Sentencia Contencioso-Administrativo 1310/2023 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 3935/2022 de 23 de octubre del 2023

PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación y cuestión con interés casacional.

El objeto de este recurso consiste en determinar si la sentencia examinada es, o no, conforme a Derecho y, en concreto, exige dar respuesta a la cuestión que formula el auto de admisión, consistente en determinar si, a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante- debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia -o, en su caso, de su prórroga- o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de ésta por parte del ayuntamiento, sin el cual no llegaría a acaecer dicho dies a quo, a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan.

SEGUNDO. - Alegaciones de las partes

La mercantil recurrente comienza manifestando que, constituyendo el hecho imponible del impuesto la realización de las obras y produciéndose su devengo con la iniciación de su ejecución, lo cierto es que se trata de una especie de devengo anticipado en el que se exige un pago adelantado como liquidación provisional, puesto que el verdadero nacimiento de la obligación se produce con la terminación de las obras, de suerte que, por razón de dicha estructura del tributo, de no realizarse las obras no llega en realidad a originarse el hecho imponible y, por tanto, procede la devolución del ingreso realizado como liquidación provisional.

Señala después que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 66 c) y 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria (LGT), que establecen el plazo de prescripción del derecho a solicitar las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo y las devoluciones de ingresos indebidos y el inicio de su cómputo, en relación con los artículos 100.1 y 102.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 (TRLHL), relativos a la naturaleza del impuesto sobre construcciones Instalaciones y Obras (ICIO) y su devengo.

Advierte que dichos preceptos fueron objeto de consideración en la resolución administrativa objeto del recurso contencioso interpuesto, entendido, en efecto, que dada la estructura del impuesto en cuestión, el dies a quo del plazo prescriptivo es aquel en que el ingreso inicialmente debido por el carácter provisional del mismo, se torna en indebido, si bien, anudando tal circunstancia al momento en que la licencia de obra otorgada caduca de forma automática por el mero transcurso del plazo para el que lo fue.

La recurrente señala que la caducidad de la licencia no puede operar automáticamente, sino que requiere de acto expreso de la administración que la declare, tras el correspondiente procedimiento; y que así se encuentra establecido legalmente en el artículo 198 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, en la norma posterior (Ley 5/2014 de 25 de julio LOTUP) y en la propia Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Alicante, reguladora del procedimiento de otorgamiento de licencias.

La recurrente considera que la sentencia de instancia vulnera la jurisprudencia del Tribunal Supremo, representada por las sentencias de 7 de junio de 2000, (recurso de casación núm. 337/1995, ECLI:ES:TS:2000:4671); de 10 de abril de 1996, (recurso de casación núm. 6524/1991) y de 24 de julio de 1995 (recurso de casación núm. 3436/1991, ECLI:ES:TS:1995:4417), en tanto que declaran que las licencias de obra aunque fijen un plazo concreto para su ejecución, precisan que el mismo no opera de forma automática sino que se requiere un acto formal y expreso de declaración de la caducidad, tras el procedimiento contradictorio correspondiente.

Y, así mismo, manifiesta en el escrito de preparación que tal interpretación de la sentencia recurrida, venía a vulnerar la más reciente y específica doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo representada por las sentencias de la Sala Tercera (Sección Segunda) de fechas 4 y 11 de noviembre de 2020 ( recursos 1869/2018 y 1486/2020).

El Ayuntamiento de Alicante considera que es correcto el razonamiento que lleva a cabo la sentencia recurrida. Admite que, en la actualidad, los pronunciamientos mayoritarios de los Tribunales Superiores de Justicia coinciden en rechazar como dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción el de la fecha de ingreso, sosteniendo que dicho plazo debería computarse desde el día en que se declare la caducidad de la licencia de obras o bien, desde el momento en que se dejó caducar la licencia por el actor.

Sin embargo, debe señalarse que el momento en que el ingreso se transforma en indebido es el momento a partir del cual no pueden ejecutarse las obras -hecho imponible del impuesto-, lo cual acaece cuando legalmente transcurre el plazo para realizarlas, según la licencia de obras correspondiente, lo que sucede cuando caduca la misma por el transcurso del referido periodo legal, bien anudando tal circunstancia a la caducidad de la licencia por el transcurso del plazo establecido en la misma para la ejecución de las obras, o en su caso el prorrogado. Es decir, la caducidad se produce por ministerio legal, de forma automática, sin necesidad de una declaración expresa.

Llega a esa conclusión, tras realizar una interpretación sistemática de los apartados 1 y 2 precedentes del artículo 225 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana, antes de establecer la declaración de caducidad, previa audiencia del interesado, como procedimiento para la formal declaración de la misma, dispone, en los apartados 1 y 2 que le preceden, dos limitaciones al plazo de ejercicio del derecho a la licencia.

Atendiendo a los referidos apartados del citado artículo, interpreta que, en primer lugar, se establece el plazo determinado para la ejecución de las obras objeto de licencia y, en segundo lugar, se establece la posibilidad de su ejercicio en el periodo de prórroga que pueda concederse si, y solo si, cuando "la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento del otorgamiento de la prórroga".

Si se atiende a la intención del legislador en la redacción expuesta, considera que no se pretende conceder una licencia de obras cuyo ejercicio pueda hacerse efectivo sine die, condicionado únicamente a que la administración dicte formalmente un acto de declaración de la caducidad.

Por el contrario, se pretende limitar sus efectos, ope legis, incluso en el supuesto de prórroga, pues condiciona la misma a la normativa que se encuentre en vigor en dicho momento. Sucede, pues, que la imposibilidad de ejecutar las obras aconteció con independencia y sin perjuicio de la obligación de declarar la caducidad, acto este último que hubiera sido dictado en caso de que el inicial beneficiario de la licencia hubiera pretendido ejecutar la obra transcurrido el plazo de caducidad y su prórroga, lo que no hizo.

Por todo ello, apreciando las circunstancias concurrentes en el presente supuesto, en clara oposición a la tesis que sostiene la recurrente, el Ayuntamiento de Alicante sostiene que lo correcto será determinar el dies a quo a partir del cual debe computarse el plazo de prescripción de cuatro años de la solicitud de devolución, en función del momento en que hay certeza de que la obra, construcción o instalación no se va a llevar a cabo, y ese momento solamente puede venir determinado por el transcurso del plazo máximo para su realización - ope legis-, en este caso, prorrogado a petición del interesado hasta el 9 de noviembre de 2012 (24 meses contados desde la notificación de la resolución de concesión de prórroga, el 9 de noviembre de 2010).

TERCERO. - El criterio interpretativo de la Sala con respecto a la cuestión con interés casacional. Remisión a la sentencia de la Sala Tercera (Sección Segunda) de fecha 4 noviembre de 2020 (recurso 1869/2018 )

Este recurso es sustancialmente igual al recurso 1869/2018, en el que ha recaído la sentencia a la que nos remitimos y que reproducimos a continuación.

En ella afirmamos:

"En el caso que se enjuicia, estamos ante una liquidación provisional satisfecha en base a una licencia de obras, si bien posteriormente no se ejecutó la obra, caducando la licencia obtenida, por lo que la mecánica del impuesto hace inferir que el ingreso realizado en concepto de liquidación provisional era un ingreso debido.

Ahora bien, dada la falta de construcción de la obra y la caducidad de la licencia obtenida, no se llegó a realizar el hecho imponible, procediendo la devolución del ingreso que, como liquidación provisional, se había satisfecho, por lo que, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción del derecho a solicitar su devolución, debe estarse a lo previsto en el art 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria para las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.

Dispone el referido precepto que el dies a quo del cómputo del plazo de cuatro años que establece el artículo inmediatamente anterior, debe situarse en el día siguiente a aquel en que finalice el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse, entendiendo la sentencia impugnada que toda vez que el Ayuntamiento no decretó, de manera formal, la caducidad de la licencia, el derecho a pedir la devolución de lo ingresado no había prescrito".

Después precisamos:

"La Sala considera que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del ICIO, en aquellos casos en que las obras no se han ejecutado por desistimiento del solicitante, debe ser aquel en que haya constancia expresa de la voluntad del solicitante de renunciar a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento haya acordado formalmente la declaración de caducidad de la licencia. Ello por las siguientes razones.

En primer término, cuando hay un acto expreso de desistimiento del interesado a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento acuerda formalmente la declaración de la caducidad de la licencia de obras, implica que la obra amparada por ella no va a realizarse, por lo que el pago del tributo realizado en concepto de liquidación provisional, que inicialmente era un ingreso debido, se convierte en indebido al no poder realizarse el hecho imponible, iniciándose en tal fecha el cómputo del plazo de cuatro años para reclamar el ingreso indebido.

En segundo lugar, esta Sala ha declarado reiteradamente que la caducidad de las licencias de obras requiere, no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquellas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes ( sentencia de 16 de abril de 1997 y 24 de julio de 1995, y las que en ella se citan). Recuerda la sentencia de 16 de noviembre de 2005, la existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.

En último término, en tanto dicha declaración formal de caducidad no exista, el solicitante de la licencia de obras sigue teniendo la titularidad del derecho a edificar, y la existencia de tal derecho hace posible que pueda realizarse el hecho imponible del impuesto, por lo que no empieza a computar el plazo prescriptivo.

En suma, lo que determina el inicio del dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo es cualquier acto expreso de desistimiento por parte del interesado y la declaración formal de la caducidad de la licencia por el Ayuntamiento, pues ello supone la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible".

A lo expuesto no obsta la alegación del Ayuntamiento de Alicante relativa a la caducidad automática de las licencias, que se desprende del artículo 225 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana, pues, ya se ha expuesto que la caducidad para que pueda tener el efecto de extinguir el derecho urbanístico requiere una expresa decisión en tal sentido previa tramitación de un procedimiento administrativo al efecto.

A la vista de todo ello, la respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión del presente recurso no puede ser otra que la misma que dimos en la sentencia de la Sala Tercera (Sección Segunda) de fecha 4 noviembre de 2020 (recurso 1869/2018).

Y tal respuesta es que "a efectos del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en aquellos casos en los que las obras no se ejecutan por desistimiento del solicitante, es necesario que exista un acto expreso de desistimiento o renuncia por el solicitante de la licencia de obras, o un acto formal de declaración de la caducidad de la licencia por parte del Ayuntamiento, pues tales actos suponen la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible del citado impuesto".

CUARTO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el recurso de casación.

La pretensión casacional de la entidad recurrente coincide con las pretensiones acogidas por las citadas sentencias de esta Sala Tercera (Sección Segunda) de fechas 4 y 11 de noviembre de 2020, sin que pueda considerarse que este recurso presente peculiaridad alguna que determine su inaplicación.

Siendo así, y habida cuenta que en el caso que nos ocupa se ha venido alegando que en el momento de solicitud de devolución del impuesto pagado -con carácter provisional al no haberse llegado a realizar el hecho imponible del mismo por no haberse realizado las obras- no había transcurrido el plazo cuatrienal de prescripción, ya que no se había declarado la caducidad de la licencia otorgada y, por ende, no se había iniciado el computo de dicho plazo, solicita un pronunciamiento estimatorio del presente recurso, con casación y anulación de la sentencia recurrida; y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia estimatoria del recurso contencioso dictada en la instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante.

La parte recurrida solicita que dictemos sentencia desestimatoria del recurso de casación interpuesto de contrario, confirmando la sentencia recurrida.

A tenor de lo expresado en los fundamentos de derecho precedentes, procede declarar haber lugar al presente recurso de casación, lo cual comporta la anulación de la sentencia recurrida y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia estimatoria del recurso contencioso, dictada en la instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Alicante, que declaró no conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, anulándola, con reconocimiento del derecho de la recurrente a la devolución, por indebido, del importe satisfecho más los intereses previstos en el artículo 32 de la Ley General Tributaria.

QUINTO.- Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.