Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1094/2018 de 22 de Septiembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0001094/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:08374/2018

Demandante:GENERALITAT VALENCIANA

Procurador:ROSA SORRIBES CALLE

Letrado:CARLOS MARIA GERMAN ESCUDERO

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Codemandado:SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. LOURDES SANZ CALVO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a veintidos de septiembre de dos mil veinte.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo número 1094/2018interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANArepresentada por la Procuradora de los Tribunales Sra. Sorribes Calle, contra la Orden TEC/1260/2018, de 27 de noviembre, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 7,5 hm3 para el mes de noviembre de 2018; han sido parte en autos, la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado y como codemandado el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura (SCRATS) representado por la Procuradora Sra. Azorín-Albiñana López.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que con estimación del recurso se declare la nulidad de la Orden impugnada y se ordene a la Administración la adopción de una nueva Orden que autorice un trasvase de 20 hm3 para el mes de noviembre de 2018.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho qué consideró aplicables, solicitó se dicte sentencia que desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo, con expresa imposición de costas.

TERCERO.-Po r el codemandado Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura, en igual trámite de contestación a la demanda, alega que dado que tiene interpuesto recurso contra la misma Orden objeto del presente procedimiento, Rec. 1222/2018, no formula alegaciones en defensa de dicha Orden, solicitando se dicte sentencia conforme a Derecho y a lo actuado en el presente procedimiento.

CUARTO.-Re cibido el recurso a prueba, admitida la documental propuesta consistente en tener por reproducido el expediente administrativo, se señaló para votación y fallo el día de 8 de septiembre de 2020, en que tuvo lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. María Lourdes Sanz Calvo.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo, la Orden TEC/1260/2018, de 27 de noviembre (publicada en el BOE de 29 de noviembre de 2018), por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 7,5 hm3 para el mes de noviembre de 2018.

Orden que se basa en el informe-propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo- Segura en sesión de 20 de noviembre de 2018, en el que figura que las existencias conjuntas efectivas a 1 de noviembre en Entrepeñas y Buendía ascienden a 566,8 hm3, por lo que a tenor de la Disposición adicional quinta 'Reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura' de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de Montes, se ha constatado que se está en situación hidrológica excepcional, de nivel 3. Situación de nivel 3, a cuyo tenor, según establece el artículo 1 del Real Decreto 773/2004, de 12 de septiembre, corresponde al órgano competente (el Ministro que tenga atribuidas las competencias en materia de agua, según la Disposición adicional quinta, apartado 2, de la Ley 2/2015, en este caso la Ministra para la Transición Ecológica) la autorización de forma discrecional y motivada, de un volumen mensual de hasta 20 hm3.

En concreto, establece el citado art. 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase Tajo-Segura: 'En función de las existencias conjuntas en los embalses de Entrepeñas y Buendía a comienzos de cada mes, se establecen los siguientes niveles mensuales con arreglo a los que se acordará la realización de los trasvases con un máximo total anual de 650 hm3 en cada año hidrológico (...)'.

Nivel 3: Se dará cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía no superen, a comienzos de cada mes los valores mostrados en la tabla (609 para noviembre). Y se añade que: 'en este nivel, denominado como situación hidrológica excepcional, el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada un trasvase de hasta 20 hm3/mes'.

SEGUNDO.-La parte actora sustenta su pretensión impugnatoria en los siguientes motivos:

1º -Incumplimiento de la regla de explotación y demás normativa sobre trasvase contenida en la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015 y el RD 773/2014, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura.

Alega al respecto que se han introducido criterios en la valoración de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo-Segura que van más allá de los establecidos en la normativa de aplicación, como son la pluviometría en la cuenca beneficiaria, el índice de sequía y el volumen de reservas en los embalses asociados al trasvase.

Indica que no se han respetado las necesidades de agua a trasvasar establecidas en la propia normativa para cada zona del sistema.

Cuestiona que se justifique el menor trasvase porque las infraestructuras del trasvase requieren diversas obras de reparación que previsiblemente durarán dos meses, cuando la regulación que establece la Ley prevé que se autorice y almacene en la cabecera hasta su uso.

Por último, entiende que no se ha cumplido con lo establecido para la adecuada planificación hídrica del Sistema Tajo- Segura.

2º. Falta de motivación y arbitrariedad de la Orden impugnada. Señala que la Orden impugnada adolece de falta de motivación y resulta manifiestamente arbitraria por cuanto la potestad discrecional ha sido ejercida sin que haya quedado sobradamente justificada la oportunidad y conveniencia de acordar el correspondiente trasvase de 7,5 hm3 en lugar de 20 hm3 como informó el CEDEX y las Ordenes anteriores planificaron, cuando no había riesgo de alcanzar el nivel 4, con vulneración de los principios de igualdad, proporcionalidad y seguridad jurídica, este último en su vertiente de infracción de la confianza legítima y buena fe.

TERCERO.-Comenzando por el análisis del primer motivo de impugnación, cabe señalar, en primer término, que la regla de explotación actualmente vigente del trasvase Tajo Segura está contenida en la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio y en el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura.

La Ley 21/2015 indica en su Preámbulo que incorpora la citada Disposición adicional quinta para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal Constitucional, de 5 de febrero. Esta STC 13/2015, declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones relativas al trasvase Tajo-Segura, que fueron introducidas mediante enmiendas en el curso de la tramitación parlamentaria de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haberse omitido el preceptivo trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Aragón y precisamente en ejecución de esta última Ley se dictó el citado RD 773/2014, que el punto 2 de la Disposición derogatoria de la Ley 21/2015, mantiene en vigor.

En concreto, establece la mentada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, sobre 'Reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura':

'1. En función de las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía a comienzos de cada mes, se establecen los siguientes niveles mensuales con arreglo a los que se acordará la realización de los trasvases, con un máximo anual total de 650 hectómetros cúbicos en cada año hidrológico (600 para el Segura y 50 para el Guadiana):

Nivel 1.....

Nivel 2. ....

Nivel 3. De situaciones hidrológicas excepcionales, se dará cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía no superen, a comienzos de cada mes, los valores que se determinen por el Plan hidrológico del Tajo vigente. El Gobierno, mediante el real decreto previsto posteriormente en este apartado, establecerá para el nivel 3 el trasvase máximo mensual que el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada, así como los valores mensuales antes referidos, definitorios del nivel 3, con el objetivo único que se indica posteriormente.

Nivel 4. Se dará esta situación cuando las existencias conjuntas en Entrepeñas y Buendía sean inferiores a 400 hectómetros cúbicos, en cuyo caso no cabe aprobar trasvase alguno.

(...).

A efectos de favorecer el desarrollo de los municipios ribereños, se explotará el sistema de forma que el volumen de trasvase ya autorizado y pendiente de aplicación se mantenga preferentemente en los embalses de cabecera, antes que en otros almacenamientos en tránsito o destino, siempre que tal explotación sea compatible con una gestión racional e integrada del sistema conjunto.

(...)

Los recursos cuyo trasvase haya sido ya autorizado podrán ser utilizados por sus usuarios a lo largo del año hidrológico, hasta el final del mismo. En el caso de que al término del año hidrológico exista en la cuenca receptora algún volumen disponible de agua trasvasada, será objeto de una nueva distribución, considerándose como recurso aprovechable para los usos del trasvase a que correspondan en el año hidrológico siguiente.

Los volúmenes cuyo trasvase haya sido autorizado se distribuirán entre abastecimientos y regadíos, en la proporción de un 25 por ciento para abastecimiento y el 75 por ciento restante para regadío, hasta el máximo de sus dotaciones anuales, y asegurando siempre al menos 7,5 hectómetros cúbicos/mes para los abastecimientos urbanos.

2. La Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura autorizará los trasvases cuando concurran las condiciones hidrológicas de los Niveles 1 y 2, y el Ministro que tenga atribuidas las competencias en materia de agua, previo informe de esta Comisión, cuando concurran las condiciones del Nivel 3. En el caso de los niveles 1 y 2 la autorización de los trasvases se efectuará preferentemente por semestres, mientras que en el caso del nivel 3 se realizará preferentemente por trimestres, salvo que el órgano competente justifique en cualquiera de los niveles la utilización de plazos distintos.

(...)

Por otro lado, el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, indica los valores umbral mensuales de reservas conjuntas en los embalses de Entrepeñas y Buendía que definen el nivel 3 y, asimismo, establece que en esta situación el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada un trasvase de hasta 20 hm3/mes.

Es decir, en la situación hidrológica excepcional de nivel 3, según la normativa expuesta, corresponde a la Ministra de Transición Ecológica autorizar un trasvase de 'hasta' 20 hm3, discrecionalmente y de forma motivada.

CUARTO.-Co nsidera la actora que a la hora de fijar la cantidad a trasvasar se han introducido criterios en la valoración de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo-Segura que van más allá de los establecidos en la normativa de aplicación.

Pues bien, la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo - Segura (CCEATS) se reunió el 20 de noviembre de 2018 para, entre otros puntos, efectuar el análisis de la situación hidrológica y propuesta de actuaciones. En dicha reunión se constató que según el informe de situación del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), obrante en el expediente como documento 4 del archivo documentos adjuntos, conforme a la información facilitada por la Confederación Hidrográfica del Tajo (CHT), las existencias conjuntas efectivas a 1 de noviembre de 2018 en Entrepeñas y Buendía ascienden a 566,8 hm3, que no superan el valor de 609 hm3 establecido como de paso a nivel 2 para dicho mes en el art. 1 del Real Decreto 773/2014, siendo las correspondientes a nivel 3.

Por tanto, a tenor de la normativa citada y como señala el informe del CEDEX en su página 15, ' Tal como establece la regla de explotación, el volumen trasvasable en situación hidrológica excepcional (nivel 3) es discrecional y está comprendido entre 0 y 20 hm3/mes'.Ello, a diferencia de lo que sucede en la situación de nivel 1 o nivel 2, en que la cantidad de trasvase mensual se encuentra determinada directamente por la norma.

Al objeto de formular la correspondiente propuesta la CCEATS en la citada reunión de 20 de noviembre de 2018 realizó una valoración técnica de la situación de existencias en Entrepeñas-Buendía y su posible evolución en los próximos meses, tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX que recoge la favorable evolución de las aportaciones acumuladas en los últimos doce meses entrantes en el sistema Entrepeñas-Buendía que han estado aumentando desde marzo de 2018. La previsión hidrológica realizada por el CEDEX conforme al procedimiento establecido en el artículo 2 del Real Decreto 773/2014 muestra que seguirán creciendo en los últimos tres meses.

Además, tal y como refleja el acta citada reunión de 20 de noviembre de 2018 (documento 3, del archivo de documentos adjuntos), a la vista de las circunstancias y razones expuestas por los miembros de la Comisión, se toma razón de los siguientes puntos:

1) Se constata que a fecha 1 de noviembre de 2018 la situación del sistema es la correspondiente al Nivel 3.

2) Las lluvias producidas en la cuenca del Segura durante este mes están teniendo consecuencias importantes en la zona del campo de Cartagena, afectando de manera significativa a las infraestructuras del Postrasvase, que según datos de la Confederación Hidrográfica del Segura requerirán de diversas obras de reparación que previsiblemente durarán dos meses.

3) Se ha producido una evolución favorable en los indicadores de sequía de la cuenca del Segura.

4) En cualquier caso, según se dispone en la disposición adicional quinta punto 1 de la Ley 21/2015, de 20 de julio, de Montes, debería asegurarse siempre al menos 7,5 hm3 / mes para los abastecimientos urbanos, por lo cual no resulta aconsejable no autorizar un trasvase mensual inferior a 7,5 hm3 para noviembre.

Teniendo en cuenta los puntos anteriores, y tras un debate, se adopta por mayoría el Acuerdo de 'Elevar a la Ministra propuesta de trasvase de 7,5 hm3 para el mes de noviembre de 2018'.

Así, resulta que dichas circunstancias fueron ponderadas por la CCEATS por considerarlas de trascendencia para formular su propuesta, tras haber sido expuestas por los miembros de la Comisión en la citada reunión de 20 de noviembre de 2018.

El hecho de que las referidas circunstancias no aparezcan consignadas en la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015 no es obstáculo para su apreciación, pues la normativa no entra a detallar el contenido de los aspectos que pueden ser expuestos por cada uno de los representantes de las Confederaciones y que puedan condicionar la decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase en esta situación excepcional de nivel 3.

En tal sentido, el Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, define en su artículo 1 las competencias de la Comisión y otorga potestad interpretativa a la propia Comisión.

Tampoco constituye obstáculo para tomar en consideración dichas circunstancias el hecho de que el informe de situación del CEDEX no se refiera a las mismas, pues dicho informe no es el único documento a considerar por la Comisión para adoptar la correspondiente propuesta. Así, nada impide que durante la reunión de la Comisión puedan surgir algunas cuestiones no recogidas en dicho informe, que tras ser expuestas puedan ser consideradas por la Comisión para la toma de decisiones en orden a fijar el volumen a trasvasar, ya que la normativa no establece limitación al respecto y el acta de la reunión del 20 de noviembre de 2018, como ya se ha expuesto, recoge las circunstancias expuestas por los miembros de la Comisión.

Es decir, la normativa únicamente define las magnitudes básicas para la aplicación de la regla de explotación y concurriendo el nivel 3, la cantidad a trasvasar se determina mediante una decisión administrativa discrecional y motivada entre 0 y 20 hm3/mes y en este intervalo habrá de moverse la propuesta de la Comisión. En cambio, cuando concurre la situación de nivel 1 o nivel 2, la cantidad a trasvasar mensualmente se encuentra directamente determinada por la norma, y en situación de nivel 4 no cabe trasvase.

QUINTO.-Se ntado lo anterior, sostiene la actora, en referencia a la pluviometría y los indicadores de sequía que, los recursos propios de la cuenca no tienen que ver con los recursos externos del trasvase y advierte que una gran superficie de los cultivos en la provincia de Alicante se realiza bajo plásticos y, por tanto, no se vería favorecida por estas lluvias cuestiones. Añade que las precipitaciones en la cuenca beneficiaria del Segura se traducen en escorrentías que afectan a la disponibilidad de los recursos convencionales (superficiales y subterráneos en la cuenca), cuyos beneficiarios son las concesiones existentes para los regadíos tradicionales, distintos a los del trasvase. Además, señala que la Orden no menciona datos concretos sobre dicha evolución favorable de los indicadores de sequía y que el dato resulta erróneo.

Pues bien, se trata de una mera afirmación sin datos concretos, ni prueba alguna que la sustente, además los riegos se destinan también a otros territorios y no sólo a Alicante.

Por otro lado, y en cuanto al índice de sequía empleado por la Administración, destacar que del propio cuadro incluido en la página 6 in fine de la demanda se puede extraer los datos que permiten confirmar que sí se observa una mejoría de los índices correspondientes al 1 de noviembre, pues para el sistema de trasvase pasan de 0.348 en octubre a 0,355 en noviembre y para el sistema global pasan de 0,429 en octubre a 0,433 en noviembre, debiendo tener en cuenta que un índice más bajo representa un estado de mayor escasez. En este sentido, el representante de la CHS informó en la reunión de la CCEATS, sobre los niveles de sequía de la cuenca, en los que, reconoció, 'se observa una ligera mejoría', según refleja el acta de la Comisión.

Respecto al volumen de reservas en los embalses de la cuenca asociados al trasvase, señala la recurrente que los datos sobre consumo de aguas trasvasadas y caudal almacenado, resultan de imposible contraste pues no constan en ningún informe ni la Orden indica su origen.

Ahora bien, como pone de relieve el Abogado del Estado, el dato de 16,32 hm3 correspondiente a las reservas en los embalses de la cuenca asociados al trasvase, a 1 de noviembre, se incluye en el informe de la CHS entregado previamente a su reunión. En cuanto al dato de 16,29 hm3, como valor mensual de referencia para el consumo en destino de las aguas trasvasadas, se trata de un dato que no se incluyó en la documentación previa a la reunión de la CCATS, pero según se indica en la Orden fue proporcionado por la CHS y es el resultado de aplicar al valor de referencia de la dotación (que es el recogido por meses en el artículo 3 del RD. 773/2014), la reducción prevista en situación de alerta por sequía (en este caso, el 25%), de acuerdo con las actuaciones previstas sobre las demandas de riego incluidas en el Plan Especial de Sequía. Al igual que en el supuesto anterior la actora no ha propuesto prueba alguna que desvirtúen dichos datos.

Añade la recurrente que utilizar como criterio para no enviar nuevos caudales la disponibilidad de las reservas es contraria a toda lógica de gestión de los recursos, habida cuenta que la autorización de trasvases no supone la aplicación inmediata de los mismos, según lo dispuesto por la Disposición adicional quinta, apartado 1, de la Ley 21/2015.

La Disposición adicional quinta, apartado 1, de la Ley 21/2015, señala que, a efectos de favorecer el desarrollo de los municipios ribereños, se explotará el sistema de forma que el volumen de trasvase ya autorizado y pendiente de aplicación se mantenga preferentemente en los embalses de cabecera, pero ' siempre que tal explotación sea compatible con una gestión racional e integrada del sistema conjunto'.Dado que en la Comisión participan representantes de las Confederaciones Hidrográficas implicadas, que son conocedoras de la situación en la que se encuentran los sistemas implicados en dicha explotación, dependientes de cada uno de ellos, cabe entender que la propuesta realizada por dicha Comisión es representativa de la valoración de una gestión racional e integrada del sistema conjunto.

También considera la actora que no es razón suficiente para justificar el volumen de trasvase acordado, que las infraestructuras del postrasvase (afectadas por las lluvias producidas en la cuenca del Segura durante el citado mes de noviembre), requieran diversas obras de reparación que previsiblemente duren dos meses, cuando la Disposición adicional quinta, apartado 1, de la Ley 21/2015, prevé que se autorice y almacene en la cabecera hasta su uso. Además, señala que el Real Decreto 773/2014, en su artículo 3, prevé diferentes zonas del sistema con consumo referenciales distintos, por lo que es posible discriminar en caso de problemas en algún tramo del postrasvase que la zona puede o no recibir agua y no dar un tratamiento común a todas las zonas cuando sólo una parte de las mismas se ven afectadas por las obras.

En cuanto a la invocación del apartado 1, de la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, nos remitimos a lo expuesto más arriba y en cuanto a lo alegado sobre que sólo una parte de las zonas del trasvase se ven afectadas por las obras, señalar que se trata de un alegato sin respaldo probatorio.

Finalmente, esgrime el incumplimiento de lo establecido para la adecuada planificación hídrica del Sistema Tajo-Segura, al no haberse realizado el trasvase por trimestres y no haberse justificado un plazo distinto, conforme preceptúa el apartado 2 de la citada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015.

Ahora bien, dicho apartado establece que los trasvases en el Nivel 3 ' se realizarán preferentemente por trimestres'. Es decir, la citada normativa utiliza el término 'preferentemente', que no tiene el significado de 'preceptivo' u 'obligado', por lo que no cabe valorar como incumplimiento de la norma el hecho de que este trasvase abarque un periodo de un mes, en lugar de tres.

Cabe señalar, como la propia actora reconoce, que las decisiones sobre los trasvases precedentes de agosto, septiembre y octubre de ese mismo año se acordaron por órdenes ministeriales, tratándose de trasvases también mensuales, al igual que el presente.

SEXTO.-Respecto a la falta de motivación de la Orden impugnada, hay que recordara el deber de la Administración de motivar sus actos, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece el artículo 103 CE, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE, siendo en el plano legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.

La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, véase la STS 16 de julio de 2001 (Rec. 92/1994),a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión.

Motivación de los actos administrativos, que como señala la STS de 29 de marzo de 2012 (Rec. 2940/2010,por todas)no exige ningún razonamiento exhaustivo y pormenorizado, debiendo expresar las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión ' facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa'.

Aplicando la anterior doctrina al presente supuesto, es el artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del Trasvase por el Acueducto Tajo-Segura, el que expresamente establece que: ' en función de las existencias conjuntas en los embalses de Entrepeñas y Buendía a comienzos de cada mes', cuando concurra el 'nivel 3' (de los cuatro posibles), 'el órgano competente podrá autorizar discrecionalmente y de forma motivada un trasvase de hasta 20 hm3/mes',pronunciándose en similar sentido la Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio.

Examinada la Orden Ministerial recurrida, consideramos que la misma sí se ajusta a la exigencia de 'motivación' desarrollada por la doctrina constitucional, en relación con el referido artículo 1 del RD 773/2014 y la citada Disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, dado que se sustenta en la propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura reunida el 20 de noviembre de 2018, que es el órgano competente para formularla y ha seguido la normativa establecida al respecto. Razona dicha Orden, que la Comisión ha constatado una situación hidrológica excepcional de nivel 3 tomando en consideración el informe de situación realizado por el CEDEX. Indica que dicho informe de situación recoge la favorable acumulación de las aportaciones acumuladas en los últimos doce meses entrantes al sistema Entrepeñas-Buendia que han estado aumentando desde marzo de 2018 y la previsión hidrológica realizada por el mismo CEDEX conforme al artículo 2 del RD 773/2014, muestra que seguirán creciendo los últimos tres meses.

Alude a la evolución favorable de los indicadores de sequía, las consecuencias de las lluvias en las infraestructuras postrovases y demás circunstancias constatadas por la CCEATS, que hemos transcrito en el Fundamento de Derecho cuarto. Asimismo, hace referencia a las necesidades de abastecimiento según las previsiones de la Mancomunidad de Canales de Taibilla para dicho mes de noviembre.

Se añade que según información de la Confederación Hidrográfica del Segura el valor mensual de referencia para el consumo en destino de las aguas trasvasadas del regadío, una vez aplicadas las restricciones vigentes por sequía, es de 16,29 hm3 para el mes de noviembre y que las reservas a 1 de noviembre en los embalses de la cuenca asociados al trasvase son de 16,32 hm3, por lo que en esa fecha, el consumo previsto de regadío está cubierto con las reservas.

Es decir, la resolución administrativa impugnada al expresar las razones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión ( STC 14/1991), que han podido así ser combatidos en la demanda, no genera ningún tipo de indefensión, cumple con las exigencias de motivación y satisface el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución. Cosa distinta es que la actora no comparta dicha motivación.

SÉPTIMO.-En tiende la actora que la Orden recurrida es manifiestamente arbitraria por cuanto la potestad discrecional ha sido ejercida sin que haya quedado sobradamente justificada la oportunidad y conveniencia de acordar el correspondiente trasvase de 7,5 hm3 en lugar de 20 hm3 como informó el CEDEX y las Ordenes anteriores planificaron.

A tal fin, cabe traer a colación lo ya dicho en nuestras Sentencias de 25 de julio de 2018 y 26 de julio de 2018 - recursos números 1.686/2015 y 1.783/2015-, 17 de mayo de 2019 (Rec. 203/2017), 27 de septiembre de 2019 (Rec. 975/2018), recaídas en recursos que tenían por objeto tres Órdenes Ministeriales, que autorizaban sendos trasvases desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, en el sentido siguiente: " A tal efecto resulta trascendente indicar que, de conformidad con el repetido artículo 1 del Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre , se permite dicho trasvase en el denominado nivel 3 (ahora aplicado), en cuanto situación hidrológica excepcional, siempre que se efectúe por el órgano competente (el Ministerio de Medio Ambiente), hasta un máximo de 20 hm3/mes y se lleve a cabo de forma motivada y 'discrecional'.

Constituye Jurisprudencia consolidada que concurre la discrecionalidad administrativa (y no potestad reglada), cuando la Administración tiene un margen de decisión propia en la aplicación de la ley, pues la misma no regula con tanta exactitud lo que ésta deba hacer ante un supuesto de hecho , sino que le atribuye la capacidad de aplicar las normas de diferentes maneras, en principio válidas, en función de las circunstancias o de estimación de oportunidad, de conveniencia para los intereses públicos o de valoraciones técnicas que a la propia administración corresponde realizar . Ahora bien, el poder discrecional no es nunca ilimitado ni puede ser ejercido de cualquier manera según el puro arbitrio de quienes lo reciben, por lo que en realidad, la discrecionalidad administrativa nunca es absoluta, y cuando se habla de decisión discrecional se hace referencia, por lo general, a una decisión administrativa cuyo contenido no está totalmente predeterminado, puesto que la ley remite al órgano administrativo competente alguno de los elementos que lo integran en función de consideraciones de oportunidad.

La consecuencia de ello es que por amplia que sea la discrecionalidad administrativa, se somete siempre a unos límites jurídicos generales, pues solo puede ejercerse si existe poder para ello, por el órgano competente, en función de la realidad de los hechos que justifican su ejercicio, para atender al interés público y nunca intereses particulares o distintos de los previstos, y con sujeción a los principios generales del Derecho (igualdad, proporcionalidad, seguridad jurídica). Limites, tanto generales como específicos, pero en definitiva jurídicos, cuya observancia puede ser siempre controlada por los Tribunales, y ello porque discrecionalidad no equivale a arbitrariedad. Doctrina cumplida en el presente caso, en el que la Orden Ministerial combatida ha sido dictada de conformidad con un correcto ejercicio de dicha potestad discrecional ( artículo 1 del RD 773/2014 ), pues de su lectura resulta un juicio de oportunidad y de valoración entre las necesidades de la cuenca cedente y la cesionaria. Por lo que, en definitiva, gozando el acto administrativo impugnado de presunción de legalidad, ex artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y recayendo sobre la parte recurrente la carga de la prueba ( artículo 217.2 LEC ), no bastaba con una crítica genérica o la mera manifestación de inadecuación de ciertas estimaciones, sino que resultaba exigible una demostración de su irracionalidad, prueba que no se ha producido en el supuesto'.

Pues bien, como ya henos dicho, el informe del CEDEX no es el único elemento a considerar por la CCEATS para adoptar la correspondiente propuesta, por lo que dándose el supuesto de hecho necesario para el ejercicio de la potestad discrecional, consistente en la concurrencia de nivel 3 y habiéndose expuesto en la propuesta realizada por la Comisión y en la Orden impugnada las razones por las que se determinó el volumen del trasvase en 7,5 hm3 (dentro de los límites establecidos por la norma: hasta 20 hm3), motivándose el volumen trasvasado, no cabe apreciar arbitrariedad alguna.

OCTAVO.-Finalmente, invoca la actora vulneración de los principios de igualdad, proporcionalidad y seguridad jurídica, este último en su vertiente de infracción de la confianza legítima y buena fe, por cuanto los informes del CEDEX de los meses anteriores contenían las previsiones para los meses siguientes, previsiones en los que se basaron las Ordenes ministeriales oportunas y que se han ido cumpliendo en términos generales, habiendo adoptado los agricultores sus decisiones sobre la base de que habría agua suficiente para el trasvase de 20 hm3.

Ahora bien, en relación con dicho principio de confianza legítima, que en la demanda se conecta con los de igualdad y buena fe, la jurisprudencia ha reiterado, véase STS de 3 de julio de 2012 (Rec. 6558/2010) que '... La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes...'.En esta línea la posterior STS de 13 de junio de 2018 (Rec.2800/2017) subraya que para que opere dicho principio ' es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración - valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder'.

En aplicación de dicha doctrina jurisprudencial al caso de autos, resulta que no se aprecian la existencia de esos signos concluyentes de la Administración, ni que las esperanzas del administrado sean legítimas, pues en modo alguno está reconocido en el nivel 3 un eventual trasvase sistemático e invariable de 20 hm3, o que la conducta de la Administración sea contradictoria con la anterior, en la medida en que se justifica la decisión adoptada, a la vista de las específicas circunstancias concurrentes puestas de manifiesto en la reunión de la CCEATS.

El recurso, en definitiva, debe ser desestimado.

NOVENO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte demandante.

Vi stos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANArepresentada por la Procuradora de los Tribunales Sra. Sorribes Calle, contra la Orden TEC/1260/2018, de 27 de noviembre, por la que se autoriza un trasvase desde los embalses de Entrepeñas-Buendía, a través del acueducto Tajo-Segura, de 7,5 hm3 para el mes de noviembre de 2018; con imposición de costas a la parte actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.

Madrid a

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