Sentencia Social 177/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Social, Rec. 1392/2021 de 29 de enero del 2024

PRIMERO. - La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar si procede la imposición de costas a la parte demandada, en un proceso en el que se impugna la decisión de la administración autonómica en materia de determinación del grado de discapacidad.

La parte demandada ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Andalucía, sede en Sevilla, de 26 de noviembre de 2020, rec. 2260/2019, que desestima el interpuesto por dicha parte frente a la dictada por el Juzgado de lo Social núm. 6 de Sevilla, de 20 de mayo de 2019, en los autos 888/2018, que estimando la demanda, reconoció que la parte actora alcanzaba el 33% de discapacidad que reclamaba, condenado a la entidad recurrente en costas.

La Sala de suplicación, en lo que ahora interesa al presente recurso, condenó en costas a la recurrente por no gozar del beneficio de justicia gratuita, siguiendo el criterio de esta Sala, recogido en las SSTS de 16 de mayo de 2018, rcud 2721/2016, y 21 de enero de 2002, rcud 176/2001.

En el recurso de unificación de doctrina se formula el punto de contradicción expuesto anteriormente para el que se identifica como sentencia de contraste la dictada por esta Sala, de fecha 13 de mayo de 2008, rcud 487/2007.

Entre las sentencias existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son contradictorios.

En efecto, en la sentencia de contraste se resuelve la impugnación de la resolución emitida por la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la Comunidad Autónoma que había procedido a la extinción de la prestación no contributiva de invalidez que estaba percibiendo la parte demandante. La citada Consejería interpuso recurso de suplicación frente a la dictada en la instancia que fue desestimado por la Sala de suplicación, quién condenó en costas a la recurrente por lo que ésta acudió ante esta Sala en recurso de casación para la unificación de doctrina combatiendo dicha condena en costas. Esta Sala resolvió, siguiendo el criterio adoptado en casos similares, en el sentido de entender que debía reconocerse a la consejería el carácter de entidad gestora y, por ende, termina dejando sin efecto la condena en costas.

SEGUNDO. - La parte recurrente ha formulado un motivo de infracción normativa en el que identifica como preceptos legales objeto del mismo el art. 14 de la Constitución Española (CE), art. 2 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, en relación con los arts. 2, 7.2, 66 y 373 de la Ley General de la Seguridad Social y art. 21 del Real Decreto (RD) 357/1991, de 15 de marzo, en materia de pensiones no contributivas y art. 36 de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las personas con discapacidad en Andalucía.

Según la parte recurrente, en esencia y con base en toda la normativa que invocaba, los órganos competentes de la Comunidad Autónoma tienen atribuida la gestión de la determinación y reconocimiento de la discapacidad lo que se enmarca en gestión de las prestaciones del sistema de seguridad social por lo que deben tener similar tratamiento que el resto de las entidades que gestionan dichas prestaciones.

El art. 2 b) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, establece que el derecho a la asistencia jurídica gratuita de las Entidades Gestora y Servicios Comunes de la Seguridad social, en todo caso, precepto que vino a sustituir, por derogación, el mandato del art. 59.3 de la LGSS 1994, en el que ya venía siendo reconocido el citado beneficio, en relación con el art. 25.2 de la LPL 1994.

El art. 66.1 de la LGSS dispone que "La gestión y administración de la Seguridad Social se efectuará, bajo la dirección y tutela de los respectivos departamentos ministeriales, con sujeción a los principios de simplificación, racionalización, economía de costes, solidaridad financiera y unidad de caja, eficacia social y descentralización, por las siguientes entidades gestoras" identificando en su apartado c) al IMSERSO.

El art. 67 de dicha norma, en su apartado 2 establece que "Las entidades gestoras desarrollarán su actividad en régimen descentralizado, en los diferentes ámbitos territoriales".

El art. 68 de la misma, señala que las entidades gestoras tienen la naturaleza de entidades de derecho público y capacidad jurídica para el cumplimiento de los fines que les están encomendados.

También podemos recordar que el art. 75 de la LGSS reserva el nombre de entidad gestoras a las en ella especificadas, sin que ninguna entidad pública o privada pueda hacer uso de él, indicando el art. 76 el régimen de exenciones y beneficios que le son otorgados.

El art. 150 de la Constitución Española (CE) dispone que "El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado".

La LGSS, para ser beneficiario, de las prestaciones no contributivas y asignaciones económicas por hijo o menor a cargo, establece la necesidad de que la persona esté afectada de un determinado grado de discapacidad. Esta determinación se efectúa previo dictamen de los equipos de valoración y orientación dependientes del IMSERSO o de los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas a quienes hubieran sido transferidas sus funciones, tal y como recogía el art. 6 del Real Decreto 1971/1999. También, el art. 10, en orden a la resolución administrativa que resuelve sobre el grado de discapacidad, también se refiere a aquellos órganos como competentes a tal efecto. Y su art. 12, en materia de reclamaciones previas, remite al art. 71 del entonces LPL 1995, que regulaba la reclamación previa en los procesos especiales de seguridad social. Dicho RD fue derogado por el Real Decreto 888/2022 de 18 de octubre, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad que, en materia de competencias, como titularidad y ejercicio, territorial viene a reproducir lo que su predecesor establecía.

El art. 16 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución dice lo siguiente: "Competencia sobre gestión de las prestaciones y servicios sociales del Sistema de Seguridad Social: INSERSO. 1. La transferencia de la competencia sobre gestión de las prestaciones y servicios sociales del Sistema de Seguridad Social correspondientes al INSERSO comprende las siguientes facultades: a) Gestión de centros, servicios y establecimientos. b) Gestión de prestaciones sociales del Sistema de Seguridad Social. 2. El ejercicio de estas facultades se realizará de acuerdo con las siguientes condiciones: a) La determinación de las prestaciones del sistema y los requisitos para establecer la condición de beneficiario se realizará por la normativa estatal. b) La financiación se efectuará de acuerdo con las normas que ordenen y regulen el régimen económico de la Seguridad Social. c) El seguimiento y evaluación del funcionamiento del sistema de servicios y prestaciones sociales en su conjunto, y el seguimiento del gasto se efectuará de acuerdo con los instrumentos y mecanismos establecidos por el Estado. d) El Estado podrá establecer Planes Generales de necesidades, programas y servicios y, en su caso, reservarse la creación y gestión de centros de ámbito estatal o la gestión de planes de este mismo ámbito".

Respecto de la comunidad autónoma andaluza, su Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, en su disposición transitoria 2ª, refería el régimen de transferencias a favor de aquella, lo que se plasmó en el RD 1752/1984, de 1 de agosto, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de funciones y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO) de la Seguridad Social. Ya en la estructura de la Junta de Andalucía, es la Dirección General de Personas con discapacidad de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, la encargada de valorar el grado de discapacidad ( art. 14 c) del RD 140/2013, de 1 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales y del Servicio Andaluz de Salud (BOJA de 2 de octubre de 2013)

Por lo que se refiere a la doctrina de esta Sala, podemos recordar que la STS 1124/2023, de 12 de diciembre (rcud 728/2022) con cita de la STS 17/2022, de 11 de enero (rcud 1140/2021), indica que el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), es una de las entidades gestoras de la Seguridad social y tiene expresamente reconocido el beneficio de justicia gratuita, con base en el mandato del art. 2 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita que fue interpretado por esta Sala ya en sentencias muy anteriores. Concretamente y respeto de aquel Instituto (antiguo INSERSO, según Disposición final 3ª del Real Decreto 16000/2004, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), esta Sala evoca el art. 66 de la LGSS, en el que identifica al mismo como entidad encargada de la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, así como de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social, y que la pronunciado recientemente en esta materia, como ya hemos indicado anteriormente, concluyendo que no procede imponer las costas de suplicación a la parte aquí demandada.

Por otro lado, respecto de competencias transferidas a las comunidades autónomas, también por parte de otras entidades gestoras, como sucedió respecto de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas que asumieron la gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social (comprendida en la acción protectora del sistema), que era atendía por el INSALUD (entidad gestora para la administración y gestión de los servicios sanitarios), esta sala entendió, inicialmente, que dichos organismos públicos autonómicos no podían ser condenados en costas, como señalo la STS de 25 de abril de 2017, rcud 4084/2015, y otras muchas anteriores y posteriores.

No obstante, la anterior doctrina fue modificada por STS 850/2017, de 20 de septiembre (rcud 56/2017), en el entendimiento de que esos entes públicos de derecho privado, aunque hayan asumido esas competencias, no se configuran como entidades gestoras a las que se refiere el art. 66 y 67 de la LGSS, que son entidades de derecho público "sin que se deba olvidar que el número 3 del artículo 59 del TRLGSS vigente en 1994, hoy artículo 68 del vigente Texto Refundido, fue derogado por la Ley 1/1996, de justifica gratuita, a raíz de incorporarlo al art. 2 de la misma, sin que esa disposición haya experimentado modificación posterior, lo que evidencia que sólo son entidades gestoras con derecho a justifica gratuita las reseñadas en el artículo 66 antes citado, cual reitera el siguiente art. 67-1 y no los entes públicos de derecho privado, ni otros organismos autónomos que administran derechos ajenos a las prestaciones del sistema de seguridad social. Criterio jurisprudencial que esta Sala sigue manteniendo, como refiere la STS 912/2021, de 21 de septiembre (rcud 3063/2018)

Esto es, nuestra doctrina tuvo en consideración, por un lado, el marco regulador del beneficio de justicia gratuita que, claramente, identificada como incluidas en él a las entidades gestoras y servicios comunes del a Seguridad Social. Por otro lado, el ámbito material de la actividad que, en aquel caso, se encontraba en el área de la sanidad pública y el derecho de asistencia sanitaria que, ostentada por la entidad gestora Insalud, vio reducida o mermadas sus competencias por medio de la transferencias a las diferentes Comunidades autónomas, salvo en las ciudades de Ceuta y Melilla. y que, en el marco autonómico en el que se ha dictado la sentencia aquí recurrida, Junta de Andalucía , partiendo del RD 400/1984, de 22 de febrero, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Andalucía de las funciones y servicios del Instituto Nacional de la Salud (B.O.E. núm. 51, de 29.2.1984), también ha sido aplicada al Servicio Andaluz de Salud ( STS 137/2020, de 12 de febrero, rcud. 4279/2017, entre otras). Junto a ello, dicha doctrina tomó en consideración, las diferentes configuraciones de los entes públicos que a nivel autonómico asumieron esas competencias transferidas y que, sin embargo, en ningún momento, la normativa ha venido identificándolos como entidades gestoras en el texto de las diferentes Leyes Generales de la Seguridad Social.

Pues bien, a la vista del marco jurídico y siguiendo el criterio de esta Sala, las entidades gestoras de la seguridad social son las únicas que tienen reconocida la justicia gratuita y éstas se identifican con las que el legislador ha señalado y denominado como tal, no siendo posible que se otorgue la misma condición a otros organismos aunque actúan en el mismo marco competencial que aquellas, por virtud de los servicios transferidos, y aunque lo sea en materia que, en parte, pueda estar conectada con el sistema de prestaciones de seguridad social.

Esto es, cuando se resuelve por los órganos competentes de las comunidades autónomas similar cuestión como la que aquí nos ocupa, de reconocimiento de un grado de discapacidad, a los muy variados efectos que posteriormente puedan interesar los solicitantes, aquellos deberán sufragar las costas procesales no generándose tal condena en los procesos judiciales en los que se impugnan, en similar procedimiento administrativo, las resoluciones emitidas por los órganos del IMSERSO en Ceuta y Melilla. Tratamiento procesal diferente que proviene de la propia naturaleza del órgano que la ha dictado y el régimen jurídico que el legislador ha establecido.

TERCERO. - Lo anteriormente razonado, de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal, permite concluir en el sentido de entender que es la sentencia recurrida la que contiene doctrina correcta en orden a la condena en costas de suplicación de la aquí recurrente.

Todo ello con imposición de costas, en cuantía de 300 euros a tenor del art. 235 de la LRJS y ante la falta de impugnación del recurso por la parte recurrida que, no obstante, sí se personó ante esta sala.