Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 30/2003 de 23 de enero del 2004

PRIMERO.- Se impugna, mediante este recurso de casación en interés de ley, interpuesto por la Diputación de Sevilla, la sentencia de 31 de Diciembre de 2002 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número dos de Sevilla por la que se estimó el recurso contencioso número 701/01 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado contra liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Valencina de la Concepción en 30 de Noviembre de 1999 referidas al Proyecto de Rehabilitación del Polígono Industrial "Los Girasoles".

Los hechos relevantes para la resolución de este litigio son los siguientes: 1º) Los recursos de reposición deducidos contra las expresadas liquidaciones se presentaron ante el Ayuntamiento con fecha 17 de Octubre de 2000. 2º) Por tanto, pueden entenderse presuntamente desestimados por silencio negativo transcurrido un mes desde su interposición ( artículo 14.2 L. de la Ley de Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de Diciembre); es decir el 17 de Noviembre de 2000. 3º) El recurso jurisdiccional se planteó por los interesados con fecha 3 de Octubre de 2001; es decir, más de once meses después de poder entender desestimado por silencio negativo el recurso de reposición interpuesto. 4º) Hasta el momento de dictarse sentencia por el Juzgado, el Ayuntamiento demandado no había dictado todavía resolución expresa respecto de los citados recursos de reposición (sin que en la actualidad conste tampoco que tal resolución expresa se haya producido).

La sentencia de instancia rechazó la inadmisibilidad del recurso alegada por el Ayuntamiento y entrando en el fondo estimó el recurso y anuló los actos impugnados. Sirven de fundamento a la sentencia de instancia a los efectos de rechazar la inadmisión los siguientes razonamientos: "1º. Son inconcusos los extremos fácticos antes señalados, sobre interposición de recursos administrativos y del contencioso administrativo que aquí nos trae. Por resultar así del expediente remitido y no ser objeto de debate. 2. Pese a su denominación, las impugnaciones en sede administrativa por cuya presunta desestimación se interpone el contencioso, tenían el -verdadero- carácter de recursos de reposición, debiendo así entenderse - art. 110.2 L. 30/1992-, no obstante los <> de las liquidaciones de cuotas -por Contribuciones Especiales- cuestionadas, cuyo anacronismo era evidente -al apelarse el art. 52 de la L.J.C.A. de 1956- y atendido lo dispuesto en el art. 34.4 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales -LHL-. 3. Según art. 14.L) LHL, tales recursos habían de ser resueltos en el plazo de un mes desde el día siguiente al de su presentación, entendiéndose desestimados cuando no hubiera recaído resolución en plazo y sin que la denegación presunta eximiera de la obligación de resolverlos expresamente. Ello de conformidad, por demás, con lo previsto en art. 117.2 de la Ley 30/1992. 4. Luego, interpuestos -como se dice y consta- con fecha 17-10-2000, habían de entenderse presuntamente desestimados desde el 17-11-2000. Con la consecuencia de poder impugnarse, las desestimaciones presuntas, ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, esto en el plazo de seis meses a contar desde que debieran entenderse presuntamente desestimados. 5. Lo anterior no obstante, el art. 46.1 L.J.C.A. se refiere sin duda al plazo para recurrir ante ese orden jurisdiccional respecto de actos presuntos, diciendo que <>. Mas tratándose de silencio negativo, desde la reforma de la Ley 30/1992 por Ley 4/1999, ya no cabe hablar de actos presuntos desestimatorios sino sólo -nuevamente- de ficción legal que abre la posibilidad de impugnación, en beneficio del interesado. Así resulta de la nueva redacción del art. 43.3 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común, al diferenciar los efectos del silencio estimatorio y desestimatorio, señalando para este último -a diferencia del primero o positivo- que la <>. Para la estimación por silencio se dice que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento. Para la desestimación, por el contrario, que tiene <> dichos. 6. Por ello, el supuesto de desestimaciones por silencio negativo ya no puede entenderse comprendido en la previsión del art. 46.1 L.J.C.A., promulgada en momento en que la Ley 30/1992 sí parecía considerar tales desestimaciones como verdaderos actos y no simplemente como una ficción legal. Tampoco en el supuesto -más problemático quizás- ex art. 46.4 L.J.C.A., que no habla de producción de acto presunto sino de inteligencia de presunta desestimación -en referencia quizás a la ficción jurídica-. Pero que se refiere explícitamente al recurso potestativo de reposición, siendo así que en el caso se trata de recursos de reposición de preceptiva interposición -por recaer, los actos originariamente combatidos, en materia de aplicación y efectividad de los tributos locales; arts. 14.2 LHL y 108 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local-. 7. Desde tales premisas, se comprende que quepa concluir -como hacemos- que en la ordenación legal comentada encuentra de nuevo perfecto encaje la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual no cabe apreciar extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración incumple su obligación de resolver. Y es que si la Administración Tributaria está obligada a resolver expresamente todas las cuestiones que se planteen en los procesos de gestión tributaria iniciados de oficio o a instancia de parte - art. 13 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes-, no es de recibo que su incumplimiento al respecto pueda redundar en perjuicio del ciudadano, poniendo en contra del mismo un instituto jurídico - el del silencio negativo- que precisamente ha sido establecido en su beneficio, para poder -no tener que- acudir a los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo cuando la Administración incumple su deber de resolver.".

En este recurso en interés de ley se solicita que se declare como doctrina legal: "El plazo para interponer el recurso contencioso administrativo frente a actos presuntos negativos, esto es, desestimatorios de la pretensión, es el establecido por el art. 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, es decir, el de seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.".

Sirven de fundamento a esta tesis dos argumentos. Uno, de carácter material, por entender que la doctrina recogida en la sentencia impugnada constituye una clara vulneración de la seguridad jurídica. Otro, de naturaleza formal, por estimar que dicha doctrina vulnera el tenor literal del artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional que prescribe que el plazo para la interposición del recurso contencioso, cuando de actos presuntos se trata, es de seis meses, desde que se produce el acto presunto.

SEGUNDO.- El argumento acerca del quebrantamiento de la seguridad jurídica, que el escrito de interposición del recurso contiene, es sorprendente.

La Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada.

Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta.

En definitiva, la razón de orden material que se esgrime, no puede servir para el éxito del recurso.

TERCERO.- El argumento de orden formal ya ha sido expuesto, se considera que la sentencia impugnada contradice el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional.

El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de Febrero, 204/87 de 21 de Diciembre y 63/95 de 3 de Abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo "que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.". La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958 (hoy artículo 58 LPAC), de manera que la <> sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de Enero de 2000.

Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual artículo 42.4.2º de la L.P.A.C. dispone: "En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.".

El precepto tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica.

En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: "en todo caso", regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente "informarán" a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo.

La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado, resultando improcedente, como hace la sentencia impugnada, la inadmisibilidad alegada, con la consiguiente desestimación del recurso formulado en interés de ley.

CUARTO.- Lo hasta aquí dicho constituye el fundamento básico de la decisión que adoptamos. No resulta ocioso, sin embargo, hacer varias precisiones:

Primero.- Que todos los hechos relevantes para la resolución de la cuestión que se decide han sucedido bajo la vigencia de la Ley 4/99 de 13 de Enero, modificaciones de la L.R.J.A.P. y P.C.

Segundo.- Que la previsión contenida en el citado artículo 42.4.2º de la L.P.A.C. es aplicable a los procedimientos tributarios en virtud de la supletoriedad de tales normas establecida en la Disposición Adicional Quinta apartado primero de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre: "Los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particular, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de los diferentes tributos se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley.".

Tercero.- Que la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la L.R.J.A.P. y P.C. lo configura como una ficción y no como un acto presunto.

Cuarto.- Finalmente, y desde una perspectiva estrictamente procesal, es evidente que el recurso no habría podido prosperar, pues lo que se pide que se declare como doctrina legal, y que hemos transcrito, coincide con el contenido del precepto vigente, careciendo de operatividad en esa hipótesis el recurso en interés de ley actuado.

QUINTO.- De todo lo razonado se deduce la necesidad de desestimar el recurso de casación en interés de ley que decidimos con expresa imposición de las costas causadas al recurrente, a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 y 3 de la Ley Jurisdiccional.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,