Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 3846/2010 de 07 de Febrero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 3846/2010 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ANTRACITAS SAN MIGUEL S.L., contra sentencia de fecha 26 de abril de 2010 dictada en el recurso 1256/07 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Siendo parte recurrida la COMUNIDAD AUTONOMA DE ASTURIAS

Antecedentes

PRIMERO.-La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: 'FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de esta clase interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ANTRACITAS SAN MIGUEL, S.L., contra la resolución de la Consejería de Industria y Empleo del Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 26 de junio de 2007, que se declara válida y con todos los efectos por ser conforme a Derecho. Sin costas'.

SEGUNDO.-Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de e la entidad mercantil Antracitas San Miguel S.L., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Asturias preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: '...dicte sentencia sustitutoria declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración por concurrir los requisitos o presupuestos determinantes del artículo 139 de la Ley 30/1992 , e indemnización a ANTRACITAS SAN MIGUEL, S.L., por la lesión causada, todo ello en los términos contenidos en el suplico de la demanda'.

CUARTO.-Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: '... se desestime íntegramente el mismo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente'.

QUINTO.-Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 6 de febrero de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.El presente recurso de casación lo interpone la entidad mercantil Antracitas San Miguel S.L contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 26 de abril de 2010 por la que se desestimó el recurso interpuesto por esa misma entidad contra la resolución de la Consejería de Industria y Empleo del Gobierno del Principado de Asturias de 26 de junio de 2007 que desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la imposibilidad de explotación de las concesiones mineras sitas en el término municipal de Cangas de Narcea.

La sentencia recurrida en casación consideró que la acción de responsabilidad patrimonial era extemporánea por cuanto 'la causa explícita de la inviabilidad de la explotación minera lo constituye la aprobación, con fecha 14 de junio de 2003, de la NSP (Normas Subsidiarias de Planeamiento) del Consejo de Cangas del Narcea, y como la reclamación se formuló con fecha 23 de junio de 2006, el ejercicio de la acción es extemporánea, de conformidad con lo dispuesto en el art. 142.5 de la Ley 30/1992 ...'.

SEGUNDO. Motivos de casación.

El recurso de casación se funda en dos motivos:

a) La infracción de normas del ordenamiento jurídico referidas al cómputo del plazo para presentar su reclamación de responsabilidad, en concreto del artículo 142.5 de la Ley 30/1992 LRJPAC en relación con el artículo 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

b) Infracción de la jurisprudencia relativa al principio de actos propios, puesto que la Administración no adujo la prescripción de la reclamación en la vía administrativa previa, entrando a conocer el fondo de la misma, por lo que el silencio administrativo implica, a su juicio, una renuncia a la acción ganada por no haberla esgrimido oportunamente, careciendo de eficacia oponer esa excepción en sede jurisdiccional, y cita al efecto las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23/05/1994 , 10/04/1995 , 4/07/1995 , 3/06/1996 , 6/11/1997 , 20/10/1998 y 16/11/1998 (rec casación 953/94 f.j 3).

El adecuado análisis de este recurso de casación exige invertir el orden del conocimiento de los motivos casacionales planteados, pues de estimarse el segundo, llegando a la conclusión de que la sentencia recurrida no podía pronunciarse sobre la prescripción de la reclamación administrativa decaería, la necesidad de entrar a conocer si vulneró o no las normas sobe el computo del plazo para reclamar.

TERCERO. Sobre la posibilidad de resolver en sede jurisdiccional la prescripción no apreciada en vía administrativa.

La parte aduce la infracción de la jurisprudencia relativa al principio de actos propios, por entender que la Administración al no fundar su resolución administrativa en la prescripción, entrando a conocer el fondo de su petición resarcitoria, aunque para desestimarla, renunció a la prescripción ganada por no haberla esgrimido oportunamente, careciendo de eficacia oponer esa excepción en sede jurisdiccional. A tal efecto cita como jurisprudencia infringida las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23/05/1994 , 10/04/1995 , 4/07/1995 , 3/06/1996 , 6/11/1997 , 20/10/1998 y 16/11/1998 (rec. casación 953/94 f.j 3).

La Administración en vía administrativa no se planteó la extemporaneidad de la reclamación, entrando a resolver en vía administrativa sobre el fondo de su pretensión resarcitoria. Fue en sede contencioso-administrativa, en la contestación de la demanda del letrado del Principado de Asturias, en la que se suscitó, por vez primera, la prescripción del derecho a reclamar por entender que el plazo de prescripción del año comienza a computarse desde la publicación y entrada en vigor de las Normas Subsidiarias del Planeamiento del Concejo de Cangas del Narcea. La parte demandante no contestó a esta alegación en su escrito de conclusiones.

Es cierto, tal y como afirma la parte recurrente, que esta Sala ha venido manteniendo desde una jurisprudencia que se remonta al año 1989 que ' la resolución sobre el fondo dictada al decidir un recurso de reposición impide que con posterioridad pueda alegarse la extemporaneidad de aquél' - STS de 27 de junio de 1989 (rec. apelación 2413/1985, FJ Segundo) de 19 de septiembre de 1990, de 3 de octubre de 1990, ( apelación 516/1989), STS de 16 de noviembre de 1998 (rec. casación 953/1994) ' entendiendo, por tanto, que cuando la Administración resuelve un recurso administrativo en el fondo convalida la posible presentación extemporánea del mismo a efectos de considerar cumplido tal requisito de procedibilidad.

Ahora bien, esta jurisprudencia aparece referida a la presentación extemporánea de un recurso administrativo, supuesto cualitativamente diferente a la prescripción de la acción para reclamar una indemnización de daños y perjuicios, pues como acertadamente señala la STS, Sala Tercera, sección 4ª, de 12 de Septiembre del 2012 (Recurso: 1467/2011 ) que aborda este problema '.. no puede confundirse el plazo de prescripción del derecho a reclamar la reparación del daño con el plazo de caducidad para la interposición de los recursos administrativos o del recurso contencioso-administrativo, a que se refieren estas sentencias: mientras que el plazo para la interposición del recurso constituye un requisito de procedibilidad, que por su carácter formal o adjetivo puede apreciarse 'ad límine', sin necesidad de conocer el fondo del asunto, la prescripción de la acción para reclamar el daño afecta a la existencia misma del derecho cuyo reconocimiento se reclama, por lo que su estimación requiere un pronunciamiento de fondo, en base a la prueba contradictoria de los hechos que la determinan. Por ello la desestimación expresa o presunta de un recurso administrativo, en cuanto presupone su admisión, afecta al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso y convalida su posible presentación extemporánea. Ahora bien, tal convalidación se ciñe a las exigencias de procedibilidad del recurso, sin que el silencio de la Administración, en el caso de que se pretenda la declaración de un derecho, pueda afectar y modificar las circunstancias determinantes del nacimiento y extinción del derecho mismo a declarar y, desde luego, en lo que a la extinción por prescripción del derecho se refiere, sin que tal silencio pueda rehabilitar un derecho extinguido por prescripción, de acuerdo con las normas que disciplinan esta institución en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Código Civil».Y esta diferenciación se hace, aún más patente, si se piensa en los supuestos de silencio administrativo negativo, pues el incumplimiento administrativo de su obligación de dictar una resolución expresa no conlleva la imposibilidad de defender en sede jurisdicción la improcedencia de la reclamación o el nacimiento del derecho pretendido por la parte. La solución contraria impediría, como acertadamente señala la sentencia reseñada, que la Administración pueda defenderse oponiendo los motivos de desestimación que, a su juicio, concurran en la solicitud del interesado, de modo que no sólo no podría oponer la prescripción de la acción de responsabilidad en la vía jurisdiccional, sino tampoco ningún otro motivo para la desestimación de la reclamación, como podría ser la falta de relación de causalidad, la inexistencia de antijuricidad en el daño causado o cualquiera otra. Y si esta conclusión que parece absurda y desproporcionada para los casos de desestimación por silencio, no resulta razonable que se sostenga, sin embargo, en los casos en los que dicte resolución expresa.

Por otra parte, la posibilidad de conocer en sede jurisdiccional sobre motivos no suscitados en vía administrativa, es una consecuencia que deriva de la superación del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que impedía que se pudieran plantear ante ésta cuestiones nuevas. De esta forma, al igual que el recurrente puede apoyar su pretensión en vía jurisdiccional en nuevos motivos, distintos a los aducidos en vía administrativa, también la Administración podrá alegar nuevos argumentos en apoyo de la legalidad de la actuación administrativa sin que se encuentre estrictamente vinculada por las razones en las que basó la resolución administrativa. Por ello, el artículo 56.1 la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece que ' en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'. De donde se concluye la posibilidad de incorporar a la demanda y en la contestación nuevas alegaciones, argumentos o motivos siempre que no quede alterada la pretensión.

Esta conclusión es armónica con la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva.

Por todo ello, se considera que el Tribunal de instancia actuó conforme a derecho entrando a conocer en sede jurisdiccional sobre la invocada prescripción de la reclamación administrativa, alegación que la parte recurrente tuvo oportunidad de rebatir e incluso de proponer prueba si lo hubiese considerado oportuno ( art. 60.2 de la LJ ), sin que por ello la introducción de esta cuestión nueva en el debate jurisdiccional le generase indefensión alguna.

Se desestima este motivo de casación.

CUARTO. Sobre el cómputo del plazo para presentar la reclamación administrativa.

Desestimado el anterior motivo de casación resulta procedente pronunciarse sobre la invocada infracción del artículo 142.5 de la Ley 30/1992 LRJPAC en relación con el artículo 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo referidos al cómputo del plazo para interponer la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración, en concreto en torno a la fijación del 'dies a quo' para el computo del plazo de un año para reclamar daños y perjuicios.

Una constante y reiterada jurisprudencia referida al cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial considera que el transcurso del plazo de prescripción para reclamar no puede iniciarse sino desde el momento en que el afectado conozca en su dimensión fáctica y jurídica el alcance de los perjuicios producidos. Y ello porque la aceptación por parte del Tribunal Supremo del principio de 'actio nata' implica que el computo del plazo solo puede comenzar cuando la parte esté en disposición de poder ejercer la acción de resarcimiento, y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su propia ilegitimidad para reclamar la indemnización por los daños y perjuicios.

En el supuesto que nos ocupa, la parte reclamó los daños y perjuicios que, a su juicio, le que le había causado la actuación administrativa que le impidió explotar las concesiones mineras sitas en el término municipal de Cangas de Narcea. Reclamación que comprendía las cantidades pagadas por dicha entidad para obtener la concesiones y por los proyectos y estudios llevados a cabo para la obtención de las autorización pertinentes; y al mismo tiempo por el lucro cesante derivado de la imposibilidad material de explotar las referidas explotaciones mineras. En definitiva, el fundamento de su reclamación se sustentaba en la imposibilidad de explotar las concesiones mineras que había adquirido por transmisión del anterior titular y que no pudo llevar a efecto.

Planteados en estos términos su reclamación, la determinación del 'dies a quo', conforme a la jurisprudencia reseñada, ha de fijarse en el momento en el que la parte conocía que la explotación minera pretendida no era viable jurídicamente en esos terrenos, pues desde ese momento estaba en condiciones de ejercitar la acción de reclamación por los daños y perjuicios que la imposibilidad de llevar a efecto la explotación de la concesión minera le causó.

La sentencia de instancia sitúa ese momento en la fecha de publicación (el 14 de junio de 2003) de las Normas Subsidiarias de Planeamiento aprobadas por el Concejo de Cangas del Narcea que impedían la explotación minera pretendida en el suelo no urbanizable de especial protección, de modo que cuando presentó su reclamación ante la Administración, el 23 de junio de 2006, la reclamación era extemporánea. Por el contrario, la entidad recurrente en casación sostiene que la imposibilidad o inviabilidad de la explotación se produjo en un momento posterior, que lo concreta en el informe de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA) de 15 de septiembre de 2005 en la que se consideró que la explotación minera era un uso prohibido de acuerdo con la clasificación y calificación urbanística del suelo a ocupar.

La adecuada respuesta a este motivo exige tener presente que la explotación minera en cuestión se ubicaba en un monte de titularidad municipal, perteneciente al Ayuntamiento de Cangas de Narcea, que era necesario ocupar y que, según el artículo 405 de las Normas Subsidiarias del Planeamiento del Concejo de Cangas de Narcea, se consideraban usos prohibidos en suelo no urbanizable de especial protección 'Cualquier tipo de actividad minera que no haya sido definida como actividad minera sin clasificar o de aprovechamiento de manantiales o aguas termales' lo que suponía que la actividad minera que se proponía desplegar constituía un uso prohibido. Normas que no consta que fueran impugnadas ni directa ni indirectamente por la parte recurrente.

Es por ello que con la aprobación y posterior publicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, en las que ya se fijaban lo usos permitidos y prohibidos en el suelo no urbanizable de especial protección, la parte conocía o pudo conocer que la explotación minera sobre ese suelo era incompatible con el planeamiento urbanístico y, por ende, era inviable jurídicamente. Y ello es trascendente porque el art. 2.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería (Real Decreto 2857/1978) establece que ' el otorgamiento de una autorización, un permiso o una concesión para la exploración, investigación, aprovechamiento o explotación, de yacimientos minerales y recursos geológicos, se entiende sin perjuicio de tercero y no excluye la necesidad de obtener las demás autorizaciones y concesiones que con arreglo a las Leyes sean necesarias'. En el mismo sentido se ha pronunciado este Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de febrero de 2012 (rec. casación 4450/2010) que, reiterando la jurisprudencia sentada en otras sentencias, afirma que ' Ha de tenerse presente que como recuerda la Sentencia de esta Sala y Sección de 29 de octubre de 2010, recurso de casación 5191/2008 'ha de sostenerse hoy que las actividades extractivas están obligadas a someterse al control de las autoridades urbanísticas municipales y al que derive de las determinaciones propias de la ordenación territorial. Así, y en este sentido, son representativas las sentencias de este Tribunal Supremo de fechas 27 de julio de 1994 , 17 de julio de 1995 , 17 de enero de 1997 y 17 de noviembre de 1998 '.

Es por ello que la parte estaba en condiciones de ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial desde el momento de la publicación de las Normas Subsidiarias de planeamiento que prohibía el ejercicio de la actividad extractiva en ese tipo de suelo, sin tener que esperar a la resolución singular que le denegase la autorización urbanística precisamente por su oposición con dichas normas de planeamiento. Es más, la pretendida resolución administrativa de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de 15 de septiembre de 2005 a la que la parte imputa la lesión no era tal, pues se trataba de un mero informe emitido a solicitud del Servicio de Restauración de Evaluación de Impacto Ambiental emitido con motivo de la evaluación medio ambiental, pero sin que la parte hubiese presentado una autorización previa para la determinar la compatibilidad de la actividad pretendida con los usos previstos en el suelo no urbanizable.

Por otra parte, y a mayor abundamiento, ha de destacarse que la explotación minera pretendida, al asentarse sobre un monte catalogado de utilidad pública, requería la autorización administrativa para su ocupación. De hecho, cuando se le autorizó la transmisión de los derechos de explotación se condicionó, entre otros requisitos, a que se acreditase la correspondiente autorización por la ocupación del Monte 'La Cengadera', catalogado de utilidad pública, y la solicitud de ocupación se le denegó por resolución del Consejo de Gobierno del Principado de Asturias de 11 de febrero de 1999, por entender que la ocupación para este fin supondría un impacto crítico en la masa forestal y en las especies vegetales y animales existentes en la zona, causando una perdida permanente de las condiciones ambientales del monte en cuestión. Esta resolución administrativa fue posteriormente confirmada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 15 de febrero de 2005 (rec. 538/2004 ) que devino firme, por lo que ya desde la fecha de notificación de dicha sentencia la parte era conocedora de la imposibilidad de materializar dicha explotación sobre este terreno, al carecer de las autorizaciones preceptivas para ello, por lo que también tomando esta fecha como inicio del cómputo de la reclamación presentada habría de considerarse extemporánea.

Se desestima este motivo de casación.

QUINTO. Costas.

Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser 'a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'. La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que por todos los conceptos ha de satisfacer la condenada al pago de las costas.

Fallo

Que, por lo expuesto, declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Antracitas San Miguel S.L confirmando la sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 26 de abril de 2010 (rec. 1256/07 ), con imposición de las costas del presente recurso a la parte recurrente, en los términos fijados en el último fundamento de derecho de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Diego Cordoba Castroverde, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.