Sentencia Administrativo Nº 769/2013, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 108/2013 de 13 de Noviembre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00769/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA ILLES BALEARS

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SENTENCIA

Nº 769

En la Ciudad de Palma de Mallorca a 13 de noviembre de 2013.

ILMOS SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila

MAGISTRADOS

D. Fernando Socías Fuster

Dª Alicia Esther Ortuño Rodríguez

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears los autos Nº 108/2013dimanantes del recurso contencioso administrativo seguido a instancias de la CONFEDERACIÓ SINDICAL DE COMISSIONS OBRERES DE LES ILLES BALEARS, representada por el Procurador D. Miguel Socías Rossello y asistida de la Letrado Dª Rosa Hidalgo Cisneros; y como Administración demandada la de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ILLES BALEARSrepresentada y asistida de su Abogado; siendo parte el MINISTERIO FISCAL

Constituye el objeto del recurso la Orden del Conseller d'Educació, Cultura y Universitats, de 27 de febrero de 2013, publicada en BOIB Nº 36 de 16 de marzo de 2013, por la que se crea la Comisión Técnica y la Comisión de Supervisión del Pacte Social per l'Educació de les Illes Balears.

La cuantía se fijó en indeterminada.

El procedimiento ha seguido los trámites del procedimiento especial de protección de los Derechos Fundamentales.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Fernando Socías Fuster, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso en fecha 3 de abril de 2013, se le dio traslado procesal adecuado, ordenándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO. Recibido el expediente administrativo, se puso de manifiesto el mismo en Secretaría a la parte recurrente para que formulara su demanda, lo que así hizo en el plazo legal, alegando los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimatoria del mismo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, la disposición impugnada.

TERCERO. Dado traslado del escrito de la demanda a la representación de la Administración demandada para que contestara, así lo hizo en tiempo y forma oponiéndose a la misma y suplicando se dictara sentencia confirmatoria de los acuerdos recurridos.

El Ministerio Fiscal interesó la desestimación del recurso.

CUARTO.Recibido el pleito a prueba, se propuso y admitió la pertinente, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.Declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista, con citación de las partes para sentencia, se señaló para la votación y fallo, el día 12 de noviembre de 2013.

Fundamentos

PRIMERO. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION LITIGIOSA.

El sindicato recurrente impugna la Orden del Conseller d'Educació, Cultura y Universitats, de 27 de febrero de 2013, publicada en BOIB Nº 36 de 16 de marzo de 2013, por la que se crea la Comisión Técnica y la Comisión de Supervisión del Pacte Social per l'Educació de les Illes Balears.

Las indicadas Comisiones derivan de un acuerdo entre la Consejeria de Educación de la Comunidad Autónoma de Illes Balears y la 'Plataforma por el Pacto Social por la Educación', conformada por más de treinta entidades de la sociedad civil, y al objeto de suscribir un 'Pacte Social per l'Educació de les Illes Balears'.

Mediante la Orden impugnada se acuerda -según su preámbulo- ' la creación de una comisión técnica formada por personas cualificadas en temas educativos, que tendría como finalidad desarrollar medidas dirigidas a la mejora de la calidad de la educación y, por lo tanto, a la mejora de los resultados educativos, y, por la otra, una comisión de supervisión, formada por los representantes de las entidades que firmaron el documento sobre el Pacto Social por la Educación, y por representantes de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades, con la finalidad de hacer un seguimiento de los avances de la comisión técnica y de promover la participación social en el Pacto y, finalmente, la firma de este Pacto'.

El sindicato recurrente, al advertir que no ha sido incluido de las indicadas comisiones técnicas y de supervisión, impugna la Orden por el trámite especial de protección de los derechos Fundamentales, por considerar que con ello se le vulnera el derecho a la libertad sindical establecido en el art. 28,1º de la Constitución .

Se argumenta en la demanda que la Ley balear 2/2011, de 22 de marzo, por la que se regula la participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de la Comunidad Autónoma de Illes Balears, y en cuanto encomienda a los sindicatos su participación en cualquier materia de relevancia socio-económica, obliga a considerar su contribución en acuerdos destinados a la mejora del sistema educativo.

La Administración demandada se opone al recurso invocando que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno. Se argumenta que, por otra parte, la Ley 2/2011, de 22 de marzo le atribuye el derecho a participar en unas comisiones técnicas como las creadas por la Orden impugnada, en tanto que el art. 19.2 º de la Ley balear 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la CAIB permite crear órganos de consulta y asesoramiento interno para los cuales no puede imponerse la participación sindical.

También se invoca la inadmisibilidad del recurso por cuanto la recurrente no ha acreditado el cumplimiento del art. 45.2.d) de la LRJCA en cuanto a requisitos para poder entablar acciones jurídicas.

SEGUNDO. ACERCA DE LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO POR FALTA DE ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS PARA ENTABLAR ACCIONES JURÍDICAS.

La Administración demandada invoca que el sindicato recurrente no ha acreditado el cumplimiento del art. 45.2.d) de la LRJCA en cuanto a requisitos para poder entablar acciones jurídicas.

En concreto, el art. 45.2.d) de la LRJCA dispone que al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo le acompañará ' d) el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubiera incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'(el poder de representación).

Sobre la base de lo anterior, cabe realizar las siguientes precisiones:

1ª) La exigencia del art. 45.2.d) de la LRJCA afecta también a los sindicatos, ya que el precepto se refiere a 'personas jurídicas' sin exclusión.

2ª) Debe distinguirse entre el documento que acredita la representación del que interpone el recurso, es decir el poder de representación (normalmente notarial) que le faculta para actuar en juicio; de la decisión de interponer el recurso judicial contra acto administrativo que se considera desfavorable. Al primero se refiere el art. 45.2.a) y al segundo el art. 45.2.d)

3ª) En cuanto a la acreditación de la decisión de interponer el recurso por parte del órgano social competente, de la norma no se desprende la necesidad de que se aporte 'acuerdo social' en todo caso. Serán las normas o estatutos que les sean de aplicación las que indicarán si es preciso o no un acuerdo de determinado órgano social para la decisión de interponer un recurso judicial, por lo que ha de atenderse a las normas (en particular Ley de Sociedades Anónimas, Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada o Ley de Sociedades de Capital, en el caso de sociedades mercantiles) y a los estatutos de la sociedad recurrente.

En el caso que nos ocupa, el sindicato recurrente ha aportado sus estatutos, de los que según su artículo 30.c.3) se desprende que corresponde a la Comisión Ejecutiva o al Secretario General -indistintamente- la facultad de adoptar las decisiones consistente en el ejercicio de acciones judiciales contra disposiciones y actos. Estando así facultado el Secretario General -que no necesita reunirse con nadie para ordenar la interposición del presente recurso, y por tanto haciendo innecesario un 'acuerdo' o su documentación-, basta la decisión unilateral del indicado Secretario General comunicada a Procurador y Abogado para la válida interposición del recurso. Sin necesidad de documentarla como tampoco hace falta documentar la instrucción que una persona física dirige a su Procurador y Abogado.

Procede así, desestimar esta causa de inadmisibilidad.

TERCERO. DOCTRINA GENERAL RELATIVA AL USO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.

El proceso especial regulado ahora en los arts. 114 y ss. de la Ley 29/1998, de 13 de julio , aparece limitado en su aplicación, dada la naturaleza y contenido del mismo, a la determinación de si un acto concreto de la Administración es constitutivo o no de una vulneración de alguno o algunos de los derechos y libertades a que se refiere el art. 53.2 de la Constitución . La causa de tal limitación radica en el sistema de valores que nuestro Texto Fundamental incorpora, como basamento del orden político y de la paz social - art. 10-, entre los que destacan la libertad y dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad y el respecto a la Ley y a los derechos de los demás. Por ello, dada su trascendencia, la Ley Suprema concede una protección especial a los denominados derechos fundamentales y libertades públicas -arts. 15 al 29-, cuya tutela especifica se realiza ante los Tribunales ordinarios, junto con la relativa al principio de igualdad del art. 14 y a la objeción de conciencia del art. 30, a través de este proceso, basado en los principios de preferencia y, en su caso, mediante el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. De ahí que el proceso entablado por el recurrente sólo puede ser cauce adecuado para tramitar pretensiones circunscritas al conjunto de derechos y libertades a que se ha hecho referencia, estando vedado consecuentemente el enjuiciamiento de cualquier otro derecho constitucional que no esté expresamente recogido en los preceptos mencionados, o de cuestiones directamente relacionadas con la aplicación de la legalidad ordinaria, de tal modo que tanto en uno como en otro caso lo procedente será declarar la inidoneidad de la vía procedimental utilizada. En este sentido sea pronunciado reiteradamente tanto el Tribunal Constitucional (entre otras, STC 16-2-89 ) como el Tribunal Supremo (por todas STS 21-11-90 , 10-2 y 8-10-97 ).

No obstante, dicha línea jurisprudencial debe matizarse por el contenido del 121.2º de la LRJCA/98 que permite el análisis de la infracción de legalidad ordinaria cuando 'como consecuencia de la misma se vulnere un derecho de los susceptibles de amparo', pero no cabe entender posible un examen de la cuestión de legalidad ordinaria que esté desligada o desvinculada de una vulneración constitucional.

La STC Nº 143/2003, de 14 de julio , reincide en el siguiente argumento:

'...,tratándose del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona, regulado en el título V de la Ley 28/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, ésta incluye ciertas cautelas para evitar el abuso del recurso a este procedimiento, al socaire de la invocación de presuntas vulneraciones de derechos fundamentales. Así, el art. 115.2 establece cuál debe ser el contenido del escrito de interposición, al señalar que en éste «se expresará con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso». De esta forma, se permite que el órgano judicial tenga, desde un primer momento, un conocimiento aproximado de la cuestión que se pretende plantear, con objeto de que pueda desarrollar su facultad de velar por el cumplimiento de los presupuestos exigidos para la viabilidad del procedimiento especial'.

CUARTO. APLICACIÓN DE LA DOCTRINA ANTERIOR AL CASO QUE NOS OCUPA.

Antes de examinar si la Orden impugnada habría vulnerado la Ley balear 2/2001, de 22 de marzo que supuestamente atribuye al sindicato recurrente el derecho a participar en unas comisiones técnicas como las creadas por la Orden impugnada (tesis de la parte demandante), como el examen de si el art. 19.2º de la Ley balear 3/2003, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de la Administración de la CAIB permite crear órganos de consulta y asesoramiento interno para los cuales no puede imponerse la participación sindical (tesis de la Administración demandada), procede verificar si, en cualquier caso, el eventual incumplimiento normativo se traduce en vulneración de un derecho de los susceptibles de amparo, como en concreto el de la libertad sindical del art. 28, 1º de la CE .

El art. 28,1º CE reconoce que ' 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas'

Sobre el contenido del derecho a la libertad sindical el Tribunal Constitucional (Sentencia de Pleno de 29 de octubre de 1992 ) nos indica:

'Son reiteradísimos los pronunciamientos de este Tribunal que afirman que el contenido esencial del derecho de libertad sindical, en su faceta colectiva, no se agota en los aspectos meramente organizativos o asociativos, expresamente aludidos en el art. 28.1 CE . Junto a éstos el contenido esencial del derecho, entendido como núcleo mínimo e indisponible sin el cual no sería recognoscible, comprende también los derechos de actividad o los medios de acción necesarios para que el Sindicato pueda cumplir las funciones a las que es llamado por el art. 7 CE . Medios que han sido identificados por este Tribunal en la huelga, la negociación colectiva y la promoción de conflictos colectivos (entre otras, SSTC 37/1983 , 39/1986 , 51/1988 , 61/1989 , 127/1989 ).

El hecho de que determinados derechos de acción sindical queden incluidos en el contenido esencial del derecho no implica, sin embargo, que cualesquiera prerrogativas sindicales concebibles en este terreno constituyan un límite para el legislador. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las normas infraconstitucionales pueden desarrollar el derecho de libertad sindical en clave de promoción, añadiendo al contenido esencial derechos o facultades de actuación sindical adicionales. Tales derechos, al no trascender al contenido esencial de la libertad sindical, no operan como límite de la actuación legislativa.

En otras palabras, más allá del contenido esencial, el legislador dispone de un amplio margen de maniobra que le permite crear medios adicionales de promoción de la actividad sindical pero también configurarlas y limitarlas y, en el futuro, modificarlas o suprimirlas ( SSTC 39/1986 , 9/1988 , 61/1989 , 127/1989 ).'

Resulta obvio que la disconformidad que expresa el sindicato recurrente con respecto a que la Administración de la Comunidad Autónoma no haya considerado su participación en órganos administrativos técnico para la aprobación de un 'Pacto Social sobre al Educación' no afecta ' a la huelga, la negociación colectiva y la promoción de conflictos colectivos'.

Si la restricción a participar afecta o no a los derechos reconocidos por otras Leyes que desarrollan el derecho de libertad sindical, ello obliga redirigir la mirada a la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical que detalla y desarrolla su contenido. En su art. 2 se indica:

'1. La libertad sindical comprende:

a) El derecho a fundar sindicatos sin autorización previa, así como el derecho a suspenderlos o a extinguirlos, por procedimientos democráticos.

b) El derecho del trabajador a afiliarse al sindicato de su elección con la sola condición de observar los estatutos del mismo o a separarse del que estuviese afiliado, no pudiendo nadie ser obligado a afiliarse a un sindicato.

c) El derecho de los afiliados a elegir libremente a sus representantes dentro de cada sindicato.

d) El derecho a la actividad sindical.

2. Las organizaciones sindicales en el ejercicio de la libertad sindical tienen derecho a:

a) Redactar sus estatutos y reglamentos, organizar su administración interna y sus actividades y formular su programa de acción.

b) Constituir federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales, así como afiliarse a ellas y retirarse de las mismas.

c) No ser suspendidas ni disueltas sino mediante resolución firme de la Autoridad judicial, fundada en incumplimiento grave de las Leyes.

d) El ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella, que comprenderá, en todo caso, el derecho a la negociación colectiva, al ejercicio del derecho de huelga, el planteamiento de conflictos individuales y colectivos y a la presentación de candidaturas para la elección de Comités de empresa y Delegados de personal, y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas, en los términos previstos en las normas correspondientes.'

Resulta obvio, que el eventual derecho posiblemente vulnerado de los anteriormente descritos solo podría ser en este el caso el derecho a la 'actividad sindical', que, conforme al art. 8, comprende:

'Artículo 8

1. Los trabajadores afiliados a un sindicato podrán, en el ámbito de la empresa o centro de trabajo:

a) Constituir Secciones sindicales de conformidad con lo establecido en los Estatutos del Sindicato.

b) Celebrar reuniones, previa notificación al empresario, recaudar cuotas y distribuir información sindical, fuera de las horas de trabajo y sin perturbar la actividad normal en la empresa.

c) Recibir la información que le remita su sindicato.

2. Sin perjuicio de lo que se establezca mediante convenio colectivo, las Secciones sindicales de los sindicatos más representativos y de los que tengan representación en los comités de empresa y en los órganos de representación que se establezcan en las Administraciones públicas o cuenten con delegados de personal, tendrán los siguientes derechos:

a) Con la finalidad de facilitar la difusión de aquellos avisos que puedan interesar a los afiliados al sindicato y a los trabajadores en general, la empresa pondrá a su disposición un tablón de anuncios que deberá situarse en el centro de trabajo y en lugar donde se garantice un adecuado acceso al mismo de los trabajadores.

b) A la negociación colectiva, en los términos establecidos en su legislación especifica.

c) A la utilización de un local adecuado en el que puedan desarrollar sus actividades en aquellas empresas o centros de trabajo con más de 250 trabajadores.'

Como se advierte, el derecho constitucional de libertad sindical no alcanza el derecho a participar en comisiones como las creadas por la Orden impugnada, por cuanto al venir referidas a la creación de unas comisiones técnicas y de supervisión para la elaboración de un 'Pacto Social por la Educación', no se integra dentro del derecho a la negociación colectiva -único de los comprendidos en la acción sindical posiblemente afectados- por cuanto el sindicato recurrente ni invoca ni acredita que la redacción de tal Pacto condicione o altere directamente derecho laboral alguno.

El derecho a la libertad sindical no comporta derecho a que los sindicatos participen en todo órgano administrativo que afecte a 'cualquier materia de relevancia social' desligada de cualquier incidencia en las condiciones laborales de los trabajadores o empleados públicos. O lo que es lo mismo, en la interpretación de la Ley balear 2/2011, de 22 de marzo, y en cuanto encomienda a los sindicatos su participación 'en cualquier materia de relevancia socio-económica', debe entenderse que esta intervención lo ha de ser cuando dicha materia de relevancia socio- económica, incida en el ámbito que es propio de la actividad sindical antes detallada.

La afirmación de que Ley balear 2/2011, de 22 de marzo, por la que se regula la participación institucional de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, aporta un 'contenido adicional' al derecho constitucional a la libertad sindical, no significa sin más que lo integre en éste. Como tampoco, que esta participación institucional en 'la vida administrativa pública' y en la 'adopción de medidas que van a afectar a la ciudadanía integrante de la comunidad autónoma de las Illes Balears' (Exposición de Motivos Ley 2/2011) tenga el alcance de que la intervención sindical sea necesaria para cualquier decisión administrativa, sino sólo en aquellas acotadas en su art. 1.2 º, al precisar que ' A los efectos de la ley, se entiende por participación institucional el ejercicio de tareas y actividades de defensa y promoción, por parte de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, de los intereses generales que correspondan a todas las personas trabajadoras y a las empresas, en el seno de la administración autonómica y sus organismos y entidades públicas'.Así pues, la participación institucional de los sindicatos está vinculada a la defensa y promoción de los derechos de los trabajadores sin que, en nuestro caso, se invoque o acredite que el 'Pacto Social por la Educación' afecte a tales derechos.

El referido 'Pacto' como criterio programático requeriría posterior desarrollo mediante adopción de medidas concretas que, de afectar a los derechos de los trabajadores o empleados públicos, precisaría de la intervención sindical.

Procede así desestimar el recurso al no verse vulnerado el derecho a la libertad sindical.

QUINTO. COSTAS PROCESALES.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , tras la modificación operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en estos autos a la parte actora, al haber desestimado sus pretensiones.

Vistos los preceptos legales mencionados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1º) Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo

2º) Que declaramos conforme al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado y, en consecuencia, lo CONFIRMAMOS.

3º) Se hace expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Contra la presente sentencia, cabe recurso de casación a interponer ante esta Sala y para el Tribunal Supremo, en el plazo de diez días contados desde la notificación de la presente, previo depósito de 50 €.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Fernando Socías Fuster que ha sido ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.