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11/01/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1999/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1845/2016 de 18 de Diciembre de 2017
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Tiempo de lectura: 34 min
Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Diciembre de 2017
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: OLEA GODOY, WENCESLAO FRANCISCO
Nº de sentencia: 1999/2017
Núm. Cendoj: 28079130052017100470
Núm. Ecli: ES:TS:2017:4639
Núm. Roj: STS 4639:2017
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 18/12/2017
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 1845/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 12/12/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 7
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 1845/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres.
D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente
D. Rafael Fernandez Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. Cesar Tolosa Tribiño
En Madrid, a 18 de diciembre de 2017.
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 1845/2016 interpuesto por Don Carlos , representado por la procuradora Sra. Martín Espinosa, bajo la dirección letrada Doña Blanca Bettschen Capa contra la sentencia núm. 161/2016, de 11 de abril, dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 242/2015 . Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado Don Fernando Carlos Fernández de Troconiz Marcos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
Antecedentes
Primero.- Al amparo de lo establecido en el artículo 88.1º.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 141.1 º y 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aun aplicable al caso de autos, y de la jurisprudencia que los interpreta, de la que se deja cita. Se aduce que la imputación a la Administración tributaria se refiere a la antijuricidad del daño causado por los actos declarados nulos por falta de competencia del órgano que los dictó, resultando incorrecta la afirmación de la Sala de instancia de que la anulación del acto no presupone el derecho de indemnización. A juicio del recurrente la sentencia ignora tanto el contenido de la sentencia dictada en su día sobre la anulación de los actos administrativos de la Administración tributaria así como la jurisprudencia que cita en el motivo y establece un juicio de razonabilidad de los actos de la administración puramente subjetivo y sin fundamento alguno, razones por la que el daño existe ante la antijuricidad de la actuación administrativa.
Segundo.- Por la misma vía casacional del 'error in iudicando' que el anterior, se denuncia que la sentencia vulnera lo establecido en el artículo 139 de la antes mencionada Ley de Procedimiento y jurisprudencia que lo interpreta, en relación con el resarcimiento solicitado por honorarios profesionales. La sentencia considera inaplicable el precepto mencionado a pesar de que conforme a dicho precepto dichos gastos son indemnizables.
Tercero.- El último motivo del recurso se acoge a la vía casacional del 'error in procedendo' del párrafo c) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y se denuncia en él que la sentencia incurre en vicio de falta de motivación, con vulneración de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de los artículos 24 y 120.3º de la Constitución ; por cuanto se niega tajantemente y sin fundamento la relación de causalidad entre el hecho que da lugar a la indemnización por responsabilidad patrimonial y el daño sufrido por quién la reclama.
Y termina suplicando a la Sala que '... dicte sentencia por la que case y anule la Sentencia recurrida y estime la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, así como la procedencia de indemnizar al actor con la suma de 5.695.441.99 € o la que por la Sala se considere procedente conforme a Derecho; con expresa condena en costas a la Administración demandada.'
Fundamentos
Se interpone el presente recurso de casación número 1845/2016 por Don Carlos , contra la sentencia 161/2016, de 11 de abril, dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo 242/2015 , que había sido promovido por el recurrente, en impugnación de la resolución de la Dirección General de la Agencias Estatal de la Administración Tributaria, de 13 de marzo de 2015, denegatoria de la reclamación de indemnización por importe de 5.695.441,99 €, en concepto de responsabilidad patrimonial de la mencionada Administración Pública.
La mencionada reclamación indemnizatoria traía causa, a tenor de lo que se hace constar en la sentencia de instancia --fundamento primero-- de los siguientes presupuestos fácticos:
'
A la vista de los mencionados fundamentos y petición, la resolución impugnada rechaza la responsabilidad base de la reclamación, porque se considera que del informe emitido por la Inspección tributaria actuante, se concluye que no existió relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios fiscales y los daños base de la lesión aducida por el reclamante, considerándose que la actuación de la Administración tributaria era acorde a las exigencias legales, sin perjuicio de su ulterior nulidad, por lo que los eventuales daños aducidos por el reclamante deben considerarse que tenía la obligación de soportarlos; como ya informo el Consejo de Estado en el informe recabado en el procedimiento. Dicho criterio es el que se acoge en la resolución que puso fin al procedimiento.
Impugnada la resolución administrativa denegatoria de la petición ante la Sala de instancia, en la sentencia que se recurre se desestima la pretensión y se confirma la mencionada resolución que se consideraba ajustada a Derecho.
A la vista de la motivación y decisión de la Sala de instancia se interpone el presente recurso que, como ya se dijo, se funda en tres motivos, el tercero por la vía del 'error in procedendo' del párrafo c) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en su redacción aplicable al presente recurso, por el que se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de falta de motivación, con vulneración de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución . Los motivos primero y segundo se acogen a la vía casacional del 'error in iudicando' del párrafo d) del mencionado precepto procesal y en ellos se denuncia, en el motivo primero, que la Sala de instancia infringe los artículos 141.1 º y 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aún aplicable al caso de autos; en el segundo, que se infringe lo establecido en el artículo 139 de la mencionada Ley procedimental.
Se termina suplicando a este Tribunal de casación que se estimen los motivos, se anule la sentencia de instancia y se dicte otra en sustitución en la que se estimen las pretensiones de indemnización reclamadas en la demanda.
Ha comparecido en el recurso y se opone a su estimación, la Abogacía del Estado.
Razones de lógica jurídica imponen comenzar el estudio de los motivos en que se funda el presente recurso por el tercero que, como ya se dijo, está referido a cuestiones procesales. En efecto, al amparo del párrafo c) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se denuncia que la sentencia de instancia incurre en vicio de falta de motivación con vulneración de los artículos 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución . En la fundamentación del motivo se aduce que la ausencia de motivación se concreta en que la sentencia de instancia no justifica la negación que hace de la relación de causalidad entre la lesión y el daño reclamado porque, sin examinar ni las alegaciones ni las pruebas aportadas por el recurrente en justificación de la mencionada relación entre la actuación administrativa y los daños reclamados, niega esa relación de manera que se desconoce la razón para ello. Tan sólo se hace una referencia y muy escueta en el informe del Consejo de Estado, al que se refiere la sentencia, pero sin justificar esa negación. Se afirma, en fin, que pese a negar dicha resolución, sí se hace una referencia concreta, de manera incoherente, a juicio de la defensa del recurrente, a uno de los conceptos que se incluían en la cuantía de la indemnización suplicada a la Administración, los honorarios profesionales ocasionados por los procesos incoados.
Suscitado el debate en la forma expuesta es necesario dejar constancia del alcance de la motivación para que su vulneración pueda ser constitutiva de anulación de las resoluciones judiciales porque, como declaramos en la sentencia de 7 de mayo de 2012, dictada en el recurso 3216/2011, con cita de otras anteriores de esta misma Sala y del Tribunal Constitucional , la motivación
Ahora bien, teniendo en cuenta esa relevancia de la exigencia de la motivación, en la primera de las sentencia citadas declaramos que '
Sentado lo anterior debe constatarse la manifiesta improcedencia del reproche que se contienen en el motivo. En efecto, ya de entrada, es necesario dejar constancia que a la mencionada relación de causalidad a que se refiere el motivo se hace referencia en el fundamento tercero de la sentencia cuando se hace referencia a los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, conforme a la regulación que de la misma se hacía en los artículo 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , entre otros requisitos. Pues bien, al estudio de esos requisitos se declara, en concreto, como exigencia,
Pues bien, si la Sala de instancia concluye que no existe daño indemnizable, ocioso resultaba examinar la relación de causalidad que es siempre una vinculación entre una lesión, entendida como daño antijurídico que el ciudadano no tiene obligación de soportar, y un funcionamiento de los servicios; pero si no existe daño, ninguna posibilidad puede existir de relación alguna por inexistencia de uno de los elementos de la relación. Menos aún cabe reprochar a la Sala esa falta de motivación por el hecho de hacer un examen en relación con los gastos procesales, a que se refiere el motivo segundo, porque en relación con ellos no puede admitirse, ni se aduce, falta de motivación.
Y si lo que se quiere poner de manifiesto es que la Sala se limita a la trascripción y asunción del informe y consideraciones del informe del Consejo de Estado, es lo cierto que lo que se hace es asumir el citado informe, que constituye parte de la resolución impugnada y que a los efectos de examinar su legalidad, no es que pudiera, sino que estaba obligada la Sala de instancia a considerar su propuesta.
Procede la desestimación del motivo tercero del recurso.
El motivo primero del recurso, por la vía casacional del 'error in iudicando' del párrafo d) del artículo 88.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en su redacción aplicable al presente recurso, se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en los artículos 141.1 º y 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . En la fundamentación del motivo el objeto de las críticas es la conclusión a que llega la Sala de instancia de que la actuación de la Administración tributaria a cuya actuación se imputa la lesión fue razonable y, por tanto, en aplicación del artículo 142 invocado, el perjudicado tenía la obligación de soportar el daño, que no puede considerarse antijurídico. Se considera por la defensa de la recurrente que no es apreciable esa razonabilidad del daño porque, de una parte, la actuación de la Administración tributaria se hizo con una manifiesta falta de competencia, que ya fue puesta de manifiesto tanto por la resolución del Tribunal Económico- Administrativo que dictó la resolución en la mencionada vía económico-administrativa, como por las sentencias de la Audiencia Nacional y Tribunal Superior de Justicia que conocieron de los respectivos recursos anulado la actividad de que fue objeto el recurrente. Se añade a ello que si bien es cierto que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene admitiendo que cuando la Administración ejercita potestades regladas y su actuación puede considerarse razonable, el daño no puede considerarse antijurídico y el perjudicado debe soportar el daño ocasionado, es lo cierto que en el caso de autos la actuación administrativa debe considerarse como manifiestamente irrazonable y así ha sido declarada en las resoluciones que declararon la nulidad de dicha actividad administrativa.
A la vista de lo expuesto debemos comenzar por recordar que la jurisprudencia de esta Sala, en aplicación de lo establecido en el artículo 142.4º de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , considera que la mera anulación de actos administrativo en vía administrativa o jurisdiccional no comporta, por sí sola, la responsabilidad patrimonial, sino que será necesario que concurran los restantes elementos de esta institución indemnizatoria, suficientemente reflejados en la sentencia de instancia, entre ellos, el de la antijuridicidad del daño, estimándose que no concurre la misma cuando, actuando en base a potestades discrecionales o conceptos jurídicos indeterminados, la Administración actúa con un criterio razonable o razonado. No es acorde a los fines de la institución que en tales supuestos se genere la responsabilidad porque, como declaramos en nuestra sentencia 754/2017, de 4 de mayo, dictada en el recurso 3333/2015 , '...
Sentado lo anterior, lo que se cuestiona en este recurso es si las decisiones adoptadas por la Administración tributaria en relación con el recurrente, deben estimarse acordes a los mencionados cánones de la razonabilidad y están razonada. Así sucede a juicio de la Administración que sigue al respecto el criterio del Consejo de Estado, al cual se remite, como se ha dicho, la Sala de instancia que hace una trascripción del mencionado informe, asumiendo su criterio.
A tenor de lo que se hace constar en el informe, en cuanto que la decisión en vía económico-administrativa y jurisdiccional de las actuaciones inspectoras que se siguieron contra el recurrente estaban motivadas por una cuestión meramente formal y no material, debe considerarse que el actuar tributario estaba razonado y era razonable. En cierta medida lo que se sostiene en el informe es que, dado que las cuestiones materiales --los incumplimientos tributarios base de las actuaciones inspectoras--, no sirvieron para la anulación de tales actuaciones, deben considerarse razonables y razonadas y no concurre, conforme a la jurisprudencia expuesta, la antijuridicidad del daño, la lesión en sentido jurídico-administrativa. Por el contrario, considera la defensa del recurrente que, en la medida en que la decisión sobre la competencia fue manifiesta, a tenor de las decisiones que se anulan, no puede estimarse que esa decisión hubiese sido razonable porque no puede apreciarse ese grado de actuación cuando la decisión adquiere ese vicio formal.
Sentado lo anterior debemos tener en cuenta que las decisiones judiciales que anulan, referidas a las actuaciones en vía ejecutiva, traían causa de la decisión del Tribunal Económico-Administrativo Central de 12 de octubre de 2012, basada en una incompetencia de la Inspección actuante en cuanto a una modificación de la originaria orden de carga. Es decir, el reproche que se hace a la actuación tributaria desarrollada no es la absoluta falta de competencia de la Inspección, sino que se trataba de una incompetencia territorial y en la medida en que se había producido esa alteración de las previsiones de la Inspección. Cierto que la mencionada resolución del TEAC imputa a la actuación el carácter de 'nulidad radical', declaración de la que traen causa las estimaciones de los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el recurrente contra los actos de ejecución. Ahora bien, no puede desconocerse, no ya la declaración de nulidad, sino la base de la misma, que afecta a un aspecto meramente formal entre órganos de la Inspección de la competencia territorial y, aun así, a una concreta y específica actuación como fue la de alterar la orden de carga; sin que se viene afectada, en origen, la competencia territorial ni, en ningún caso, la actividad material resultado de las actuaciones inspectoras.
En suma, no podemos compartir las objeciones que se oponen en el motivo del recurso a las razones expuestas en la sentencia porque lo que cabe concluir de las resoluciones del TEAC que decretaron la originaria nulidad es que la incompetencia territorial de la Inspección de Guadalajara, con fundamento en que el ahora recurrente tenía su domicilio en Madrid, era manifiesta porque ya constaba a la Administración Tributaria dicho domicilio en el ámbito de la Comunidad de Madrid. Y esa resolución económico- administrativa, que quedó firme, y las dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que son las que declaran las nulidades posteriores, en parte, de las providencias de apremio a que se hace referencia en las sentencias dictadas por las Salas homónimas de la Audiencia Nacional, parten de aquella declaración. Es decir, el carácter de manifiesta que se utiliza en el motivo del recurso que examinamos, no se utiliza por las sentencias --que no se refieren directamente a la misma-- como que la actuación de la Inspección, en sí misma considerada, tuviera ese carácter, sino la mera alteración de un acto de la actuación, y a los efectos de poder incardinar dicha incompetencia en el ámbito de la nulidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.1º.b) de la Ley de 1992, no porque la actuación fuera manifiestamente contraria a lo que resultaba procedente. Y no está de más que a los efectos del debate que ahora se suscite, recordemos cual es el fundamento esencial de las dos sentencias que se dictan por el Tribunal de Madrid --ambas son plenamente coincidentes, en esta materia, transcribiéndose la primera en la segunda-- cuando declara, tras examinar la normativa reguladora de la competencia territorial de la Inspección de los Tributos, lo siguiente: '
Ciertamente que la sentencia del Tribunal de Madrid declara que esa incompetencia es manifiesta, conforme había sido declarado, en resolución firme, por el TEAC, porque sólo así podría afectar a la validez de los actos tributarios impugnados, dado que conforme al artículo 62.1º.b) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , citado y aplicado en la sentencia, dado que la incompetencia territorial o jerárquica, conforme a la reiterada jurisprudencia, no genera ese vicio de nulidad. Y esa calificación era obligada porque, en otro caso, el vicio no podría haber afectado a la validad de las actuaciones de la Inspección porque los restantes defectos de forma, por lo establecido en el precepto citado y en el artículo 63 de aquella Ley de 1992, no podía, en el caso de autos, afectar a dicha validez. Sin embargo, no puede desconocerse que ni todas las actuaciones de ejecución fueron declaradas nulas, ni que la actuación de la Inspección no hubiese sido correcta desde el punto de vista material, a salvo la extralimitación en la alteración de la mencionada orden de carga, actuación que no puede estimarse carente de razonabilidad a la vista del inicio de unas actuaciones que, al margen del vicio formal, no ofrecen tacha de ilegalidad, como lo pone de manifiesto la eficacia de determinadas actuaciones de ejecución.
Y es que, en el caso de autos, no se cuestiona la propia actividad inspectora, sino los actos previos de orden carga. No puede considerarse que la actuación de la Administración tributaria hubiese sido irrazonada y no estuviera razonada, porque iniciada una actuación inspectora, para la que el órgano actuante estaba legitimado, el vicio surge cuando esas actuaciones se extienden a situaciones no amparadas por dicha habilitación.
Procede desestimar el motivo primero del recurso.
Rechazado el motivo primero, excluyendo la posibilidad de que existiera la antijuricidad del daño, conforme a lo antes razonado y, por tanto, que procediese la indemnización de los daños reclamados, el motivo segundo carece de fundamento. En efecto, como ya se dijo, por la vía del 'error in iudicando', se denuncia que la sentencia de instancia vulnera lo establecido en el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y de la jurisprudencia que lo interpreta. Y en la medida de que el motivo está referido a una de las partidas indemnizatorias, las costas generadas en los procesos a que se vio obligado el recurrente, habiéndose rechazado la pretensión indemnizatoria en general, resulta ya intrascendente el motivo porque, si bien la Sala de instancia examina dicha partida, también rechazando el derecho a la indemnización, es lo cierto que nunca podría accederse a dichos gastos que, insistimos, se vinculan al funcionamiento anormal de la Administración tributaria, que se excluye en el presente supuesto.
Procede la desestimación del motivo segundo y, con él, de la totalidad del recurso.
La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo al recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
No ha lugar al presente recurso de casación número 1845/2016, promovido por la representación procesal de Don Carlos , contra la sentencia 161/2016, de 11 de abril, dictada por la Sección séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo 242/2015 , con imposición de las costas al recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Rafael Fernandez Valverde
Octavio Juan Herrero Pina Juan Carlos Trillo Alonso
Wenceslao Francisco Olea Godoy Cesar Tolosa Tribiño