Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 871/2018 de 18 de Noviembre de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000871/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06506/2018

Demandante:AYUNTAMIENTO DE MARBELLA

Procurador:D. ANTONIO ORTEGA FUENTES

Letrado:D. LUIS ANTONIO LÓPEZ FRAILE

Demandado:MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Codemandado:Dª Joaquina

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Ayuntamiento de Marbella, representado por el Procurador D. Antonio Ortega Fuentes,contra la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre; ha intervenido como codemandada Dª Joaquina, representada por el Procurador D. Feliciano García-Recio Gómez. Ha sido Ponente el Presidente de esta Sección Iltmo. Sr. D. Eduardo Menéndez Rexach.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio para la Transición Ecológica y es la Resolución de 26 de julio de 2018.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmara el acto impugnado por ser conforme a Derecho.

El codemandado, en el mismo trámite, formuló idéntica petición.

CUARTO.-Contestada la demanda se recibió el pleito a prueba, practicándose la propuesta y admitida a instancia del actor, con el resultado que obra en autos; presentadas las conclusiones por las partes, y una vez finalizada la tramitación, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 4 de noviembre de 2021 en el que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la resolución del Ministerio para la Transición Ecológica, de 26 de julio de 2018, por la que se deniega al recurrente el otorgamiento de la concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre, en aplicación de la Disposición Transitoria Primera ( DT 1ª) de la Ley de Costas, en relación con los terrenos donde se ubica el chiringuito denominado 'El Mangaleta', incluidos en el dominio público marítimo terrestre en el deslinde aprobado por OM de 11 de diciembre de 2002, en la playa el Realejo, termino municipal de Marbella (Málaga); se deniega también reconocer al Ayuntamiento el derecho de preferencia para obtención de las concesiones para nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la totalidad de la superficie de los terrenos de referencia, al no haber quedado acreditada la titularidad de la Corporación Municipal sobre los terrenos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988.

SEGUNDO.-El recurrente solicita que se anule la resolución recurrida y, en consecuencia, que se declare su derecho a obtener la concesión a que se refiere la D.Tª. 1ª de la vigente Ley de Costas (en sus apartados 3 ó 4) en relación con los terrenos donde se ubica el restaurante-chiringuito denominado 'El Mangaleta', incluido en el dominio público marítimo terrestre en la Playa el Realejo, t.m. de Marbella (Málaga); subsidiariamente, pide que se declare su derecho preferente para la obtención de las concesiones para nuevos usos o aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la superficie de la parcela que fue objeto de cesión urbanística tras la aprobación del Proyecto de Compensación URP-RR-6 'Bahía de Marbella' en la parte que haya quedado integrada en el dominio público marítimo terrestre tras el deslinde aprobado por O.M. de 11 de diciembre de 2002.

En defensa de su pretensión alega que los terrenos donde se sitúa el restaurante-chiringuito R-24 'El Mangaleta' forman parte de una parcela municipal incluida en el sector de planeamiento URP-RR-6 'Bahía de Marbella' del PGOU de Marbella de 1986 y fueron adquiridos por el Ayuntamiento en virtud de Proyecto de Compensación aprobado definitivamente por Acuerdo Plenario de 19 de mayo de 1989, quedando desde entonces incorporados al Patrimonio Municipal del Suelo debido a su propio origen y a la finalidad a la que se destina: zona verde pública. La parcela de resultado que se adjudica al Excmo. Ayuntamiento de Marbella, con una superficie total de 35.420 m2, tras la aprobación definitiva del Proyecto de Compensación del sector URP-RR-6 'Bahía de Marbella', linda al sur con la zona marítimo-terrestre deslindada en 1961. Son, por tanto, estos terrenos los afectados por el deslinde aprobado mediante O.M. de 11 de diciembre de 2002, que extiende el dominio público terrestre a una nueva franja donde queda situado el restaurante 'El Mangaleta', motivo por el que formuló la solicitud de concesión con fecha 13 de enero de 2003 pues, como propietario, tiene derecho a la compensación prevista en la D.Tª. 1ª de la Ley de Costas y a obtener la concesión de ocupación y aprovechamiento sobre dominio público marítimo terrestre solicitada en 2003 y denegada por el acto administrativo impugnado. Respecto al requisito del uso y aprovechamiento previos, por acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Marbella de 29 de abril de 1992 (Punto 20.5 del Orden del día), se aprobó la propuesta de otorgamiento de un derecho de superficie de 400 m2 en la parcela adjudicada al ente local, durante un plazo de 35 años, a favor de D. Indalecio, todo ello condicionado al otorgamiento de escritura pública. Por acuerdo de la misma Comisión de Gobierno de 26 de agosto de 1992 (Expte. NUM000) se resolvió otorgar licencia de obras para la construcción de restaurante de playa, de modo que existe un uso autorizado previo al deslinde. En defecto de lo anterior, considera que resultaría aplicable lo dispuesto en el apartado 4 de la citada D.T.1ª al existir un previo deslinde del tramo de costa afectado, aprobado por O.M. de 24 de noviembre de 1961, si bien la incorporación de terrenos dunares obligaron a realizar un segundo deslinde conforme a los parámetros de la Ley de Costas de 1988, que fue el aprobado por O.M. de 11 de diciembre de 2002.

Fundamenta sus alegaciones en que, por aplicación de lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias mencionadas de la Ley y del Reglamento de Costas, una vez acreditada la titularidad municipal de los terrenos, tiene derecho a obtener una concesión para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre de conformidad con el apartado 4 de la D.T. 1ª de la Ley de Costas, así como derecho preferente para la obtención de las concesiones para nuevos usos o aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la totalidad de la superficie de la parcela que fue objeto de cesión urbanística en la parte que haya quedado integrada en el dominio público marítimo terrestre como consecuencia del citado deslinde aprobado en 2002.

TERCERO.-La representación de la Administración demandada, por su parte, señala que la resolución es conforme a derecho, pues se trata un terreno donde no existía un deslinde practicado de conformidad con la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, por lo que se practicó un nuevo deslinde por OM de 11 de diciembre de 2002, pero aunque se hubiera practicado un deslinde completo con arreglo a dicha normativa, éste no habría llegado a incorporar el tramo objeto del presente litigio, debido a que en aquel momento, y con arreglo a la Ley de 1969, no reunía las características físicas para su caracterización como dominio público marítimo-terrestre; añade que el Ayuntamiento no ha acreditado la titularidad registral de los terrenos, como ha declarado la Sala en sentencias recientes, por lo que no cumple el requisito exigido por la DT1ª de la Ley de Costas pese a la obligación de inscribir establecida por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, y la normativa urbanística citada en la demanda no exime de esta obligación; por otra parte, tampoco se ha acreditado el uso y aprovechamiento preexistentes en la finca registral donde se ubica el chiringuito y en el año 1989 no existía ocupación alguna, como se expone en el informe de la Demarcación de Costas de 7 de octubre de 2010; en cuanto a la petición subsidiaria, la zona afectada no contaba con un deslinde completo aprobado conforme a la Ley de Costas de 1969, ni existe una sentencia judicial firme declarativa de la propiedad; por todo ello solicita la desestimación del recurso.

La codemandada, por su parte, solicita igualmente la desestimación del recurso por las mismas razones expuestas por el Abogado del Estado.

CUARTO.-La resolución impugnada dispone lo siguiente:

'I) No haber lugar al otorgamiento al Ayuntamiento de Marbella de la concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre, en aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y concordantes del Reglamento, en relación con los terrenos donde se ubica el chiringuito denominado 'El Mangaleta', incluido en el dominio público marítimo-terrestre por el deslinde aprobado por O.M. 11 de diciembre de 2002, en la Playa el Realejo, en el término municipal de Marbella (Málaga).

II) No reconocer al Ayuntamiento de Marbella el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones para nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la totalidad de la superficie de los terrenos de referencia, al no haber quedado acreditada la titularidad de la Corporación Municipal interesada sobre los mencionadosterrenos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas'.

En la motivación de esa decisión, dice la resolución recurrida que los terrenos a que se refiere la solicitud de concesión del Ayuntamiento, situados sobre el primer cordón dunar, se incluyen en el demanio por el deslinde aprobado por Orden Ministerial de 11 de diciembre de 2002, no contando previamente dicho tramo de costa con deslinde conforme a las prescripciones de la Ley 22/1988.

Considera que se trata de un supuesto regulado en el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la vigente Ley 22/1988 (tras la reforma operada por la Ley 2/2013), así como en los apartados 1 y 3 de la Disposición Transitoria Tercera, apartados 1 y 3 del Reglamento General de Costas aprobado por Real Decreto 876/2014, que requieren la acreditación de la titularidad registral sobre los terrenos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, así como la legalidad de los usos y aprovechamientos existentes sobre los mismos a dicha fecha. Al amparo de dicha normativa, se argumenta que, al no haberse acreditado la titularidad registral del Ayuntamiento de Marbella sobre los terrenos solicitados en concesión con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, procede denegar la concesión solicitada, así como el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones para nuevos usos que puedan otorgarse sobre dichos terrenos.

QUINTO.-So n hechos relevantes para la resolución del presente recurso los siguientes:

a) Por Orden ministerial de 11 de diciembre de 2002, se aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos 988 m2 de superficie; dicho tramo no contaba con un deslinde aprobado conforme a la Ley de Costas de 1969 que, de haber existido un deslinde completo, aprobado conforme a la normativa anterior, no hubiera comprendido los terrenos al estar situados en el primer cordón dunar y no reunir, por ello, las características físicas de la Ley de costas de 1969.

b) El 13 de enero de 2000, el Ayuntamiento se dirigió a la Demarcación de Costas solicitando la concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre en aplicación de la Disposición Transitoria Primera ( DT 1ª) de la Ley de Costas.

c) El 14 de septiembre de 2009, la Demarcación requirió al Ayuntamiento de Marbella la acreditación sobre la titularidad de los terrenos así como de la legalidad de los usos y aprovechamientos existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas, aportando la Corporación nota simple informativa del Registro de la Propiedad nº 1 de Marbella, de 24 de abril de 2007, relativa a la finca nº NUM001, con una superficie de 2.426 m2, inscrita a favor del Ayuntamiento en pleno dominio por título de cesión gratuita.

d) El 9 de abril de 2010, tuvo entrada en la Demarcación informe del Ayuntamiento (Servicio de Patrimonio y Bienes) en relación con los terrenos solicitados en concesión, en el que se dice que 'Aunque se ubican en terrenos municipales, estos no se encuentran inscritos, en la actualidad, en el Inventario General Consolidado de Bienes y Derechos de esta Ayuntamiento, por error en la elaboración de este. Sin embargo, se ha de hacer constar que en el Inventario de Bienes aprobado por el Ayuntamiento Pleno de 20 de abril de 1990 se encontraban inscritos bajo el número de orden 332 del epígrafe de 'Bienes inmuebles no inscritos en el Registro de la Propiedad que posee este Ayuntamiento, de servicio público'

e) El 31 de octubre de 2011, se presenta un nuevo informe elaborado por el mismo Servicio del Ayuntamiento el 3 de octubre del mismo año, en el que se dice que 'no consta que hasta la fecha haya sido presentada certificación del acuerdo anterior en el Registro de la Propiedad para la inscripción de las parcelas resultantes del citado proyecto de compensación, por lo que actualmente la parcela identificada con el nº NUM002 de las resultantes en el Proyecto de Compensación, al igual que el resto de las adjudicadas a este Ayuntamiento, no consta inscrita bajo titularidad municipal en el Registro de la Propiedad'. Consta en el expediente otro informe del mismo Servicio del Ayuntamiento, de 29 de mayo de 2013, en el que se señala que 'Los terrenos sobre los que se sitúa este restaurante, proceden de los aportados al Proyecto de Compensación 'Bahía de Marbella' (expte NUM003). Aunque en la documentación y plano obrantes en el expediente no se indica el número registral de las fincas que se aportan al Proyecto de Compensación, se ha podido verificar que los terrenos originarios figuraban inscritos en el Registro de la Propiedad nº 5 de Marbella con el nº NUM004. En la hoja de esta finca se confirma que su lindero sur era la zona marítimo terrestre. El restaurante se ubica sobre una de las fincas resultantes del proyecto que le fue adjudicada a este Ayuntamiento. Cabe añadir que registralmente se encuentra pendiente de inscribir en el Registro de la Propiedad de las fincas resultantes(sic) de la aprobación del citado Proyecto de Compensación'.

f) El 27 de octubre de 2015, se abrió un plazo de vista y audiencia al Ayuntamiento, conforme al artículo 84 de la Ley 39/2015, poniendo de manifiesto que no concurría uno de los requisitos para obtener la concesión solicitada, al existir serias dudas sobre la correspondencia de la finca registral cuya certificación se aportó al expediente, con los terrenos objeto de solicitud de la concesión

g) En escrito enviado el 18 de mayo de 2016, el Ayuntamiento presentó a la Demarcación nuevo informe, de 4 de abril del mismo año, indicando que'El Chiringuito 'El Mangaleta' se ubica casi en su totalidad en el Sector de Suelo Urbanizable Programado en régimen transitorio URP-RR-6 'Bahía de Marbella', en cuya ficha urbanística se dispone su desarrollo con la tramitación de un Plan parcial y un Proyecto de Urbanización, y el sistema de actuación preferente es el de compensación'.

SEXTO.-El recurso contencioso se plantea en términos similares a otros interpuestos por el mismo Ayuntamiento con objeto parecido, resueltos por la Sala en sentido contrario a las pretensiones del Ayuntamiento, en sentencias, entre otras, de 24 de octubre de 2019 (R. 864/2018) y de 29 de noviembre de 2019 (R. 862/2018), por lo que procede, ahora, reiterar los argumentos de dichas sentencias confirmatorias de las Resoluciones ministeriales que denegaron la concesión en los términos solicitados a título principal y subsidiario, si bien ajustados a los hechos propios de este recurso, antes expuestos, al no haber acreditado la Corporación recurrente los requisitos establecidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas invocadas por el demandante como fundamento de su pretensión.

Con carácter previo hay que señalar que es de aplicación la Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Costas, tras su reforma por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de 1988, así como el Reglamento aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 2/2013, a cuyo tenor: ' Los procedimientos administrativos en trámite que se encuentren pendientes de resolución a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, deberán ser resueltos conforme a la nueva normativa. Los actos de trámite dictados al amparo de la legislación anterior y bajo su vigencia conservarán su validez, siempre que su mantenimiento no produzca un efecto contrario a esta Ley'.

Así, aunque el procedimiento cuya resolución se impugna se inició antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013 (31 de mayo de 2013), se encontraba aún en tramitación a su publicación y vigencia, así como del Reglamento General de Costas de 2014, a la entrada en vigor de éste el día siguiente a su publicación en el BOE, el 11 de octubre de 2014, y la resolución impugnada se adoptó el 26 de julio de 2018.

Hecha esta precisión, el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, tras la modificación efectuada por la Ley 2/2013, aplicada por la resolución recurrida dispone: 'En los tramos de costa en que el dominio público marítimo terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido incluidos por obras. Si bien los titulares registrales de los terrenos, amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que resulten comprendidos en el deslinde pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos en el apartado segundo de esta disposición'. Dicho apartado ha sido desarrollado por la Disposición Transitoria Tercera del Reglamento General de Costas aprobado mediante Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre. Por su parte el citado apartado 2º, señala: '(...) pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, por treinta años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión'.

Así, claramente, uno de los requisitos para el otorgamiento de la concesión es la acreditación de la titularidad registral de los terrenos, cuyo cumplimiento no se ha demostrado por el Ayuntamiento, como resulta de los informe mencionados en los hechos expuestos más arriba, en que se reconoce la falta de titularidad registral del Ayuntamiento aunque se intenta acreditar la propiedad acudiendo a unas confusas actuaciones de planeamiento de donde tampoco es posible identificar la correspondencia de los terrenos cedidos en el Proyecto de Compensación con los incluidos en el deslinde sobre los que se solicita la concesión y, en todo caso, la titularidad registral exigida por la norma no puede ser sustituida, a estos efectos, por otros títulos demostrativos de la propiedad.

SÉPTIMO.-En cuanto a la petición subsidiaria, se pretende la aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera 4 de la Ley de Costas, conforme a la cual ' En los tramos de costa en que este completado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de esta Ley, pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquella para los distintos bienes, los terrenos que resulten comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación quedarán sujetos al régimen establecido en el apartado primero de esta disposición'.

Ahora bien, como ya se expuso en la sentencia de 29 de noviembre de 2019, el apartado 1º de la citada Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas, al que se remite el apartado 4º, anuda la consecuencia de la concesión a un supuesto de hecho concreto: que los terrenos hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme, respecto a los usos y aprovechamientos existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas, según precisa la Disposición Transitoria Tercera, apartado 1, del Reglamento de Costas de 2014, que sigue, en este particular, lo dispuesto en su día por la Disposición Transitoria Primera, apartado 3, del precedente Reglamento de Costas de 1989.

Así lo ha declarado el Tribunal Supremo, en su sentencia de 8 de marzo de 2013 -recurso nº.197/2008-, al señalar que el supuesto contemplado en el apartado 1 de la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas: «[...] se refiere de manera clara e inequívoca a la existencia de sentencia judicial firme [...]», añadiendo que cuando dicha Disposición Transitoria primera, apartado 1 se refiere a: «[...] la declaración de propiedad contenida en 'sentencia judicial firme' utiliza esta expresión en su significado técnico jurídico más preciso, el de las resoluciones judiciales contra las que no cabe recurso y pasan en autoridad de cosa juzgada [...]dando la Ley de Costas un tratamiento diferenciado al caso de los derechos inscritos en el Registro de la Propiedad, lo que impide acudir a la vía de la interpretación analógica que pretende la recurrente [...]». Y concluye: «[...] En definitiva, el valor jurídico conferido a las inscripciones registrales declarativas en modo alguno es equiparable al supuesto a que se refiere el apartado 1 de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas, esto es, el reconocimiento de la titularidad dominical por sentencia judicial firme [...]».

En conclusión, no aportándose sentencia judicial firme declarativa de la propiedad y siguiendo el criterio de la Sala entre otras, en Sentencias de 19 de febrero de 2015, R. 484/2012, y 20 de marzo 2015, R. 287/2013, y especialmente las sentencias de 24 de octubre, R.864/2018, y de 14 de noviembre, R. 867/2018, de 2019, que tenían por objeto unas concesiones planteadas de manera semejante y denegadas al Ayuntamiento aquí recurrente, tampoco resultaría de aplicación la citada Disposición Transitoria Primera, apartado 4, invocada subsidiariamente, debiendo, además, reiterar lo expuesto en el Fundamento de Derecho precedente sobre la falta de acreditación de la titularidad de los terrenos.

OCTAVO.-Por todas las razones anteriores procede desestimar el recurso y, en aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, imponer las costas a la parte demandante.

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso nº 871/2018, interpuesto por el Procurador D. Antonio Ortega Fuentes, en la representación que ostenta, contra la Resolución del Ministerio para la Transición Ecológica descrita en el primer Fundamento de Derecho que se confirma por ser conforme a derecho.

SEGUNDO.-Im poner a la demandante las costas del recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.