Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1709/2019 de 07 de Abril de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0001709/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:12202/2019

Demandante:D. Jose Daniel

Procurador:DOÑA MARGARITA LÓPEZ JIMÉNEZ

Letrado:DOÑA MARÍA JESÚS MONTESINOS SOLAZ

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA- BLANCO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a siete de abril de dos mil veintiuno.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número1709/2019,se tramita a instancia de D. Jose Daniel, representado por la Procuradora Doña Margarita López Jiménez, y asistido por la Letrado Doña María Jesús Montesinos Solaz, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 09/07/2019, desestimatoria del recurso de reposición contra la resolución de la misma autoridad de 03/01/2017 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.-La parte indicada interpuso en fecha 11/9/2019 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito con sus documentos adjuntos y con sus copias, se sirva admitirlo, tener por acompañado el expediente administrativo; y por formalizado el escrito de demanda, y tras los trámites oportunos, dicte en su día sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare no conforme a derecho la resolución recurrida, acordando la concesión de la nacionalidad a DON Jose Daniel todo ello con expresa imposición de costas a la Administración.'

2.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos y dictando, previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.'

3.-Mediante Auto de fecha 3 de junio de 2020 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 22 de marzo de 2021 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 6 de abril de 2021, en que efectivamente se deliberó y votó.

4. -En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García- Blanco.

Fundamentos

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 09/07/2019 desestimatoria del recurso de reposición contra la resolución de la misma autoridad de 03/01/2017 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia (R-87928-1/2011(0).

La denegación tiene su base en no haberse justificado suficientemente la buena conducta cívica exigida por el art. 22-4 del CC ' (...) el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado por el Juzgado de lo Penal nº 1 de Valencia, en sentencia de fecha 13 de septiembre de 2013 , por un delito de falsificación de documentos públicos.(...)En el presente caso, en atención a la naturaleza del delito cometido, al que el Código penal asigna una pena menos grave, esta Dirección General estima que tal circunstancia impide tener por satisfecho el requisito de la buena conducta cívica que exige el citado artículo 22.4 del Código Civil (...) Finalmente, debe señalarse que tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo, se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión.' (s ic). Estos argumentos se reiteran en reposición: '(...) A tal efecto, consta en el expediente administrativo que la parte interesada -de nacionalidad nigeriana - formalizó su solicitud de nacionalidad el día 18 de febrero de 2011. En el informe de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil se indica que el promotor fue detenido el 4 de febrero de 2012 en Valencia por estafa, falsificación, tráfico de tarjetas de crédito y débito y cheques de viaje. La parte promotora del recurso fue condenada a dos años de prisión por sentencia de 13 de septiembre de 2013 dictada por el Juzgado de lo Penal nº 1 Valencia . Dicho lo anterior, es evidente que su conducta no puede reconducirse al estándar medio asumible por cualquier cultura o individuo y más aún para los que, no siendo españoles y deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a esos parámetros medios de comportamiento cívico. (...)'

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».'"

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: "' Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos.'"

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del18/02/2011, siendo el recurrente nacional de NIGERIA.

Su residencia legal se remonta al 01/06/1999, con autorización de larga duración desde el 07/11/2003. En cuanto a su situación familiar, al solicitar, manifestó estar casado con nacional nigeriana identificando dos hijos menores a cargo, nacidos en España (2005 y 2007).

Se ha aportado hoja de vida laboral que, a fecha 05/09/2019, pone de manifiesto que se encontraba dado de alta como autónomo, con un alta en la Seguridad Social de 13 años, 8 meses y 2 días. Consta declaración por IRPF 2010.

Del informe de la DGP y GC, resultaba el siguiente antecedente:

'DETENIDO EL 04-02-2012 EN VALENCIA POR ESTAFA, FALSIFICACIÓN TRAFICO TARJETAS CRÉDITO Y DÉBITO CHEQUES DE VIAJE Y FALSIFICACIÓN DE DOCUMENTOS. Nº DILIGENCIAS 108, REMITIDAS AL JUZGADO DE GUARDIA CORRESPONDIENTE.'

De la documentación aportada por el recurrente en el expediente resulta, por certificación del LAJ, que dicha causa concluyo en condena:

'(...) Que por el Juzgado de JUZGADO DE LO PENAL NUMERO 1 DE VALENCIA se dictó sentencia n° 357/13 declarada firme en fecha 13/09/13 en la que se condenó a Jose Daniel por un delito de Falsificación documentos públicos, cometido en fecha 4/02/2012 (Atestado n° NUM000 de fecha 4/02/12, del/de la POLICÍA NACIONAL VALENCIA) a las siguientes penas:

- Pena de prisión de 2 años que fue suspendida por auto en fecha 10/03/14 y notificada al penado en fecha 27/03/14. Se ha dictado auto remisión definitiva de la presente ejecutoria en fecha 16/4/16.'

No se ha aportado el texto de la sentencia y los antecedentes penales resultantes aparecen cancelados con fecha 14/03/2019.

En el caso de autos vemos que la condena reflejada y los hechos en los que se basa son posteriores a la solicitud y, por lo expuesto, aunque sean hechos menos graves se superponen, en cuanto a los efectos de la condena, con la tramitación del expediente de nacionalidad hasta el punto de que la cancelación de los antecedentes penales no se alcanza hasta fechas inmediatamente anteriores a la resolución de reposición.

Esta posible valoración negativa con base condenas por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14-1-2011 (Recurso Núm.: 4556/2007) 12/09/2011 (Recurso Núm.: 1500/2009) y 3-10- 2011 (Recurso Núm.: 2992/2009). Con cita en la segunda de ellas: " ' El hecho de que esa conducta tuviera lugar después de haber solicitado la nacionalidad, y mientras se tramitaba su expediente, no impedía tomarla en consideración a la hora de dictar la resolución denegatoria de la nacionalidad, pues partiendo de la base de que la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral, no cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante (en este sentido, STS de 14 de enero de 2011, RC 4556/2007 ), siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica'".

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa sin más en la existencia de antecedentes penales que no aparecen cancelados sino en lo que los mismos reflejan y en la conclusión que puede extraerse de ellos ya que en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que quedan desvirtuados por el tiempo trascurrido.

Aunque podamos hablar de un hecho único en la trayectoria vital del actor e integrado en una dilatada permanencia previa, no podemos concluir en que haya de considerarse como no especialmente relevante (mereció condena penal con pena menos grave), y además, no es anterior a la solicitud y alejado en el tiempo respecto del expediente administrativo que concluye con la resolución recurrida.

Por ello y pese al carácter rehabilitador de las penas privativas de libertad ( artículo 25-2 de la Constitución) y la proscripción del carácter estigmatizador de una condena ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2011, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras, que, además, en el caso de autos deberían ser especialmente relevantes ante la superposición de la condena en relación a la solicitud examinada. Además no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la residencia legal y la situación laboral y familiar que inciden, en especial, en la integración "' Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.'" ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

Así, no desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede desestimar el recurso y, confirmar dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico.

4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, a favor de la Administración demandada.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Danielcontra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmarla resolución impugnada por su conformidada Derecho.

Co n imposición de las costas al recurrente en los términos que resultan del último fundamento de derecho de la presente.

Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA, lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Co n la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA, en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC. En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.