Encabezamiento
SENTENCIA
Madrid, a treinta y uno de octubre de dos mil catorce.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 255/13, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de
DON
Javier y DOÑA
Felisa
, contra la resolución de 21 de mayo de 2013 del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, que confirma en reposición la resolución de 19 de noviembre de 2012 del Servicio Provincial de Costas en Alicante, dictada por delegación del Ministro, por la que se deniega la trasferencia de la concesión otorgada a don
Marino por Orden Ministerial de 12 de agosto de 1948, de la parcela nº
NUM000 sita en la playa de Las Pesqueras del término municipal de Elche (Alicante), para ocupar con carácter permanente dicho terrenos en zona de dominio público marítimo-terrestre, con objeto de construir una casa para vivienda y baños y posteriormente trasferida a don
Javier , por Orden Ministerial de 18 de octubre de 1960. Ha sido parte
LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.- Admitido el recurso, y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 30 de mayo de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando el acto impugnado en el presente recurso.
SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.
TERCERO.- Mediante Auto de 8 de julio de 2014 se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose la prueba documental propuesta por la parte actora, concediéndose diez días a las partes para que formularan conclusiones, y, presentados los correspondientes escritos, quedaron las actuaciones pendientes de votación y fallo, que tuvo lugar el día 28 de octubre del presente año.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENENDEZ.
Fundamentos
PRIMERO.- Los demandantes impugnan la resolución de 21 de mayo de 2013 del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, que confirma en reposición la resolución de 19 de noviembre de 2012 del Servicio Provincial de Costas en Alicante, dictada por delegación del Ministro, por la que se deniega la trasferencia de la concesión otorgada a don
Marino por Orden Ministerial de 12 de agosto de 1948, de la parcela nº
NUM000 sita en la playa de Las Pesqueras del término municipal de Elche (Alicante), para ocupar con carácter permanente dicho terrenos en zona de dominio público marítimo-terrestre, con objeto de construir una casa para vivienda y baños y posteriormente trasferida a don
Jose Ramón , por Orden Ministerial de 18 de octubre de 1960.
El motivo de la denegación es por haberse incumplido el plazo de un año recogido en el
art. 70.2 de la Ley de Costas para solicitar la trasferencia de la concesión.
Los actores legan, en síntesis, que el 6 de julio de 1992 la viuda y los hijos de don
Jose Ramón , fallecido el 7 de febrero de 1992, otorgaron escritura de herencia, atribuyéndose la concesión a los demandantes por mitad y en proindiviso. El 1 de junio de 2005 los actores interesaron al Ministerio de Medio Ambiente que se verificara de forma oficial la trasmisión producida y por el que se abonó el correspondiente Impuesto de Sucesiones, así como anualmente el canon correspondiente. Se alega que los actores interpusieron el 25 de junio de 1995 sendos recursos de reposición contra la resolución de la Dirección General de Costas de 25 de abril de 1995, por la que se aprobó definitivamente el proyecto para la realización de las obras 'defensa de las playas de Las Pesqueras y Regeneración de dicho Tramo, T.M. de Elche (Alicante)' y se acordaba la iniciación de los expedientes de expropiación de las ocupaciones afectadas por el citado Proyecto. La citada resolución de 25 de abril de 1995 les fue notificada sin que se cuestionara su legitimación.
Se aduce que los actores han obrado de buena fe y han confiado en todo momento en el hecho de que la Administración les había trasferido dicha concesión, por lo que existe una clara vulneración de los principios de protección de confianza legítima y de buena fe. Se invoca la
Sentencia de esta Sección de 5 de marzo de 2013 -recurso nº. 558/2011 -. Se señala que desde que solicitaron la trasferencia de la concesión en el año 2005 no se recibió respuesta hasta el 22 de mayo de 2012.
Finalmente, se alude a la falta de competencia del Servicio Provincial de Costas en Alicante para dictar la denegación de la concesión ya que a tenor de la Orden AAA/838/2012, de 20 de abril, tendría que haberla dictado la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.
SEGUNDO.- En primer término, por razones de lógica jurídica comenzaremos por analizar la invocada falta de competencia del Servicio Provincial de Costas de Alicante para dictar la denegación de la trasferencia de la concesión.
La Sección Décimo Tercera de la Orden AAA/838/2012, de 20 de abril, sobre delegación de competencias del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, establece:
'Se delega en los jefes de los Servicios Periféricos de Costas las siguientes competencias, en su respectivo ámbito de actuación territorial:
a) La autorización, compromiso de gasto y reconocimiento de obligaciones, relativas a la expedición de documentos contables para la reposición de fondos en las cuentas justificativas de anticipo de caja fija de las cajas pagadoras, adscritas a cada unidad administrativa y dentro del limite máximo de gasto asignado a la misma, la ordenación material de los pagos y la aprobación de las cuentas justificativas de anticipos de caja fija, una vez intervenidas las mismas por el órgano de control, en el ámbito del Servicio Periférico de Costas.
b) En los supuestos en los que no exista disconformidad de los afectados y previo pronunciamiento de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar acerca del mantenimiento de las obras e instalaciones o su levantamiento y retirada del dominio público marítimo terrestre, la declaración de extinción de las concesiones demaniales por renuncia, por fallecimiento del titular, por extinción de la concesión de servicio público del que el título demanial sea soporte y por caducidad. La aprobación de la transmisión de los títulos concesionales en los casos en los que el
artículo 70 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , permite tal transmisión, previo informe de la Abogacía del Estado; así como la emisión, en su caso, del informe previo a la transmisión de las concesiones que amparan cultivos marinos'.
En el caso que nos ocupa, nos encontramos ante una denegación de la transmisión de la concesión en base al
art. 70.2 de la Ley de Costas , por lo que de conformidad con lo expuesto se puede delegar en los Servicios de Costas Periféricos la aprobación de la transmisión de los títulos concesionales, mientras el requisito de la no existencia de disconformidad de los afectados hace referencia a los otros supuestos recogidos en el citado apartado b) de la La Sección Décimo Tercera de la Orden AAA/838/2012, de 20 de abril.
Por tanto, procede desestimar este primer motivo de impugnación.
TERCERO.-
El
art. 70.2 de la Ley de Costas , motivo de la denegación de la trasmisión del título concesional, establece:
'Las concesiones no serán transmisibles por actos inter vivos. En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel en el plazo de un año. Trascurrido dicho plazo sin manifestación expresa a la Administración concedente, se entenderá que renuncian a la concesión'.
En términos idénticos se pronuncia el
art. 137 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas de 1989, vigente a la sazón, precepto que además se completa con lo previsto en el
art. 157 de dicho Real Decreto. Por su parte, el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , en el art. 141.3 prevé un plazo de cuatro años para comunicar el fallecimiento a la Administración y la voluntad de subrogarse en la concesión.
Régimen de transmisión 'mortis causa' de las concesiones sobre dominio público marítimo- terrestre que se desarrolla por la doctrina del
Tribunal Supremo, en la Sentencia de 25 de febrero de 2009 -recurso nº.9917/2004 -. En dicha Sentencia, tras indicar que el régimen jurídico de las concesiones de dominio público contenido en la Ley de Costas se impone con independencia de la fecha desde que la Administración conociera el fallecimiento del titular de la concesión, se declara lo siguiente:
"Téngase en cuenta que la norma contenida en el mentado precepto (
artículo 70 .2 de la Ley de Costas
) además de establecer una prohibición general de transmisión 'inter vivos', en relación con las transmisiones 'mortis causa', establece una presunción de renuncia a la subrogación en los derechos y obligaciones del titular cuando se ha dejado transcurrir el plazo de un año desde el fallecimiento.
Este régimen jurídico se completa con lo dispuesto en el
artículo 137 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas
, cuya infracción también se aduce, que además establece que 'la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión ' (apartado 1). Derivando en el apartado 5 alguna consecuencia a destacar como es que no se inscribirá en el Registro de la Propiedad la transmisión de las concesiones o la constitución de derechos reales sobre las mismas, sin que se acompañe certificación del Servicio periférico de Costas acreditativas del cumplimiento de los requisitos exigidos en dicho artículo y de las cláusulas de la concesión.
De modo que se diseña un régimen de transmisión 'mortis causa' mediante el establecimiento de algunas prevenciones, esenciales cuando se trata de proteger el interés público y salvaguardar la seguridad jurídica, mediante la 'ficción' de la renuncia producida por el transcurso del plazo de un año, unida a la falta de reconocimiento de las condiciones en los términos expuestos.
No está de más añadir, en relación con el abono del canon e impuestos que se alega, que el
artículo 157.4 del Reglamento General de el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas
dispone que el abono de cánones, tasas y otros tributos tras la extinción de la concesión, en este caso por fallecimiento del titular, 'no presupone su vigencia'".
La citada Sentencia determina también que:
"el régimen jurídico público de este tipo de concesiones, que permiten la utilización del dominio público marítimo terrestre a un particular, precisa, por evidentes razones de interés público, de una intensa ordenación administrativa. De manera que el otorgamiento de la concesión, el establecimiento de sus derechos y obligaciones concretas en el titulo concesión y el régimen financiero de la misma se establecen -dentro del marco normativo que fija la Ley de Costas y el Reglamento de aplicación- tomando en consideración el tipo de concesión, la finalidad y su titular, sin que los pactos privados ajenos a la relación concesional puedan interferir en el normal desenvolvimiento de la concesión, ni en las relaciones entre el concesionario con la Administración que ni siquiera ha conocido sucesión alguna en la posición del concesionario, y sin que, en definitiva, puedan esgrimirse frente a la citada Administración. Repárese que mediante la utilización del dominio público marítimo-terrestre prevista en la Ley de Costas se pretende una regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto estas de concesión".
CUARTO.
En el caso que nos ocupa, los actores solicitaron la transferencia 'mortis causa' de la concesión transcurridos más de diez años desde el fallecimiento del causante. Ello contraviene lo establecido en el mencionado
art. 70.2 de la Ley de Costas , en relación con la Jurisprudencia anteriormente reseñada, de lo que se desprende, como se ha indicado, que el derecho a subrogarse es un derecho potestativo, para cuyo ejercicio es necesaria una declaración de voluntad unilateral, que debe ser expresa, y dirigida a la Administración en el plazo de un año. Así pues, y transcurrido tal plazo de un año sin que se haya comunicado a la Administración la voluntad de subrogarse, se produce la extinción de la concesión y determina la imposibilidad de la subrogación del causahabiente en la titularidad de la concesión.
Por otro lado, de conformidad con el
art. 157.4 del Reglamento de Costas de 1989 , el abono de cánones, tasas y otros tributos, como el Impuesto de Sucesiones, tras la extinción de la concesión (por fallecimiento) 'no presupone su vigencia', y, en igual sentido se pronuncia el
art. 163.4 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre .
La parte actora alega además que se ha conculcado la doctrina de los actos propios de la Administración, así como los principios de buena fe y confianza legítima
La
Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2002 declara en relación con la doctrina de los actos propios:
"Tiene dicho la jurisprudencia de
esta Sala (sentencias, entre otras, de 23 de junio de 1971
,
24 de noviembre de 1973
,
26 de diciembre de 1978
,
25 de noviembre de 1980
,
26 de septiembre de 1981
y
2 de octubre de 2000
) que la aplicación del principio que prohíbe ir contra los propios actos requiere, respecto de éstos, que se trate de actuaciones realizadas con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica de manera indubitada. En esta misma línea, la jurisprudencia de la Sala de lo Civil de este
Tribunal Supremo tiene declarado (así, por todas, en la sentencia de 9 de mayo de 2000
):
'el principio general de derecho que veda ir contra los propios actos (nemo potest contra proprium actum venire), como límite al ejercicio de un derecho subjetivo o de una facultad, cuyo apoyo legal se encuentra en el
artículo 7.1 del Código Civil que acoge la exigencia de la buena fe en el comportamiento jurídico, y con base en el que se impone un deber de coherencia en el tráfico sin que sea dable defraudar la confianza que fundadamente se crea en los demás, precisa para su aplicación la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca, del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción, en el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior; y esta doctrina (recogida en numerosas
sentencias de la Sala, como las de 27 enero
y
24 junio 1996
;
16 febrero
,
19 mayo
y
23 julio 1998
;
30 enero
,
3 febrero
,
30 marzo
y
9 julio 1999
) no es de aplicación cuando la significación de los precedentes fácticos que se invocan tiene carácter ambiguo o inconcreto (
sentencias de 23 julio 1997
y
9 julio 1999
), o carecen de la transcendencia que se pretende para producir el cambio jurídico [...]'".
Respecto a la confianza legítima la
Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 2003 -recurso nº. 6.383/1999 - concluye que
"puede, y debe, considerarse legítima la confianza del interesado en el actuar de la Administración cuando ésta lleva a cabo actuaciones lo suficientemente concluyentes como para que aquél pueda razonablemente entender: a) Que la Administración actúa correctamente (
STS de 23 de noviembre de 1984, antigua Sala Quinta); b
) Que es lícita la conducta que mantiene con la Administración (
STS de 22 de diciembre de 1994
), y c) Que sus expectativas como interesado son razonables (
STS de 28 de febrero de 1989, Sala Tercera); d
) Que el interesado haya cumplido los deberes y obligaciones que le incumben en el caso (
STS de 30 de junio de 1993
, Sala Tercera y
STS de 26 de enero de 1990, Sala Tercera)>
.
Se aduce al respecto por los actores que la resolución de la Dirección General de Costas de 25 de abril de 1995, por la que se aprobó definitivamente el proyecto para la realización de las obras 'defensa de las playas de Las Pesqueras y Regeneración de dicho Tramo, T.M. de Elche (Alicante)' y se acordaba la iniciación de los expedientes de expropiación de las ocupaciones afectadas por el citado Proyecto, les fue notificada sin que se cuestionara su legitimación, y contra la misma interpusieron sendos recursos de reposición. Se añade que solicitaron la trasferencia de la concesión en el año 2005 y no recibieron respuesta hasta el 22 de mayo de 2012.
Pues bien, lo relatado carece de transcendencia para producir la transmisión de la concesión en cuestión, pues la misma, como hemos dicho, es necesaria una declaración de voluntad unilateral, que debe ser expresa, y dirigida a la Administración en el plazo de un año, no habiendo cumplido con dicha obligación aquellos.
Por otro lado, la
Sentencia de esta Sección de 5 de marzo de 2013 -recurso nº. 558/2011 -que invocan los actores, hace referencia a un supuesto distinto que el que nos ocupa. La citada Sentencia estima el recurso contencioso-administrativo sobre una denegación de transmisión de una concesión debido a que la Administración dictó dos resoluciones definitivas y firmes, y, además favorables a los intereses de los recurrentes, que sí determinaron el derecho de los demandantes a obtener la transferencia de la concesión pretendida, por lo que la Administración no podía volver a dictar una nueva resolución, sin ni siquiera tramitar un procedimiento de revisión de oficio, en sentido contrario a aquellas.
En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.
QUINTO.-
En la tramitación del presente procedimiento la cuantía del proceso ha sido establecida como indeterminada, mediante diligencia de ordenación. No obstante, atendido el concreto objeto del este recurso que versa sobre la subrogación de una concesión en el dominio público marítimo-terrestre, cuyo valor a tenor de la partición de la herencia del padre de los actores asciende a 265.056 pesetas, concluye la Sala que su cuantía es determinable y en todo caso notoriamente inferior a 600.000 euros, lo que excluye esta sentencia de recurso de casación, de conformidad con lo dispuesto en el
art. 86.2.b) en relación con el
art. 41.1 y
2 de la Ley Jurisdiccional .
Máxime si tenemos en cuenta en los casos en los que se discuten concesiones administrativas, la cuantía del pleito viene determinada por el importe de una anualidad del canon concesional -ex
art. 251, regla novena, de la Ley de Enjuiciamiento Civil -, (AA. TS. de 11 de septiembre de 2014 -recurso de queja nº. 56/2013 -,
de 19 de enero de 2012 -recurso de casación número 3857/2011 -,
de 6 de octubre de 2011 -recurso de casación número 1706/2011 -,
de 6 de mayo de 2010 -recurso de casación número 5379/2009 - y
de 12 de abril de 2012- recurso de casación número 5165/2011 -, entre otros muchos)
SEXTO.-
A tenor del
art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas procesales a la parte actora.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de
DON
Javier y DOÑA
Felisa
, contra la resolución de 21 de mayo de 2013 del Secretario General Técnico del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dictada por delegación del Ministro, que confirma en reposición la resolución de 19 de noviembre de 2012 del Servicio Provincial de Costas en Alicante, dictada por delegación del Ministro, por la que se deniega la trasferencia de la concesión otorgada a don
Marino por Orden Ministerial de 12 de agosto de 1948, de la parcela nº
NUM000 sita en la playa de Las Pesqueras del término municipal de Elche (Alicante), para ocupar con carácter permanente dicho terrenos en zona de dominio público marítimo-terrestre, con objeto de construir una casa para vivienda y baños y posteriormente trasferida a don
Jose Ramón , por Orden Ministerial de 18 de octubre de 1960, declaramos las citadas resoluciones conformes a derecho; con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora.
Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe interponer recurso ordinario alguno.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a
LA SECRETARIA JUDICIAL
