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04/06/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 559/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 4791/2017 de 25 de Mayo de 2020
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Tiempo de lectura: 36 min
Orden: Administrativo
Fecha: 25 de Mayo de 2020
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: PICO LORENZO, CELSA
Nº de sentencia: 559/2020
Núm. Cendoj: 28079130042020100084
Núm. Ecli: ES:TS:2020:1114
Núm. Roj: STS 1114:2020
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 25/05/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4791/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 31/03/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Procedencia: T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4791/2017
Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 25 de mayo de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación, registrado bajo el número RCA-4791/2017, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia nº 767/2017, de fecha 16 de junio de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, que estimó el recurso contencioso-administrativo nº 255/2016 promovido contra la Orden de 4 de diciembre de 2015 dictada por el Consejero de Sanidad de la Junta de Castilla y León que desestima el recurso de reposición interpuesto por los actores contra la Orden SAN/681/2015, de 30 de julio, por la que se aprueba y hace pública la relación definitiva del personal laboral fijo que, prestando servicios en los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, es objeto de integración en la condición de personal estatutario, así como la relación nominal del personal excluido.
Han sido partes recurridas Dª Coral, D. Pelayo, Dª Visitacion, Dª Marí Juana, Dª María Luisa, D. Roque, D. Samuel, Dª Adela, Dª Aida y D. Teodulfo, representados por la procuradora de los tribunales Dª Dolores Tejero García-Tejero.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.
Antecedentes
'Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 255/2016 contra la Orden de 4 de diciembre de 2015 dictada por el Consejero de Sanidad de la Junta de Castilla y León que desestima el recurso de reposición interpuesto, reconociendo el derecho de los actores a participar en el procedimiento convocado por la Orden SAN/302/2015, de 9 de abril , por la que se convoca proceso para la integración directa y voluntaria, en la condición de personal estatutario, del personal laboral fijo que preste servicios en los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León.
'
'[...] dictar Sentencia que, con íntegra estimación del presente Recurso de Casación, anule la sentencia número 767/2017, de 16 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictada en el Procedimiento Ordinario 255/2016, y resolviendo el debate planteado, declare conformes a derecho las resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición formulados frente a la Orden SAN/681/2015, de 30 de julio, por la que se aprueba y hace pública la relación definitiva del personal laboral fijo de las instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud que es objeto de integración en la condición de personal estatutario.'
Fundamentos
La representación procesal de la Junta de Castilla y León interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada el de 16 de junio de 2017 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León (Sección Primera), en el procedimiento ordinario núm. 255/2016, en que Doña Coral y otros 9 recurrentes impugnaban la Orden de 4 de diciembre de 2015 del Consejero de Sanidad de la Junta de Castilla-León, que desestima el recurso interpuesto contra orden SAN/681/2015 de 30 de julio, por la que se aprueba y hace pública la relación definitiva de personal laboral fijo que, prestando servicios en los centros e instituciones sanitaria de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, es objeto de integración en la condición de personal estatutario, así como la relación nominal del personal excluido.
La sentencia (completa en cendoj Roj: STSJ CL 2528/2017 - ECLI: ES:TSJCL:2017:2528) en sus fundamentos PRIMERO, SEGUNDO y TERCERO identifica el acto impugnado y la pretensión ejercitada.
En el CUARTO tras analizar la normativa aplicable. Concluye
En el QUINTO diferencia
Añade que
Recalca que, lo que ahora interesa,
Finalmente estima el recurso contencioso administrativo considerando que el personal que presta sus servicios en la Fundación de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, debe ser considerado como personal que presta servicios en los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, a los solos y exclusivos efectos de poder participar en el procedimiento convocado para la integración directa y voluntaria en la condición de personal estatutario.
El ATS 12 de febrero de 2018 , rectificado el 2 de abril siguiente precisa que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a si la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003 permite considerar al personal que preste servicios para los entes de gestión, (como las fundaciones), de los sistemas públicos de salud creados en virtud del RD 29/2000, como personal de 'centros, instituciones o servicios de salud' a efectos de poder participar en los procedimientos de integración directa en la condición de personal estatutario, sin que ello vulnere las disposiciones que remiten a la regulación específica de este personal.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 18, 19, 29, 40 y 44 Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, el artículo 2.3 y la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.
La representación procesal de la Junta de Castilla y León afirma, que han sido vulnerados los artículos 18, 19, 29, 40 y 44 Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, sobre nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, y el artículo 2.3 en relación con la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.
Argumenta que la sentencia incurre en un error, al limitar su análisis a las funciones que se lleva a cabo por la fundación, dejando en un segundo plano cual sea el modelo de gestión por el que ha optado la administración en el ejercicio de su potestad de auto-organización, ya que la relación que vincula este personal con la fundación es laboral, regulándose consiguientemente por su regulación específica, sin que pueda ser estatutaria.
Añade que difuminar la relación de instrumentalidad de la fundación y el Centro Autonómico de Hemoterapia y Hemodonación de la Comunidad de Castilla y León es un error y que la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003 solo puede ser entendida dentro del ámbito de aplicación de la Ley ( STS 17-7-2012 recurso de casación 3197/2009).
Concluye negando que el personal de la fundación pueda ser considerado como personal del centro, ni por consiguiente empleado público del organismo autónomo gerencia regional de salud de Castilla y León.
Defiende el contenido de la Sentencia que pone de relieve que la Fundación se creó para la administración, gestión y desarrollo de las funciones encomendadas al centro de Hemoterapia y Hemodonación así como que el Centro depende de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.
'
Ley 15/1997, de 25 de abril, en su artículo único, establece que '1. En el ámbito del Sistema Nacional de Salud, garantizando y preservando en todo caso su condición de servicio público, la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o sociosanitaria podrá llevarse a cabo directamente o indirectamente a través de la constitución de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en Derecho.
En el marco de lo establecido por las leyes, corresponderá al Gobierno, mediante Real Decreto, y a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas -en los ámbitos de sus respectivas competencias-, determinar las formas jurídicas, órganos de dirección y control, régimen de garantías de la prestación, financiación y peculiaridades en materia de personal de las entidades que se creen para la gestión de los centros y servicios mencionados.
2. La prestación y gestión de los servicios sanitarios y sociosanitarios podrá llevarse a cabo, además de con medios propios, mediante acuerdos, convenios o contratos con personas o entidades públicas o privadas, en los términos previstos en la Ley General de Sanidad.'
Según su exposición de motivos, esta norma viene a sustituir al artículo único del Real Decreto Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Insalud, que tenía como finalidad de ampliar las formas organizativas de la gestión que diseñó la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, que estableció, en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, un modelo de organización caracterizado fundamentalmente por la gestión directa.
Por su parte, el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, establece que '1. De acuerdo con lo establecido en la Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, para la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o sociosanitaria podrán crearse cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en Derecho y, entre ellas, las fundaciones públicas sanitarias, que se regulan por las disposiciones contenidas en el presente artículo, por lo que se refiere al ámbito del Instituto Nacional de la Salud, y por la normativa específica de cada Comunidad Autónoma, en lo referente a las fundaciones públicas sanitarias que se puedan crear en sus respectivos ámbitos territoriales.
2. Las fundaciones públicas sanitarias son organismos públicos, adscritos al Instituto Nacional de la Salud, que se regirán por las disposiciones contenidas en este artículo.
3. La constitución, modificación y extinción de las fundaciones públicas sanitarias, así como sus correspondientes estatutos, serán aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo. Al proyecto de acuerdo se acompañará el plan inicial de actuación al que se refiere el apartado siguiente'.
Volviendo al Real Decreto 29/2000 y dado que desarrolla estas dos normas que acabamos de transcribir, es preciso reparar en lo siguiente:
1º) en que su artículo 3, como disposición de carácter general, dispone que 'La gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, en el ámbito del Instituto Nacional de la Salud, podrá llevarse a cabo a través de fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, consorcios, sociedades estatales y fundaciones públicas sanitarias, así como mediante la constitución de cualesquiera otras entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, garantizando y preservando en todo caso su condición de servicio público'.
2º) en que, dentro de las disposiciones específicas de cada nueva forma de gestión del Capítulo III y en referencia a las fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, su artículo 38 establece que 'Tendrán la consideración de fundaciones, en el ámbito del presente Real Decreto, las organizaciones sanitarias sin ánimo de lucro constituidas por el Instituto Nacional de la Salud, que destinen y afecten un patrimonio a la realización de fines sanitarios de interés general y que tengan por objeto la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria', disponiendo el artículo 39 que 'Las fundaciones se regirán por sus estatutos, por el presente Real Decreto y, en todo caso, por la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, y por las demás disposiciones estatales o autonómicas que les sean de aplicación.'.
3º) en que, dentro de las disposiciones específicas de cada nueva forma de gestión del Capítulo III pero ahora en referencia a las fundaciones públicas sanitarias, su artículo 62 nos dice que ' Las fundaciones públicas sanitarias son organismos públicos, adscritos al Instituto Nacional de la Salud con personalidad jurídica propia', estableciendo el artículo 63 que 'Las fundaciones públicas sanitarias se regirán por lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social; por el presente Real Decreto; por sus estatutos, y por lo dispuesto para las entidades públicas empresariales en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en lo no previsto en aquéllos', y el 64 que '1. La constitución, modificación y extinción de las fundaciones públicas sanitarias, así como sus estatutos iniciales, serán aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo y se publicará en el 'Boletín Oficial del Estado
Así, de un lado, habrá que reparar los siguientes preceptos del Real Decreto 29/2000, de 14 de enero: (i) en los artículos 18, 19, 20 que se encuentran dentro del ámbito de las disposiciones comunes para todo tipo de nuevas formas de gestión; y, (ii) en los 40 y 44, referidos a las fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994.
El artículo 18 regula el régimen jurídico del personal que preste servicios en esas nuevas entidades de gestión, disponiendo que 'La relación jurídica del personal que preste sus servicios en estas entidades tendrá la naturaleza jurídica establecida en las normas específicas reguladoras de cada una de las nuevas formas de gestión'. Este precepto hay que ponerlo en relación con el artículo 40 cuando nos dice que 'La relación jurídica del personal al servicio de las fundaciones será de carácter laboral y en consecuencia le será de aplicación lo dispuesto en el Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, y demás disposiciones de desarrollo'.
De acuerdo con ellos, en el caso de las fundaciones, el régimen del personal que preste servicio en las fundaciones será el laboral.
El artículo 19 se dedica a definir la situación administrativa del personal que preste servicios en estas entidades, estableciendo aquí una clara diferencia en sus dos párrafos:
a) el primero, nos dice que 'Al personal estatutario fijo del Sistema Nacional de Salud que se incorpore a las plantillas de personal de las entidades que se constituyan con personalidad jurídica y que no pueda conservar su régimen estatutario, por estar establecido en la normativa específica otro tipo de relación jurídica -fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, sociedades estatales y, en su caso, consorcios-, le será de aplicación lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social', y según este precepto, pasarán, en relación con su plaza de origen, a la situación de excedencia voluntaria por incompatibilidad establecida en el artículo 10 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, pudiendo regresar a su administración de origen diferencian los efectos según lo hagan (a) en los tres primeros años, en cuyo caso podrá volver a ocupar su puesto de origen, y (b) después de ese plazo, podrá reincorporarse con carácter provisional a una plaza de su categoría en la misma Área de Salud y en la correspondiente modalidad de Atención Primaria o Atención Especializada en la que le fue concedida la excedencia y, en caso de inexistencia de tales plazas, el reingreso en cualquier otra;
b) el segundo párrafo establece que 'El personal estatutario de los centros sanitarios que se conviertan en fundaciones públicas sanitarias o en consorcios conservará su régimen jurídico, manteniendo inalterable su situación de servicio activo o la que, en su caso, corresponda'.
El artículo 20 dispone que 'Al personal que preste sus servicios en los centros acogidos a cualquiera de las nuevas formas de gestión les será de aplicación el régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas'. Este precepto tampoco exige especial mención.
Finalmente, el artículo 44 reconoce al Instituto Nacional de la Salud la capacidad para constituir fundaciones pero necesitando autorización del Consejo de Ministros, siendo el Acuerdo de autorización el que aprobará inicialmente los estatutos de la fundación y fijará los aspectos esenciales para cuya modificación será necesaria la autorización del Consejo de Ministros, sin perjuicio de posteriores modificaciones que se adaptarán a lo dispuesto en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de fundaciones y de incentivos fiscales a la participación privada en actividades de interés general.
Y, de otro lado, habrá que tomar en consideración dos preceptos de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud:
a) en el artículo 2.3, cuando establece que 'Lo previsto en esta ley será de aplicación al personal sanitario funcionario y al personal sanitario laboral que preste servicios en los centros del Sistema Nacional de Salud gestionados directamente por entidades creadas por las distintas comunidades autónomas para acoger los medios y recursos humanos y materiales procedentes de los procesos de transferencias del Insalud, en todo aquello que no se oponga a su normativa específica de aplicación y si así lo prevén las disposiciones aplicables al personal funcionario o los convenios colectivos aplicables al personal laboral de cada comunidad autónoma'.
b) la Disposición Adicional quinta, que dispone que ' Al objeto de homogeneizar las relaciones de empleo del personal de cada uno de los centros, instituciones o servicios de salud, y con el fin de mejorar la eficacia en la gestión, las Administraciones sanitarias públicas podrán establecer procedimientos para la integración directa, con carácter voluntario, en la condición de personal estatutario, en la categoría y titulación equivalente, de quienes presten servicio en tales centros, instituciones o servicios con la condición de funcionario de carrera o en virtud de contrato laboral fijo.
Asimismo, se podrán establecer procedimientos para la integración directa del personal laboral temporal y funcionario interino en la condición de personal estatutario temporal, en la categoría, titulación y modalidad que corresponda.'
Estos preceptos regulan el ámbito de aplicación de la Ley y lo que denomina 'integraciones de personal' en la condición de personal estatutario, refiriéndolo a quienes desempeñen sus funciones en centros, instituciones o servicios de salud con la condición de funcionario de carrera o en virtud de contrato laboral fijo.
Es indudable que el personal de los entes gestores debe tener la relación jurídica normativamente prevista pues, como hemos visto, se establecen previsiones expresas sobre ello que incluyen diferencias en función de que los gestiones la administración por sí misma o empleando determinadas personificaciones jurídicas y, en este caso también en función de la concreta modalidad de gestión utilizada ya no es lo mismo que acuda a una fundación privada en mano pública del artículo 38 del Decreto 29/2000 o a una fundación sanitaria pública del artículo 62.
Pero no es menos cierto que la adopción de una u otra forma de gestión no debería incidir, sino en la naturaleza de la relación jurídica del personal que desempeñe sus funciones en los centros sanitarios que aquellas gestionan -que pasan a gestionar tras su creación-, en la dependencia expresa de los centros con la Administración a que los entes gestores quedan expresamente vinculados por el acuerdo o la norma de creación, de manera que pudieran considerarse como centros ajenos a la Administración pública pues, entre otras cosas, esa titularidad no se les ha trasferido nunca. Más concretamente, en el caso de las fundaciones a que alcanza este recurso, no es posible admitir que los centros sanitarios queden al margen de la administración titular y creadora del ente gestor y de la que éste depende.
De este modo tampoco parece posible admitir que, si subsiste esa relación entre centro sanitario y administración, la mera adopción de una u otra forma de gestión pueda llegar a afectar al conjunto de derechos que puedan establecerse para quienes desempeñen funciones en los centros sanitarios de la Administración y por el solo hecho de estar gestionados de una u otra manera.
Por lo tanto, con independencia de la forma de gestión empleada y de la naturaleza de la relación jurídica del personal del ente gestor, no parece posible afirmar, con carácter de generalidad, que la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003 impida considerar al personal que preste servicios para los entes de gestión (como las fundaciones) de los sistemas públicos de salud creados en virtud del RD 29/2000, como personal de centros, instituciones o servicios de salud a efectos de poder participar en los procedimientos de integración directa en la condición de personal estatutario, pues realmente prestan servicios en centros sanitarios de la Administración.
Efectivamente, la diferencia que hemos establecido deja abierta la posibilidad de participación en los procesos de integración en la condición de personal estatutario del personal que preste servicios en centros sanitarios (centros, instituciones y servicios de salud), cualquiera que sea la forma de gestión adoptada por la administración sin que, por ello, deban entenderse vulneradas las disposiciones que remiten a la regulación específica de este personal.
Destacamos el contenido de los fundamentos de derecho quinto y sexto de esta sentencia:
'5. En el análisis de la primera queja requiere examinar la regulación de las formas de gestión del Sistema Nacional de Salud que derivan de las normas estatales y autonómicas y su concreción respecto a las tres instituciones sanitarias a las que se refiere el recurso en este punto. Entre las normas estatales es preciso hacer referencia al Real Decreto-Ley 10/1996, de 17 de junio, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud y a la Ley 15/1997 de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud. El artículo único del primero estableció que, en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o socio-sanitaria puede llevarse a cabo directa, o indirectamente mediante cualesquiera entidades admitidas en derecho, así como a través de la constitución de consorcios, fundaciones u otros entes dotados de personalidad jurídica, pudiéndose establecer además acuerdos o convenios con personas o entidades, públicas o privadas, y fórmulas de gestión integrada o compartida. Posteriormente, la Ley 15/1997, que sustituyó al Real Decreto-ley 10/1996, parte, en su artículo único, de la garantía y preservación, en todo caso, de la condición de servicio público del Sistema Nacional de Salud, estableciendo que la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios puede llevarse a cabo directa o indirectamente a través de la constitución de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, haciendo alusión a acuerdos, convenios o contratos con personas o entidades públicas o privadas. El ejercicio de la potestad para optar por una u otra fórmula de gestión se atribuye, en dicho artículo único, al Gobierno, y a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas -en los ámbitos de sus respectivas competencias-, a quienes corresponde determinar las formas jurídicas, órganos de dirección y control, régimen de garantías de la prestación, financiación y peculiaridades en materia de personal de las entidades que se creen para la gestión de los centros y servicios sanitarios. El Real Decreto 29/2000, de 14 de enero, de desarrollo de nuevas formas de gestión del Instituto Nacional de la Salud, dispuso que la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, en el ámbito del Instituto Nacional de la Salud, podría llevarse a cabo a través de fundaciones constituidas al amparo de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, consorcios, sociedades estatales y fundaciones públicas sanitarias (introducidas por el art. 111 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social), así como mediante la constitución de cualesquiera otras entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en derecho, garantizando y preservando en todo caso su condición de servicio público, de tal manera que sea cual sea la forma de gestión, directa o indirecta por la que se opte, la titularidad del servicio público sanitario la mantiene la Administración en todo caso (en ese sentido, STC 84/2015, de 30 de abril ). En cuanto a la vinculación de la legislación autonómica a estas características del modelo, previstas en la legislación básica sanitaria, hay que tener en cuenta que esta legislación básica 'es garantía de una uniformidad mínima en las condiciones de acceso a las prestaciones sanitarias con independencia del lugar en el que dentro del territorio nacional se resida y evita la introducción de factores de desigualdad en la protección básica de la salud' ( STC 98/2004 , FJ 7); y que estas normas básicas constituyen 'un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, el acceso a la sanidad por parte de todos los ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo de la norma, con independencia de su lugar de residencia' ( STC 136/2012 , FJ 5).
En el ámbito de la Comunidad de Madrid el art. 3 de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de ordenación sanitaria de la Comunidad de Madrid, define el sistema sanitario de la Comunidad de Madrid como el conjunto de recursos, normas, medios organizativos y acciones orientados a satisfacer el derecho a la protección de la salud. A tal fin su artículo 58 crea el Servicio Madrileño de Salud a quien se encomiendan dos funciones diferenciadas. De un lado, la compra de servicios sanitarios a terceros para cubrir la atención sanitaria, a la vista de las necesidades de la población, lo que se llevará a efecto mediante el contrato sanitario, que es el instrumento que establece la relación entre proveedor y comprador, con un régimen jurídico de contrato especial ( arts. 68 y ss. de la Ley de la Asamblea de Madrid 12/2001, de 21 de diciembre ). De otro, y esto es lo relevante a los efectos que aquí interesan, mediante la actividad de provisión de servicios asistenciales de sus centros sanitarios (art. 70 de la Ley autonómica 12/2001). Los centros y establecimientos sanitarios que integran el Servicio Madrileño de Salud se configuran, bien como instituciones sanitarias sin personalidad jurídica diferenciada del Servicio Madrileño de Salud, bien como entidades sanitarias con personalidad jurídica propia, que podrán constituirse bajo cualquier fórmula contemplada en el ordenamiento (pública o privada), pero siempre de titularidad pública y siempre como entidades instrumentales dependientes del Servicio Madrileño de Salud (art. 88 de la Ley autonómica 12/2001). Como ya señaló la STC 84/2015 , FJ 5, 'el Servicio Madrileño de Salud, entidad pública adscrita a la Consejería de Salud, es titular de la competencia para la actividad de provisión de servicios asistenciales de sus centros sanitarios, sea cual sea la forma jurídica que estos hayan asumido', para lo cual puede hacer uso de 'las posibilidades abiertas por la legislación estatal' [ STC 84/2015 , FJ 7.c)], la cual permite acudir a técnicas de gestión directa o indirecta para la prestación del servicio público sanitario.
Del marco normativo que sumariamente se ha expuesto debemos concluir en la amplia libertad reconocida al legislador para determinar la modalidad de gestión del servicio público sanitario que le permite, entre otras, por optar por la existencia de establecimientos de titularidad pública que pueden ser gestionados directamente (con o sin atribución de personalidad jurídica, a través de cualesquiera de las formas de gestión legalmente previstas). Dicha libertad encuentra reflejo también en el estatuto marco, cuya disposición adicional octava alude a la posibilidad de que el correspondiente servicio de salud autonómico no sea el titular directo de la gestión de determinados centros o instituciones.'.
'6. Expuesto todo lo anterior lo que hemos de determinar ahora es si estas tres instituciones pueden entenderse incluidas en el ámbito de aplicación de la disposición adicional quinta del estatuto marco, respecto al personal laboral fijo que presta servicio en las mismas. La Abogada del Estado entiende que esa posibilidad de integración que prevé la norma básica se restringe exclusivamente al personal 'dependiente directamente de los servicios de salud'.
Sin embargo, la premisa de la que parte la Abogada del Estado para fundamentar la impugnación del artículo 27.1 no es correcta por varias razones.
En primer lugar, no se acierta a comprender la idea que pretende exponerse con la expresión 'dependiente directamente de los servicios de salud'. Ya hemos comprobado que la propia legislación autonómica dispone que los centros y establecimientos que integran el Servicio madrileño de salud se podrán configurar como instituciones sanitarias del citado ente sin personalidad jurídica propia, o bien como entidades sanitarias dependientes del mismo, de titularidad pública y con personalidad jurídica propia (art. 88.1 de la Ley autonómica 12/2001). Es, por tanto, indiscutible que estamos ante elementos orgánicos del Servicio madrileño de salud en el que se presta atención sanitaria a los ciudadanos, utilizando para ello, en el marco definido por el legislador estatal, figuras organizativas de Derecho público que se rigen, con mayor o menor intensidad, por el Derecho privado. Se trata en los tres casos de la prestación del servicio sanitario a la población a través de centros y establecimientos de titularidad pública y gestión directa, con independencia de cuál sea su concreta forma de organización y el régimen jurídico aplicable. No parece discutible que las formas de gestión directa del servicio público sanitario incluyen tanto la que se lleva a cabo directamente por la propia Administración titular o bien por entes instrumentales de la misma utilizando personificaciones diferenciadas de titularidad pública. De esta forma, tanto la titularidad del servicio como su prestación permanecen en mano pública.
En segundo lugar, la referencia a 'centros, instituciones o servicios de salud' de la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003 no tiene el estrecho sentido que pretende atribuirle la Abogada del Estado, que, de ser así, hubiera debido establecerse expresamente en la norma estatal. Máxime cuando ya hemos comprobado que la propia normativa básica permite otras formas de gestión directa distintas de la única que la demanda considera posible para la gestión y administración de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de protección de la salud o de atención sanitaria o sociosanitaria (de hecho, en el caso de una de ellas, la fundación hospital de Alcorcón, fue puesto en marcha por el Estado y posteriormente transferido a la Comunidad de Madrid, como ya hemos expuesto). La 'integración directa' en la condición de personal estatutario se condiciona únicamente por la legislación básica a que su objeto sea homogeneizar las relaciones de empleo del personal y que afecte a quienes presten servicio en los centros, instituciones o servicios en los que se quiera mejorar la eficacia en la gestión, con la condición de funcionario de carrera o en virtud de contrato laboral fijo. Ambas circunstancias se cumplen aquí, sin perjuicio de advertir que, en todo caso, la adquisición de la condición de personal laboral fijo en las tres instituciones se ha hecho atendiendo a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad igualmente aplicables a la selección de personal laboral y reconocido expresamente en los estatutos de las tres instituciones.
Falta por tanto el presupuesto en el que la Abogada del Estado fundamenta la impugnación, lo que excluye la vulneración de la disposición adicional quinta del estatuto marco, por el motivo alegado. A los efectos del presente proceso, en el que se alega la extralimitación competencial en que habría incurrido el artículo 27, apartado 1, por vulneración de las competencias estatales en materia de función pública en relación con el personal sanitario, basta para resolverlo en sentido desestimatorio con constatar que, por las razones antes expuestas, no existe la contradicción efectiva que constituye presupuesto indispensable del éxito de una impugnación de este tipo'.
Se reitera lo manifestado en la STS de 13 de mayo de 2020, casación 4794/2017 en el siguiente sentido:
' 1º) que, con independencia de la forma de gestión empleada y de la naturaleza de la relación jurídica del personal del ente gestor, no es posible afirmar que la disposición adicional quinta de la Ley 55/2003 impida considerar al personal que preste servicios para los entes de gestión (como las fundaciones) de los sistemas públicos de salud creados en virtud del RD 29/2000, como personal de centros, instituciones o servicios de salud a efectos de poder participar en los procedimientos de integración directa en la condición de personal estatutario, pues realmente prestan servicios en centros sanitarios de la Administración.
2º) que procede la plena desestimación del recurso interpuesto contra la sentencia aquí impugnada.'
De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Por ello, se acuerda:
a) no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba serias dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.
b) cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º) No ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia dictada el día 16 de junio de 2017 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- León, con sede en Valladolid, en el recurso contencioso administrativo 255/2016.
2º) Se fija como doctrina la expresada en el fundamento SEXTO.
3º) En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.