Sentencia Contencioso-Administrativo Nº 619/2018, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 317/2016 de 21 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 619 / 2018
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA
COMUNIDAD VALENCIANA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN 2
Iltmos. Sres :
Presidenta
Dª ALICIA MILLAN HERRANDIS
Magistrados
D RICARDO FERNANDEZ CARBALLO CALERO
Dª ANA Mª PEREZ TORTOLA
En Valencia, a veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho.
VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo num.
317/16, promo¬vi¬do por la procuradora doña M.ª. ESPERANZA VAZQUEZ GARCIA en representación de
Marcelina , Gines , Mercedes , Horacio y Nicolasa , contra las Resoluciones de 19/julio/16 del Director
General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que deniega el abono de diferencias retributivas
del complemento de destino, especifico y de productividad, de los puestos de nivel 20 respecto a las percibidas
con la máxima retroactividad legal y sus correspondientes intereses, en el que han sido par¬tes, los actores, y
como demandada, la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, a través del Sr. Abogado del Estado; ha pronunciado
la pre¬sente Senten¬cia.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada D. ALICIA MILLAN HERRANDIS.

Antecedentes

PRIMERO . - Interpuesto el presente Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte deman¬dan¬te al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara Sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido y reconociendo sus pretensiones.



SEGUNDO . - La Administración contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestima¬ción del recurso y la confirmación íntegra de las resolucio¬nes objeto del mismo, por estimarlas ajusta¬das a derecho.



TERCERO . - Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida, y cumplido dicho trámite y presentados los respectivos escritos de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.



CUARTO .- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día 18 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.



QUINTO . - En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO . - Los recurrentes, funcionarios de la Agencia Tributaria, pertenecientes al Cuerpo de Agentes de Vigilancia Aduanera, especialidad de navegación, son Agentes de Vigilancia Aduanera Marítimo, y prestan sus servicios en la Unidad Combinada de Alicante, ostentado al tiempo de formalizar la demanda el nivel 18 de CD , solicitaron el 28/abril/16 el abono de diferencias retributivas del complemento de destino, especifico y de productividad, de los puestos de nivel 20 respecto a las percibidas con la máxima retroactividad legal y sus correspondientes intereses. Según dicen desde que iniciaron el desempeño de sus puestos de trabajo han venido realizando las tareas propias de un puesto de trabajo de nivel 20 de complemento de destino, al distribuirse la carga de trabajo en su Unidad en función de las necesidades del servicio sin tener en cuenta el nivel de cada uno de los integrantes de la misma, realizando las mismas funciones que otros compañeros de nivel superior reconocido como el funcionario Agente de Vigilancia Aduanera de nivel 20, Don Mariano .

Para fundamentar sus afirmaciones acompañan a su demanda un documento suscrito por D. Mauricio , ratificado posteriormente en sede judicial, en su condición de Jefe de Embarcación y, por tanto, superior directo de los recurrentes y responsable y encargado de distribuir la carga de trabajo entre todos los integrantes de la Unidad de vigilancia aduanera en la que prestan sus servicios los demandantes.

Destacan que de hecho, en los informes obrantes en el expediente no se hace constar ninguna función concreta o específica que realicen los Agentes de Vigilancia Aduanera de nivel 202 adscritos a la misma Unidad que los recurrentes, que no desempeñen estos últimos, lo que viene a confirmar la identidad de tareas alegada.

Entienden que tal proceder de la Administración vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la C.E . y la doctrina sentada por los Tribunales de que a igualdad de funciones y cometidos corresponde igualdad de retribuciones complementarias, citando a tal fin las STS de fechas 17/12/2009 , 28/6/2004 , 8/3/2005 y 2/7/2008 y diversas Sentencias de distintas Salas de los TSJ .



SEGUNDO .- A dichas pretensiones se opone la Abogacía del Estado que interesa se dicte Sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, a cuyo fin invoca el contenido del artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , de Medidas Urgentes para la Reforma de la Función Pública.

En primer término alega que tanto el complemento de destino como el complemento específico son conceptos retributivos que no guardan relación con el desempeño de tareas del funcionario, sino que se encuentran ligados al puesto de trabajo. A continuación indica que en ningún momento la normativa exige que en las RPT se haga constar las funciones de los distintos puestos de trabajo, por tanto la atribución concreta de funciones y tareas a desarrollar en cada unidad administrativa corresponderá al responsable de la misma.

A continuación se refiere a que las leyes de presupuestos para 2013, 2014, 2015, y 2016, refieren que las retribuciones que perciban los funcionarios por los complementos especifico y de destino , serán en todo caso las que corresponden al puesto de trabajo que ocupen según el procedimiento de provisión previsto en la normativa vigente.

Se remite a la Instrucción 1/2015, de 2 de julio, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en la que se indica que 'no es al funcionario al que le corresponde unas u otras funciones o tareas, sino que las mismas son atribuidas única y exclusivamente a los órganos administrativos, que pueden organizarse en las correspondientes unidades administrativas. Por tanto, las tareas a desarrollar por cada funcionario son las que les encomiende su superior jerárquico como titular del órgano o unidad respectiva, debiendo ser adecuadas al puesto del que el funcionario sea titular, de acuerdo con los requisitos que figuren en la relación del puesto de trabajo.

Manifiesta que según la mencionada instrucción: 1º.- Le corresponde a los titulares de los órganos y unidades administrativas de la Agencia Tributaria la organización interna de las funciones y tareas y su distribución entre sus integrantes, de acuerdo con el puesto de trabajo del que sea titular cada funcionario y de los requerimientos técnicos de las labores encomendadas, atendiendo en cada momento a la más eficaz satisfacción de las necesidades del servicio.

2º.- A tal fin, el titular del órgano o unidad administrativa distribuirá las tareas entre su personal atendiendo a la experiencia, preparación y capacidad de cada funcionario y al grado de progresión alcanzado por éste en su carrera profesional, de manera que la carga de trabajo, la dificultad técnica y el nivel de responsabilidad de las tareas asignadas aumente a medida que los puestos de trabajo ocupados trabajo ocupados supongan un mayor grado de progresión en dicha carrera.

3º.- En atención a dichos criterios, el titular del órgano o unidad administrativa ejercerá asimismo la supervisión y control que proceda en cada caso sobre el trabajo y la actividad desarrollada por cada uno de los integrantes del mismo.

En cuanto al complemento de productividad, tiene una naturaleza subjetiva valorándose el rendimiento personal, sin que pueda afirmarse que el desempeño de un concreto puesto origine la percepción de una cuantía fija y determinada.

Y en cualquier caso, se opone a la demanda porque hay que acreditar una absoluta coincidencia e identidad en los cometidos funcionales y técnicos de manera específica y que se realizan todas y cada una de esas funciones superiores, no sólo embarcados, sino también en tierra ( Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de de 9 de diciembre de 2014, sentencia número 920/2014 ; de 9 de abril de 2015, sentencia número 271/2015 o el 12 de mayo de 2015, sentencia 366/2015 ).

En relación con los funcionarios de nivel 20, con puestos de Agente VA. Marítimo 4, con los que se pretende establecer una comparación, los informes del expediente señalan: 'Un puesto de Agente V.A. Marítimo 4 con destino en el Buque de Operaciones Especiales, tarea que comparte con las necesidades de la Base Marítima de Alicante cuando está libre de servicio en aquel buque y con los períodos de descanso agotados.

Un puesto de Agente V.A. Marítimo 4, realizando funciones de Técnico Aéreo, que desarrolla específicamente esta función de manera continuada. Esporádicamente embarcan Agentes de nivel 18, en los medios aéreos del Servicio como adiestramiento y formación, careciendo de la experiencia que se requiere para desarrollar esta labor de una manera segura y efectiva.

Un puesto de Agente V.A. Marítimo 4 desembarcado, realizando tareas de investigación en la Unidad Periférica de Investigación Marítima (UPIM).

Dos puestos de Agente V.A. Marítimo 4, que además de embarcar en los patrulleros, están a cargo de la vigilancia marítima que se lleva a cabo en la Base, con el vehículo todoterreno dotado de sistema de visión nocturna.

Cuatro puestos de Agente V.A. Marítimo 4, realizando las funciones propias de su puesto de trabajo a bordo del patrullero. Una de estas plazas, está ocupada por el funcionario con Mima.. NUM000 , al que se menciona expresamente en el escrito de reclamación presentado por el reclamante, objeto de este informe, que cita como ejemplo comparativo de igualdad del trabajo realizado' Concluyen los informes señalando que los puestos de nivel 20 de la citada Unidad Combinada, están ocupados por funcionarios con más de 20 años de experiencia, y que además de realizar las funciones de los Agentes de Nivel 18, que son propias de la especialidad marítima, asumen otras responsabilidades añadidas destacándose las siguientes: 'a) Por veteranía, experiencia y confianza, son los designados por los Jefes de Embarcación para ir como Jefes en las dotaciones de presa a bordo de las embarcaciones auxiliares, en ausencia del Subjefe de Embarcación, asumiendo la responsabilidad de las intervenciones que se realizan en la mar.

b) Son asimismo los encargados de hacer cumplir las órdenes recibidas del Jefe de embarcación y de su transmisión al resto de tripulación, que, precisamente, por su relación de confianza, recaen en aquellos funcionarios de mayor nivel.' Tales son los términos del debate.



TERCERO. - El TS en sus sentencia de 18/enero/2018, RC 874/17 , reitera que la realización de las funciones esenciales de un puesto de trabajo distinto da derecho a la percepción de las diferencias existentes entre los complementos de destino y específico del puesto efectivamente desempeñado y los del propio. Los preceptos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 2013 a 2016 invocados se refieren a la realización de tareas concretas, no al desempeño sustancial de otro puesto de trabajo. No impiden, pues, acoger las pretensiones de las recurrentes. Para alcanzar la anterior conclusión razona en su FD cuarto: 'Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o qué puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo. La sentencia recurrida no dice que sea el que impide atender la reclamación de las Sras. Asunción y Delia sino que para ello ha de atenderse a los factores en él previstos. Sucede, sin embargo, que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario.

Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así: 'Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo'.

Es significativo que diga 'entre otros, a los siguientes factores' cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les haya nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este últimas, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración.'

CUARTO .- Se trata, por tanto y en definitiva, de una cuestión probatoria, y en el caso que nos ocupa consta en autos como prueba documental un escrito suscrito por el Jefe de Embarcación D. Mauricio que es quien dirige la Unidad del servicio de vigilancia aduanera donde prestan sus servicios todos los recurrentes, en el que se consigna: - 'Que como Jefe de Embarcación nunca se me comunicó la RPT (Relación de Puesto de Trabajo), requisitos o funciones de cada puesto de trabajo ni tampoco recibí instrucciones verbales o escritas referente al reparto de la carga de trabajo entre los distintos niveles de los correspondientes Agentes Marítimos adscritos a esta Unidad'.

-.'Que la carga de trabajo asignada a los funcionarios que tengo a mi cargo cuando están embarcados, es distribuida en función de las necesidades del Servicio, sin tener en consideración el nivel de complemento de destino de cada uno de los Agentes Marítimos'.

- 'Que la realización de las funciones contempladas en la normativa vigente para el desarrollo de los servicios encomendados a los funcionarios es realizada por los distintos Agentes Marítimos, cuando se encuentran bajo mi supervisión cuando embarcados, sin distinción del nivel de complemento de destino.

Ante este Tribunal compareció como testigo D. Mauricio , en su calidad de Jefe de Embarcación de la Unidad Combinada de Alicante durante todo el periodo objeto de reclamación y donde han desempeñado sus funciones tanto todos los recurrentes como los funcionarios con nivel superior a los que se comparan, quien manifestó: - que era él el encargado de distribuir la carga de trabajo entre todos los integrantes de la Unidad; - que dicha distribución se hacía en función de las necesidades del servicio, no en función del nivel de complemento de destino de los distintos Agentes de Vigilancia Aduanera; - que nunca se tenía en cuenta el nivel de complemento de destino de los distintos Agentes de Vigilancia Aduanera a la hora de asignar las tareas a realizar; - que todos los Agentes de Vigilancia Aduanera integrantes de la Unidad hacen las mismas funciones: - que el Agente de Vigilancia Aduanera, D. Mariano , no tiene asignada ninguna función específica o responsabilidad añadida que no realicen o asuman los recurrentes; - que el citado Agente D. Mariano NI es el designado en ausencia del Subjefe de Embarcación, para ir como Jefe en las dotaciones de presa a bordo de las embarcaciones auxiliares NI tampoco es el encargado de hacer cumplir las órdenes recibidas del Jefe de Embarcación y de su transmisión al resto de la tripulación, puesto que tales cuestiones son realizadas por todos los Agentes adscritos a la Unidad, sin diferenciación alguna.

Comparecieron también como testigos D. Carlos María (Subjefe de Embarcación) y D. Mariano (Agente Vigilancia Aduanera nivel 20), igualmente adscritos a la Unidad combinada de Alicante junto a los recurrentes, quienes confirmaron lo expuesto por el testigo Sr. Mauricio , afirmando que las funciones realizadas eran idénticas para todos los Agentes integrantes de la Unidad, sin que el funcionario con nivel superior, Sr. Mariano , tuviera asignadas tareas o responsabilidades distintas que el resto de tripulantes (recurrentes).

También consta acreditado por la certificación emitida por la administración y obrante en el ramo de prueba documental de los actores, la coincidencia del Sr. Mariano en la embarcación con los recurrentes.



QUINTO. - A juicio del Tribunal valorando tanto la prueba documental como la testifical referida en el anterior fundamento de derecho, queda desvirtuado lo alegado tanto en los informes y resoluciones administrativas impugnadas obrantes en el expediente administrativo como en la contestación en la demanda en el sentido de que los Agentes de nivel 20 asumen otras responsabilidades añadidas respecto de los Agentes de nivel 18, en concreto: 'a) Por veteranía, experiencia y confianza, son los designados por los Jefes de Embarcación para ir como Jefes en las dotaciones de presa a bordo de las embarcaciones auxiliares, en ausencia del Subjefe de Embarcación, asumiendo la responsabilidad de las intervenciones que se realizan en la mar.

b) Son asimismo los encargados de hacer cumplir las órdenes recibidas del Jefe de embarcación y de su transmisión al resto de tripulación, que, precisamente, por su relación de confianza, recaen en aquellos funcionarios de mayor nivel.' Pues bien, ha quedado acreditado lo inexacto de ambos extremos puesto que, como se ha dicho, sobre tales cuestiones fue expresamente interrogado el Sr. Mauricio como Jefe de Embarcación, quien negó que ello fuera así, insistiendo en que todos los Agentes de Vigilancia Aduanera adscritos a la Unidad Combinada de Alicante (entre ellos, los recurrentes) hacían lo mismo sin distinción alguna y sin tener en consideración el nivel de complemento de destino de cada uno de ellos y que, en cualquier caso, el Agente D. Mariano (nivel 20) no tenía asignadas ni realizaba tales cometidos indicados en los citados informes.

Probado el desempeño real y efectivo de las mismas funciones por los recurrentes que el funcionario con nivel 20 y de manera continuada en el periodo reclamado, la diferencia retributiva entre los puestos de trabajo en función del distinto nivel carece de justificación objetiva y razonable.

En relación con el complemento de productividad se observa en las certificaciones emitidas por la agencia tributaria que los recurrentes Marcelina Nicolasa percibieron idéntica cantidad que el Sr. Mariano , esto es 4919, y el resto de los recurrentes cantidades muy próximas entre 4907 y 4824, lo que lleva al Tribunal a considerar que se trata de una distribución lineal de la cuantía total destinada a dicho complemento, por lo que procede también la estimación de la demanda en este punto.



SEXTO .- Conforme al art. 139 de LJCA procede la imposición de costas a la administración demandada, si bien se limitan a un máximo de 1.500 euros para el letrado de la actora por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso.

Fallo

I.- Se estima el Recurso Contencioso-Adminis¬trativo interpuesto por Marcelina , Gines , Mercedes , Horacio y Nicolasa , contra las Resoluciones de 19/julio/16 del Director General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que deniega el abono de diferencias retributivas del complemento de destino, especifico y de productividad, de los puestos de nivel 20 respecto a las percibidas con la máxima retroactividad legal y sus correspondientes intereses.

II.- Se anulan, por ser contrarios a derecho, los actos administrativos a que se refiere el presente Recurso.

III.- Se reconoce, como situación jurídica indivi¬dualizada de la parte recurrente, su derecho a percibir el abono de diferencias retributivas del complemento de destino, específico y de productividad, de los puestos de nivel 20 respecto a las percibidas desde el 28/abril/12 hasta el 28/abril/16, con los intereses desde la reclamación administrativa.

IV.- Con condena en costas a la administración demandada en los términos del FD sexto.

Esta Sentencia no es firme, y contra ella cabe RECURSO DE CASACION ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de TREINTA días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra Sentencia, lo pronuncia¬mos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .

- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando cele-brando audiencia pública esta Sala, de la que, como Letrada de la Administración de Justicia de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.