones. La Sección 2ª se refiere a los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario" (artículos 27 a 37), y la Sección 4ª se ocupa de los "Prestamistas Inmobiliarios" (artículos 42 y 43).

Resulta incontrovertido que la mercantil THAMES interesó su inscripción en el Registro gestionado por el Banco de España como prestamista inmobiliario no entidad de crédito, resultando de aplicación el artículo 42 de la Ley 5/2019, precepto que establece:

"Artículo 42. Registro.

1. La actividad de concesión o gestión de los préstamos determinados en el artículo 2.1 con carácter profesional sólo podrá realizarse por aquellos prestamistas inmobiliarios debidamente inscritos en el registro correspondiente conforme a los criterios recogidos en el artículo 28. Reglamentariamente se establecerán los requisitos que deben cumplir para su registro.

No será preciso disponer de dicho registro para ejercer esa actividad por parte de una entidad de crédito, un establecimiento financiero de crédito o una sucursal en España de una entidad de crédito.

2. El Registro Mercantil y los demás registros públicos denegarán la inscripción de aquellas entidades cuya actividad u objeto social resulten contrarios a lo dispuesto en este artículo, así como de los actos o negocios a que se refiere el apartado 1. Las inscripciones realizadas contraviniendo lo anterior serán nulas de pleno derecho. Dicha nulidad no perjudicará los derechos de terceros de buena fe, adquiridos conforme al contenido de los correspondientes registros.

3. El reconocimiento y el registro de los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar exclusivamente dentro del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma corresponderá a la autoridad competente designada en cada Comunidad Autónoma, en el marco del Capítulo I de la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito.

4. Los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar fuera del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma deberán estar registrados por el Banco de España, previa verificación de los requisitos establecidos en la presente Ley y sus normas de desarrollo, conforme a lo previsto en los artículos 27 a 30".

5. El Banco de España o la autoridad competente en cada Comunidad Autónoma, conforme a lo previsto en los apartados 3 y 4 de este artículo, podrán revocar el reconocimiento concedido a cualquier prestamista inmobiliario en los términos previstos en el artículo 32".

El artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se remite a los "criterios" recogidos en el artículo 28 del citado Cuerpo Legal para el registro de los ICI. El artículo establece que:

"Artículo 28. Gestión del registro.

1. La gestión del registro será asumida por el Banco de España o por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, atendiendo al ámbito geográfico de actuación del intermediario de crédito inmobiliario.

2. Corresponderá al Banco de España la gestión de la inscripción de:

a) los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar con prestatarios con domicilios situados en todo el Estado o en el ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, siempre que tenga la sede de su administración central en España, con independencia de que, adicionalmente, operen o vayan a operar a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, y

b) los intermediarios de crédito inmobiliario que vayan a operar en España a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios, cualquiera que sea el ámbito geográfico en el que vayan a desarrollar su actividad.

3. La gestión de la inscripción de los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar exclusivamente con prestatarios domiciliados dentro del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma, con independencia de que, adicionalmente, desarrollen o pretendan desarrollar sus actividades a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, corresponderá al órgano competente de dicha Comunidad Autónoma, siempre que la sede de su administración central esté localizada en la misma.

4. Todo intermediario de crédito inmobiliario que sea persona jurídica deberá tener su administración central en su domicilio social. En caso de no ser una persona jurídica, o si siendo una persona jurídica no tiene su domicilio social en España, deberá tener su administración central en el Estado miembro en que ejerza de hecho sus actividades principales.

5. El Banco de España será el punto único de contacto a efectos de facilitar y agilizar la cooperación y el intercambio de información con otros Estados".

La entidad recurrente sustenta que la remisión al artículo 28 de la Ley debe entenderse en toda su amplitud, por lo que se contemplaría legalmente que los prestamistas inmobiliarios operasen "a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados".

Esta Sección no comparte la interpretación defendida por la mercantil demandante, ya que en el artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se efectúa una remisión a los "criterios", entendiéndose por la competencia del Registro correspondiente bien a las Administraciones Autonómicas, bien al Banco de España, dependiendo del ámbito geográfico de la actividad del operador financiero.

No puede entenderse que este reenvío comprenda principios distintos a los consagrados en la Directiva 2014/17/UE y en la propia Ley 5/2019, en el sentido de que se confiera y reconozca a los prestamistas inmobiliarios las libertades de establecimiento y de prestación de servicios al igual que a los ICI.

Cabe reiterar que la Directiva solo se refiere expresamente a estas libertades para los ICI, y que en el Considerando (75) excluye el pasaporte comunitario para los prestamistas.

Iguales consideraciones resultan extrapolables respecto de la regulación contenida en el Real Decreto 309/2019, el cual desarrolla la Ley 5/2019.

La demanda debe desestimarse también en cuanto a estos argumentos.

QUINTO.- Vulneración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea . Libre prestación de servicios y libertad de establecimiento

El Derecho de establecimiento viene regulado en los artículos 49 a 55 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, mientras que la libre prestación de servicios recoge en los artículos 56 a 62 del mismo.

Estas libertades comunitarias, erigidas como pilares del derecho de la Unión Europea, no son absolutas, sino que permiten ser moduladas cuando concurran "razones imperiosas de interés general".

Este concepto se positivizó en la Directiva 2006/123/CE, a partir de la interpretación que el TJUE efectuó de los artículos 43 y 49 del Tratado Constitutivo de la CE. De acuerdo con esta jurisprudencia reiterada, el concepto "abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, en el sentido de los artículos 46 y 55 del Tratado, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria".

Como se expuso en el Fundamento Tercero, la Directiva 2014/17/UE responde a las finalidades de protección de los consumidores y estabilidad del mercado financiero en un ámbito de evidente trascendencia social, como se trata de la adquisición de viviendas.

El establecimiento de una serie de medidas de tutela, tales como el registro y la supervisión de las actividades de intermediación de créditos y concesión de préstamos por parte de sujetos distintos a las entidades crediticias se insertan como límites que modulan la prestación de estos servicios, resultando ser proporcionados, adecuados, necesarios y no discriminatorios, para el fin protector perseguido y plasmado en las directrices comunitarias.

Precisamente, con el amparo de estos objetivos destinados a salvaguardar los derechos de los consumidores y de la corrección de los mercados de vivienda, en la Directiva 2014/17/UE se excluyó la autorización única para los prestamistas inmobiliarios, y no se contempló la libertad de establecimiento y servicios de los mismos.

La normativa interna que traspuso las directrices comunitarias respetan sus previsiones, y la denegación de la inscripción en el Registro a la actora, en cuanto no tiene su sede de administración en España, encuentra acogida en el acervo normativo expresado, sin que se pueda calificar como desproporcionado y discriminatorio, como denuncia la entidad recurrente, debido a que su adecuación a Derecho resulta del contenido de la Directiva 2014/17/UE.

En consecuencia, el recurso debe desestimarse en cuanto a este motivo.

SEXTO.- Cuestión prejudicial

Por último, la mercantil actora ha impetrado a esta Sala y Sección, en el tercer otrosí digo del escrito de demanda, que se plantee una cuestión prejudicial ante el TJUE sobre una serie de cuestiones que considera no resueltas en la jurisprudencia comunitaria, en el caso de que esta Sala mantenga "cualquier duda razonable sobre la interpretación que debe darse a la Directiva 2014/17 ",en concreto, que el TJUE se pronuncie sobre:

"1) Si debe interpretarse la falta de regulación, en la Directiva 2014/17 , del pasaporte comunitario para la actividad de prestamista inmobiliario en un sentido equivalente al de la prohibición de la libertad de prestación de servicios, de tal modo que la falta de constitución de una filial, sucursal o establecimiento en un Estado miembro de la UE pueda ser causa suficiente para denegar la habilitación para prestar la actividad de prestamista inmobiliario en dicho Estado miembro.

2) En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, si la prohibición de la libertad de prestación de servicios para la actividad de prestamista inmobiliario es conforme con los artículos 56 y 49 del TFUE y se encuentra justificada por los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación". .

El artículo 267 del Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 234 TCE) dispone que:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

Esta Sección no considera pertinente elevar al TJUE las cuestiones planteadas por la entidad actora, debido a que considera que todas ellas se encuentran ya contenidas en la jurisprudencia comunitaria relativa a la teoría del conocimiento, la cual ha sido relacionada en el Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

Esta denegación encuentra respaldo en la jurisprudencia emitida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Tribunal Supremo núm. 1372/2025, de 29 de octubre de 2025 (recurso núm. 4701/2023, ROJ: STS 4849/2025-ECLI:ES:TS:2025:4849), en relación con el planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el TJUE referentes a aspectos que no precisan de respuesta por el Tribunal Comunitario, determina que:

"No es necesaria la presentación de una cuestión prejudicial, pues los criterios básicos para determinar si la normativa tributaria se encuentra consolidada tal como se ha sintetizado anteriormente. No se observa que el presente supuesto tenga ninguna particularidad al respecto, más allá de que sea una figura impositiva distinta al impuesto de sucesiones, pero ello carece de la entidad suficiente máxime cuando existen los paralelismos antes expuestos.

Esta Sala como parte integrante del Tribunal Supremo, dicta sentencias que no son susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno a los efectos del artículo 267 TFUE , al culminar la organización jurisdiccional interna ( artículos 123.1 de la Constitución y 53 de la LOPJ ), al tiempo que tiene autonomía de decisión para plantear dicha cuestión prejudicial comunitaria, así la jurisprudencia del TJUE establece en Sentencia de 18 de julio de 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12 , EU:C:2013:489, declara en su apartado 26: «Se desprende de la conexión entre los párrafos segundo y tercero del artículo 267 TFUE que los órganos jurisdiccionales a que se refiere el párrafo tercero disponen de la misma facultad de apreciación que cualesquiera otros órganos jurisdiccionales nacionales acerca de si es necesaria una decisión sobre una cuestión de Derecho de la Unión para poder emitir su fallo. Aquellos órganos jurisdiccionales no están obligados, por tanto, a remitir una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión suscitada ante ellos si la cuestión no es pertinente, es decir, en los supuestos en los que la respuesta a dicha cuestión, cualquiera que fuera, no podría tener incidencia alguna en la solución del litigio ( sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81 , Rec. p. 3415, apartado 10)».

Por último, interesa señalar que en la sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , se declara que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «un órgano jurisdiccional nacional cuyas resoluciones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno solo podrá quedar dispensado de tal obligación [de remisión] cuando constate que la cuestión suscitada no es pertinente, que la disposición del Derecho de la Unión controvertida ya ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia o que la interpretación correcta del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable».(apartado 33).

Son tres, pues, las situaciones que pueden darse:

«La primera de ellas difiere de las otras dos en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional de última instancia no solo está dispensado de su obligación de remisión, sino que de hecho no puede llevar a cabo la remisión cuando la respuesta a la cuestión no sea pertinente para la solución del litigio de que conoce. En efecto, es pacífico que el Tribunal de Justicia solo puede dictar una resolución en un procedimiento prejudicial si el órgano jurisdiccional remitente puede aplicarla para resolver sobre el asunto de que conoce. En consecuencia, si el Derecho de la Unión no resulta pertinente para resolver la controversia, el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretarlo.

Las otras dos situaciones pueden considerarse supuestos en los que el Derecho de la Unión es pertinente en un litigio que pende ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia, pero no existe ninguna duda razonable sobre la manera correcta de aplicar el Derecho de la Unión, de modo que no es preciso efectuar una remisión prejudicial. En el primer supuesto, es posible que el Derecho de la Unión aplicable de que se trate ya haya sido suficientemente aclarado por el Tribunal de Justicia de modo que no existan dudas sobre cómo aplicarlo a la situación de que conoce el órgano jurisdiccional de última instancia. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto aclarado» ( sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 36 y jurisprudencia citada). «En el segundo supuesto, aunque el Tribunal de Justicia no haya efectuado ninguna interpretación pertinente de la norma del Derecho de la Unión, la propia norma puede ser tan clara que no deje lugar a ninguna duda razonable en cuanto a su interpretación correcta. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto claro»Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 39 y jurisprudencia citada). «Esta sentencia obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia a fundamentar su decisión cuando consideran que una de las situaciones mencionadas dispensa de su obligación de remisión («deber de motivación»)».(apartado 51). «Antes de concluir que no existe ninguna duda razonable sobre la interpretación y aplicación correctas de la norma en un caso determinado, un órgano jurisdiccional nacional de última instancia debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia claro» (Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 apartado 40). En ese caso, no se suscita ningún problema en lo que respecta a la uniformidad del Derecho de la Unión. Ese criterio debe aplicarse tanto en situaciones de acto aclarado como de acto claro. En esta ocasión nos encontramos en la primera de esas situaciones (acto aclarado) y, efectivamente, tenemos la certeza de que los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros también aplicarían del mismo modo la jurisprudencia existente a la situación particular que nos ha ocupado en el presente recurso de casación y, por las razones expuestas a lo largo de este fundamento de derecho, no planteamos la cuestión prejudicial, puesto que consideramos que nos hallamos ante un acto aclarado.

En el mismo sentido, aunque en relación con un asunto diferente, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 2025, rec. cas. 6823/2023 ".

En consecuencia, no se estima procedente el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE, debido a que la Directiva 2014/17/UE permite efectuar una aplicación e interpretación del acervo normativo que rige la inscripción en el Registro de las entidades prestamistas inmobiliarias cuya sede de administración central no radique en España.

SÉPTIMO- Conclusión y costas

El recurso debe ser desestimado y, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139), se debe imponer la condena de la actora al pago de las costas causadas en esta instancia, con un límite de 3.000 euros.

PRIMERO.- Objeto del recurso contencioso-administrativo

La resolución dictada por la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital de 7 de octubre de 2022 desestimó el recurso de alzada interpuesto por la mercantil THAMES contra la resolución de la Comisión Ejecutiva del Banco de España de 29 de noviembre de 2021, que denegó su inscripción como prestamista inmobiliario en el Registro de intermediarios de crédito inmobiliario y prestamistas inmobiliarios (a continuación, Registro), solicitada el 12 de diciembre de 2019.

Concretamente, la resolución aquí impugnada consideró que la decisión denegatoria de la inscripción de THAMES en el Registro no había vulnerado la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, debido a que la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo no contemplaba el pasaporte comunitario para prestamistas inmobiliarios que no fuesen entidades crediticias. Tampoco aprecia que la denegación acordada por la Comisión Ejecutiva del Banco de España infringiese la Ley 5/2019 ni tampoco el Real Decreto 3029/2019, razonando que estas normas son conformes con la Directiva 2014/17/UE, negando que en ellas se reconozca la libre prestación de servicios para los prestamistas inmobiliarios. También destaca que la citada regulación trata de proteger al consumidor, como parte contractual que ostenta una posición más débil en los contratos de préstamo hipotecario.

SEGUNDO.- Posición de las partes

En la demanda, la actora esgrime los siguientes argumentos contra la resolución administrativa impugnada:

1) La denegación de la inscripción se basa exclusivamente en el hecho de que THAMES no tiene la sede de su administración central en España, infringiendo el artículo 28.2 de la Ley 5/2019, en relación con el artículo 42 de la misma, resultando de aplicación a los prestamistas inmobiliarios. También vulnera el artículo 5 del Real Decreto 309/2019.

2) Se conculca la Directiva 2014/17, la cual consagra la libre prestación de servicios a los prestamistas inmobiliarios en sus artículos 9.3, 9.5, 4.18, 4.19, y considerando 33. La actora sostiene que "La falta de pasaporte comunitario simplemente supondrá que una sociedad de la UE que desee operar en más de un Estado miembro necesitará obtener la correspondiente habilitación no solo en su Estado miembro de origen, sino también en cada uno de los demás Estados miembros en los que desee prestar sus servicios (sometiéndose, en los términos señalados en el artículo 35 de la Directiva 2014/17 , "a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro").

3) Invalidez de las resoluciones impugnadas por cuanto interpretan y aplican la Ley 5/2019, el Real Decreto 309/2019 y la Directiva 2014/17 en clara contravención con las libertades de prestación de servicios y de establecimiento reconocidas en los artículos 56 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. No es suficiente identificar las razones imperiosas de interés general que justificarían la restricción de libertades comunitarias, en este caso, el buen funcionamiento del sistema financiero y la protección de los consumidores, sino que también es preciso acreditar que las medidas restrictivas propuestas son proporcionadas y no discriminatorias. Aduce que en la Directiva 2014/17/UE se incluyen medidas menos restrictivas que la exigencia de constitución de filial o establecimiento permanente en España (como en el artículo 9. 3 y Anexo III.1 letras b), c) y f) de la Directiva, relativos a los requisitos mínimos y competencia del personal, y artículos 36 y 37 respecto a los mecanismos de colaboración entre los Estados miembros). El requisito exigido a los prestamistas inmobiliarios no españoles de trasladar la sede de su administración central a España para poder ejercer la actividad en este país constituye una clara discriminación directa por razón de nacionalidad.

En su contestación, la Abogacía del Estado esgrime que la denegación de la inscripción en el Registro fue conforme al derecho comunitario y a la normativa nacional, ya que no se prevé la libre prestación de servicios de los prestamistas inmobiliarios, respondiendo a la finalidad principal de proteger a la persona física que ocupa la posición de deudor, fiador o garante. Se remite al contenido del Informe expedido el 21 de octubre de 2021 por la Abogacía del Estado, obrante al expediente.

La representación del Banco de España defiende en su contestación la conformidad a Derecho de la decisión denegatoria de la inscripción en el Registro, sosteniendo que tanto la Directiva como la Ley 5/2019 contemplan la actividad transfronteriza solo para los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario", no para los "Prestamistas Inmobiliarios", sin que la exigencia del requisito de la sede de administración central en España resulte contraria a la Directiva 2014/17/UE ni a las libertades de establecimiento y de prestación de servicios. Los contratos de crédito hipotecario están excluidos de la Directiva de Servicios, en tanto que la ausencia de pasaporte comunitario implica que la entidad ha de someterse a los requisitos exigidos por cada estado miembro en el que desea desarrollar su actividad. Por último, destaca que las Administraciones no pueden inaplicar la legislación nacional por supuesta vulneración de la normativa comunitaria.

TERCERO.- Normativa reguladora de los requisitos exigidos para la actividad de prestamista inmobiliario. Directiva 2014/17/UE

Las cuestiones controvertidas en el presente recurso contencioso revisten una naturaleza eminentemente jurídica, y consisten en dilucidar si la denegación de la inscripción de THAMES en el Registro de Intermediarios de Crédito Inmobiliario y Prestamistas Inmobiliarios del Banco de España, basada en que su sede de administración central radica en Luxemburgo, infringió la normativa comunitaria y nacional aplicable.

La Directiva 2014/17/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial y por la que se modifican las Directivas 2008/48 /CE y 2013/36/UE y el Reglamento (UE) nº 1093/2010.

Como se desprende del considerando (4) de la Directiva, "La Comisión ha determinado una serie de problemas que sufren los mercados hipotecarios de la Unión en relación con la irresponsabilidad en la concesión y contratación de préstamos, así como con el margen potencial de comportamiento irresponsable entre los participantes en el mercado, incluidos los intermediarios de crédito y las entidades no crediticias".En el considerando (5) se apunta como finalidades de la Directiva conseguir el óptimo funcionamiento del mercado interior y la protección de los consumidores, "facilitar la emergencia de un mercado interior con un funcionamiento satisfactorio y un elevado grado de protección de los consumidores en lo que respecta a los contratos de crédito para bienes inmuebles, y para garantizar que los consumidores que busquen celebrar tales contratos puedan hacerlo con la confianza de que las entidades con las que entablen relación se comportan de manera profesional y responsable, es necesario establecer un marco jurídico adecuadamente armonizado a escala de la Unión en una serie de ámbitos".

La Directiva 2014/17/UE distingue entre "entidades de crédito" (como toda entidad de crédito comprendida en la definición del artículo 4, apartado 1, punto 1, del Reglamento (UE) nº 575/2013) y "entidades no crediticias" (todo prestamista que no sea una entidad de crédito).

En el artículo 4, referente a las "Definiciones", se conceptúa como «prestamista» a "la persona física o jurídica que concede o se compromete a conceder un crédito incluido en el ámbito de aplicación definido en el artículo 3 en el ejercicio de su actividad comercial o profesional".Como «intermediario de crédito» a "la persona física o jurídica que no actúa como prestamista ni notario, ni tampoco se limita a poner en contacto, directa o indirectamente, a un consumidor con un prestamista o intermediario de crédito, y que, en el transcurso del ejercicio de su actividad comercial o profesional y a cambio de una remuneración, que puede ser de índole pecuniaria o revestir cualquier otra forma de beneficio económico acordado: a) presenta u ofrece contratos de crédito a los consumido res; b) asiste a los consumidores realizando los trámites previos u otra gestión precontractual respecto de contratos de crédito distintos de los indicados en la letra a), o c) celebra contratos de crédito con consumidores en nombre del prestamista".

Por consiguiente, las entidades no crediticias pueden revestir la modalidad de "intermediario de crédito inmobiliario" (ICI) y de "prestamista inmobiliario". El Capítulo 11 de la Directiva se ocupa del régimen previsto para los ICI, en tanto que no existe un Capítulo específico para los prestamistas inmobiliarios.

Respecto del "Reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias"(categoría en la que pueden subsumirse los ICI y los prestamistas), el Capítulo 12 de la Directiva, integrado por un solo artículo 35, dispone que "Los Estados miembros garantizarán que las entidades no crediticias estén sujetas a los oportunos procedimientos de reconocimiento, los cuales incluyen la inscripción de dichas entidades en un registro, y a los procedimientos de supervisión aplicados por una autoridad competente".

La libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios se recoge en el artículo 32 de la Directiva para los ICI, disponiendo en su apartado 1 que: "El reconocimiento de un intermediario de crédito por la autoridad competente de su Estado miembro de origen contemplado en el artículo 29, apartado 1, será válido en todo el territorio de la Unión para la realización de las actividades y la provisión de los servicios contemplados en el reconocimiento, sin necesidad de ulterior reconocimiento por las autoridades competentes del Estado o Estados miembros de acogida, siempre y cuando las actividades que el intermediario de crédito se proponga realizar en el Estado miembro de acogida estén amparadas por el reconocimiento".

Respecto a los prestamistas inmobiliarios, el Considerando (75) de la Directiva excluye la aplicación del "pasaporte comunitario" a los mismos, remitiéndose a un eventual proceso de armonización posterior, respondiendo al siguiente tenor literal:

"(75) Con vistas a garantizar unas condiciones de competencia equitativas entre los prestamistas y propiciar la estabilidad financiera, y en espera de una mayor armonización, los Estados miembros deben garantizar el establecimiento de medidas adecuadas de reconocimiento y supervisión de las entidades no crediticias que otorgan contratos de crédito para bienes inmuebles. De conformidad con el principio de proporcionalidad, no procede que la presente Directiva establezca condiciones pormenorizadas en lo que respecta al reconocimiento o la supervisión de prestamistas que otorguen contratos de crédito de este tipo sin ser entidades de crédito según se definen en el Reglamento (UE) nº 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión. El número de prestamistas de este tipo que desarrollan su actividad en la Unión es reducido en la actualidad, como lo son su cuota de mercado y el número de Estados miembros en los que están presentes, especialmente desde que se desencadenó la crisis financiera. Por motivos análogos, tampoco procede prever en la presente Directiva la creación de un «pasaporte» para dichos prestamistas".

A partir del contenido de la Directiva 2014/17/CE, se colige que en la misma no se recogen como directrices a seguir por los Estados miembros en su trasposición: ni la libertad de establecimiento, ni la libertad de prestación de servicios ni el pasaporte comunitario, para los prestamistas inmobiliarios, sin perjuicio de que en un ulterior examen de la situación acerca del mercado de créditos inmobiliarios se examinará la cuestión, como se señala en el Considerando (81), en cuya virtud:

"Será necesario comprobar el eficaz funcionamiento de la presente Directiva, como también los progresos realiza dos de cara a la creación de un mercado interior en el que exista un elevado grado de protección del consumidor en relación con los contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial. Dicho examen debe comprender, entre otras cosas, una evaluación del cumplimento y del impacto de la presente Directiva, una evaluación para determinar si su ámbito de aplicación sigue siendo adecuado, un análisis de la concesión de contratos de crédito por entidades no crediticias, así como una valoración de la necesidad de adoptar nuevas medidas, tales como un pasaporte para entidades no crediticias,y una evaluación de la necesidad de introducir otros derechos y obligaciones aplicables en la fase postcontractual de los contratos de crédito".

Como resaltan las representaciones de las Administraciones demandadas, la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios del mercado interior también conocida como la "Directiva de Servicios" o "Directiva Bolkenstein"), excluye su aplicación en su artículo 2.1 b), entre otros, a los "los servicios financieros, como los bancarios, de crédito(...)", justificándose esta excepción en su Considerando (18), en el que se indica que "conviene excluir los servicios financieros de la aplicación de la presente Directiva dado que estas actividades son objeto de una legislación comunitaria específica (...)".

A partir de la normativa expuesta, no se desprende que la actuación administrativa impugnada infrinja ni la Directiva 2014/17/UE ni tampoco la Directiva 2006/123/CE, debiendo rechazarse el motivo.

CUARTO.- Trasposición de la Directiva 2014/17/UE. Ley 5/2019 y Real Decreto 309/2019

La entidad actora también aduce que la denegación de la inscripción en el Registro, sustentada en que la entidad actora tenía su sede de administración central en Luxemburgo, no en España, conculca la normativa de trasposición de la Directiva 2014/17/UE, conformada por la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y por el Real Decreto 309/2019, de 26 de abril, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario y se adoptan otras medidas en materia financiera.

El Capítulo III de la Ley 5/2019 lleva por rúbrica "Régimen jurídico de los intermediarios de crédito inmobiliario, sus representantes designados y los prestamistas inmobiliarios",dividido en cuatro secciones. La Sección 2ª se refiere a los "Intermediarios de Crédito Inmobiliario" (artículos 27 a 37), y la Sección 4ª se ocupa de los "Prestamistas Inmobiliarios" (artículos 42 y 43).

Resulta incontrovertido que la mercantil THAMES interesó su inscripción en el Registro gestionado por el Banco de España como prestamista inmobiliario no entidad de crédito, resultando de aplicación el artículo 42 de la Ley 5/2019, precepto que establece:

"Artículo 42. Registro.

1. La actividad de concesión o gestión de los préstamos determinados en el artículo 2.1 con carácter profesional sólo podrá realizarse por aquellos prestamistas inmobiliarios debidamente inscritos en el registro correspondiente conforme a los criterios recogidos en el artículo 28. Reglamentariamente se establecerán los requisitos que deben cumplir para su registro.

No será preciso disponer de dicho registro para ejercer esa actividad por parte de una entidad de crédito, un establecimiento financiero de crédito o una sucursal en España de una entidad de crédito.

2. El Registro Mercantil y los demás registros públicos denegarán la inscripción de aquellas entidades cuya actividad u objeto social resulten contrarios a lo dispuesto en este artículo, así como de los actos o negocios a que se refiere el apartado 1. Las inscripciones realizadas contraviniendo lo anterior serán nulas de pleno derecho. Dicha nulidad no perjudicará los derechos de terceros de buena fe, adquiridos conforme al contenido de los correspondientes registros.

3. El reconocimiento y el registro de los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar exclusivamente dentro del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma corresponderá a la autoridad competente designada en cada Comunidad Autónoma, en el marco del Capítulo I de la Ley 2/2009, de 31 de marzo, por la que se regula la contratación con los consumidores de préstamos o créditos hipotecarios y de servicios de intermediación para la celebración de contratos de préstamo o crédito.

4. Los prestamistas inmobiliarios que operen o vayan a operar fuera del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma deberán estar registrados por el Banco de España, previa verificación de los requisitos establecidos en la presente Ley y sus normas de desarrollo, conforme a lo previsto en los artículos 27 a 30".

5. El Banco de España o la autoridad competente en cada Comunidad Autónoma, conforme a lo previsto en los apartados 3 y 4 de este artículo, podrán revocar el reconocimiento concedido a cualquier prestamista inmobiliario en los términos previstos en el artículo 32".

El artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se remite a los "criterios" recogidos en el artículo 28 del citado Cuerpo Legal para el registro de los ICI. El artículo establece que:

"Artículo 28. Gestión del registro.

1. La gestión del registro será asumida por el Banco de España o por el órgano competente de cada Comunidad Autónoma, atendiendo al ámbito geográfico de actuación del intermediario de crédito inmobiliario.

2. Corresponderá al Banco de España la gestión de la inscripción de:

a) los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar con prestatarios con domicilios situados en todo el Estado o en el ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma, siempre que tenga la sede de su administración central en España, con independencia de que, adicionalmente, operen o vayan a operar a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, y

b) los intermediarios de crédito inmobiliario que vayan a operar en España a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios, cualquiera que sea el ámbito geográfico en el que vayan a desarrollar su actividad.

3. La gestión de la inscripción de los intermediarios de crédito inmobiliario que operen o vayan a operar exclusivamente con prestatarios domiciliados dentro del ámbito territorial de una única Comunidad Autónoma, con independencia de que, adicionalmente, desarrollen o pretendan desarrollar sus actividades a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados, corresponderá al órgano competente de dicha Comunidad Autónoma, siempre que la sede de su administración central esté localizada en la misma.

4. Todo intermediario de crédito inmobiliario que sea persona jurídica deberá tener su administración central en su domicilio social. En caso de no ser una persona jurídica, o si siendo una persona jurídica no tiene su domicilio social en España, deberá tener su administración central en el Estado miembro en que ejerza de hecho sus actividades principales.

5. El Banco de España será el punto único de contacto a efectos de facilitar y agilizar la cooperación y el intercambio de información con otros Estados".

La entidad recurrente sustenta que la remisión al artículo 28 de la Ley debe entenderse en toda su amplitud, por lo que se contemplaría legalmente que los prestamistas inmobiliarios operasen "a través de sucursal o en régimen de libre prestación de servicios en otros Estados".

Esta Sección no comparte la interpretación defendida por la mercantil demandante, ya que en el artículo 42.1 de la Ley 5/2019 se efectúa una remisión a los "criterios", entendiéndose por la competencia del Registro correspondiente bien a las Administraciones Autonómicas, bien al Banco de España, dependiendo del ámbito geográfico de la actividad del operador financiero.

No puede entenderse que este reenvío comprenda principios distintos a los consagrados en la Directiva 2014/17/UE y en la propia Ley 5/2019, en el sentido de que se confiera y reconozca a los prestamistas inmobiliarios las libertades de establecimiento y de prestación de servicios al igual que a los ICI.

Cabe reiterar que la Directiva solo se refiere expresamente a estas libertades para los ICI, y que en el Considerando (75) excluye el pasaporte comunitario para los prestamistas.

Iguales consideraciones resultan extrapolables respecto de la regulación contenida en el Real Decreto 309/2019, el cual desarrolla la Ley 5/2019.

La demanda debe desestimarse también en cuanto a estos argumentos.

QUINTO.- Vulneración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea . Libre prestación de servicios y libertad de establecimiento

El Derecho de establecimiento viene regulado en los artículos 49 a 55 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, mientras que la libre prestación de servicios recoge en los artículos 56 a 62 del mismo.

Estas libertades comunitarias, erigidas como pilares del derecho de la Unión Europea, no son absolutas, sino que permiten ser moduladas cuando concurran "razones imperiosas de interés general".

Este concepto se positivizó en la Directiva 2006/123/CE, a partir de la interpretación que el TJUE efectuó de los artículos 43 y 49 del Tratado Constitutivo de la CE. De acuerdo con esta jurisprudencia reiterada, el concepto "abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, en el sentido de los artículos 46 y 55 del Tratado, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes (en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad), la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria".

Como se expuso en el Fundamento Tercero, la Directiva 2014/17/UE responde a las finalidades de protección de los consumidores y estabilidad del mercado financiero en un ámbito de evidente trascendencia social, como se trata de la adquisición de viviendas.

El establecimiento de una serie de medidas de tutela, tales como el registro y la supervisión de las actividades de intermediación de créditos y concesión de préstamos por parte de sujetos distintos a las entidades crediticias se insertan como límites que modulan la prestación de estos servicios, resultando ser proporcionados, adecuados, necesarios y no discriminatorios, para el fin protector perseguido y plasmado en las directrices comunitarias.

Precisamente, con el amparo de estos objetivos destinados a salvaguardar los derechos de los consumidores y de la corrección de los mercados de vivienda, en la Directiva 2014/17/UE se excluyó la autorización única para los prestamistas inmobiliarios, y no se contempló la libertad de establecimiento y servicios de los mismos.

La normativa interna que traspuso las directrices comunitarias respetan sus previsiones, y la denegación de la inscripción en el Registro a la actora, en cuanto no tiene su sede de administración en España, encuentra acogida en el acervo normativo expresado, sin que se pueda calificar como desproporcionado y discriminatorio, como denuncia la entidad recurrente, debido a que su adecuación a Derecho resulta del contenido de la Directiva 2014/17/UE.

En consecuencia, el recurso debe desestimarse en cuanto a este motivo.

SEXTO.- Cuestión prejudicial

Por último, la mercantil actora ha impetrado a esta Sala y Sección, en el tercer otrosí digo del escrito de demanda, que se plantee una cuestión prejudicial ante el TJUE sobre una serie de cuestiones que considera no resueltas en la jurisprudencia comunitaria, en el caso de que esta Sala mantenga "cualquier duda razonable sobre la interpretación que debe darse a la Directiva 2014/17 ",en concreto, que el TJUE se pronuncie sobre:

"1) Si debe interpretarse la falta de regulación, en la Directiva 2014/17 , del pasaporte comunitario para la actividad de prestamista inmobiliario en un sentido equivalente al de la prohibición de la libertad de prestación de servicios, de tal modo que la falta de constitución de una filial, sucursal o establecimiento en un Estado miembro de la UE pueda ser causa suficiente para denegar la habilitación para prestar la actividad de prestamista inmobiliario en dicho Estado miembro.

2) En caso de respuesta afirmativa a la anterior cuestión, si la prohibición de la libertad de prestación de servicios para la actividad de prestamista inmobiliario es conforme con los artículos 56 y 49 del TFUE y se encuentra justificada por los principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación". .

El artículo 267 del Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 234 TCE) dispone que:

"El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial:

a) sobre la interpretación de los Tratados;

b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal.

Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad".

Esta Sección no considera pertinente elevar al TJUE las cuestiones planteadas por la entidad actora, debido a que considera que todas ellas se encuentran ya contenidas en la jurisprudencia comunitaria relativa a la teoría del conocimiento, la cual ha sido relacionada en el Fundamento de Derecho Quinto de esta sentencia.

Esta denegación encuentra respaldo en la jurisprudencia emitida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Tribunal Supremo núm. 1372/2025, de 29 de octubre de 2025 (recurso núm. 4701/2023, ROJ: STS 4849/2025-ECLI:ES:TS:2025:4849), en relación con el planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el TJUE referentes a aspectos que no precisan de respuesta por el Tribunal Comunitario, determina que:

"No es necesaria la presentación de una cuestión prejudicial, pues los criterios básicos para determinar si la normativa tributaria se encuentra consolidada tal como se ha sintetizado anteriormente. No se observa que el presente supuesto tenga ninguna particularidad al respecto, más allá de que sea una figura impositiva distinta al impuesto de sucesiones, pero ello carece de la entidad suficiente máxime cuando existen los paralelismos antes expuestos.

Esta Sala como parte integrante del Tribunal Supremo, dicta sentencias que no son susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno a los efectos del artículo 267 TFUE , al culminar la organización jurisdiccional interna ( artículos 123.1 de la Constitución y 53 de la LOPJ ), al tiempo que tiene autonomía de decisión para plantear dicha cuestión prejudicial comunitaria, así la jurisprudencia del TJUE establece en Sentencia de 18 de julio de 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C-136/12 , EU:C:2013:489, declara en su apartado 26: «Se desprende de la conexión entre los párrafos segundo y tercero del artículo 267 TFUE que los órganos jurisdiccionales a que se refiere el párrafo tercero disponen de la misma facultad de apreciación que cualesquiera otros órganos jurisdiccionales nacionales acerca de si es necesaria una decisión sobre una cuestión de Derecho de la Unión para poder emitir su fallo. Aquellos órganos jurisdiccionales no están obligados, por tanto, a remitir una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión suscitada ante ellos si la cuestión no es pertinente, es decir, en los supuestos en los que la respuesta a dicha cuestión, cualquiera que fuera, no podría tener incidencia alguna en la solución del litigio ( sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81 , Rec. p. 3415, apartado 10)».

Por último, interesa señalar que en la sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , se declara que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «un órgano jurisdiccional nacional cuyas resoluciones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno solo podrá quedar dispensado de tal obligación [de remisión] cuando constate que la cuestión suscitada no es pertinente, que la disposición del Derecho de la Unión controvertida ya ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia o que la interpretación correcta del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable».(apartado 33).

Son tres, pues, las situaciones que pueden darse:

«La primera de ellas difiere de las otras dos en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional de última instancia no solo está dispensado de su obligación de remisión, sino que de hecho no puede llevar a cabo la remisión cuando la respuesta a la cuestión no sea pertinente para la solución del litigio de que conoce. En efecto, es pacífico que el Tribunal de Justicia solo puede dictar una resolución en un procedimiento prejudicial si el órgano jurisdiccional remitente puede aplicarla para resolver sobre el asunto de que conoce. En consecuencia, si el Derecho de la Unión no resulta pertinente para resolver la controversia, el Tribunal de Justicia carece de competencia para interpretarlo.

Las otras dos situaciones pueden considerarse supuestos en los que el Derecho de la Unión es pertinente en un litigio que pende ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia, pero no existe ninguna duda razonable sobre la manera correcta de aplicar el Derecho de la Unión, de modo que no es preciso efectuar una remisión prejudicial. En el primer supuesto, es posible que el Derecho de la Unión aplicable de que se trate ya haya sido suficientemente aclarado por el Tribunal de Justicia de modo que no existan dudas sobre cómo aplicarlo a la situación de que conoce el órgano jurisdiccional de última instancia. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto aclarado» ( sentencia de 6 de octubre de 2021, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 36 y jurisprudencia citada). «En el segundo supuesto, aunque el Tribunal de Justicia no haya efectuado ninguna interpretación pertinente de la norma del Derecho de la Unión, la propia norma puede ser tan clara que no deje lugar a ninguna duda razonable en cuanto a su interpretación correcta. Esa circunstancia suele denominarse como situación de acto claro»Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 , apartado 39 y jurisprudencia citada). «Esta sentencia obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia a fundamentar su decisión cuando consideran que una de las situaciones mencionadas dispensa de su obligación de remisión («deber de motivación»)».(apartado 51). «Antes de concluir que no existe ninguna duda razonable sobre la interpretación y aplicación correctas de la norma en un caso determinado, un órgano jurisdiccional nacional de última instancia debe llegar a la convicción de que la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia claro» (Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi, C-561/19 , EU:C:2021:799 apartado 40). En ese caso, no se suscita ningún problema en lo que respecta a la uniformidad del Derecho de la Unión. Ese criterio debe aplicarse tanto en situaciones de acto aclarado como de acto claro. En esta ocasión nos encontramos en la primera de esas situaciones (acto aclarado) y, efectivamente, tenemos la certeza de que los órganos jurisdiccionales de última instancia de los otros Estados miembros también aplicarían del mismo modo la jurisprudencia existente a la situación particular que nos ha ocupado en el presente recurso de casación y, por las razones expuestas a lo largo de este fundamento de derecho, no planteamos la cuestión prejudicial, puesto que consideramos que nos hallamos ante un acto aclarado.

En el mismo sentido, aunque en relación con un asunto diferente, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 2025, rec. cas. 6823/2023 ".

En consecuencia, no se estima procedente el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE, debido a que la Directiva 2014/17/UE permite efectuar una aplicación e interpretación del acervo normativo que rige la inscripción en el Registro de las entidades prestamistas inmobiliarias cuya sede de administración central no radique en España.

SÉPTIMO- Conclusión y costas

El recurso debe ser desestimado y, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139), se debe imponer la condena de la actora al pago de las costas causadas en esta instancia, con un límite de 3.000 euros.