Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1849/2019 de 20 de Enero de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0001849/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:13381/2019

Demandante:D. Bernardino

Procurador:D. JOSÉ ANDRÉS PERALTA DE LA TORRE

Letrado:DѪ. BEATRIZ NIÑO PEÑA

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA- BLANCO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a veinte de enero de dos mil veintiuno.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número1849/2019, se tramita a instancia de D. Bernardino, representado por el Procurador D. José Andrés Peralta de la Torre, y asistido por la Letrado Dñª. Beatriz Niño Peña, contra Resolución del DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 13/04/2018 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.-La parte indicada interpuso en fecha 30/9/2019 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito, con los documentos que lo acompañan y copias de todo ello, por devuelto el expediente administrativo que a tal afecto se acompaña, tenga por formalizada la presente demanda en tiempo y forma y, previos los trámites establecidos por la Ley dicte Sentencia por la que estimando el recurso interpuesto por mi mandante contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición presentado dentro del plazo y legal forma contra el acto administrativo de fecha 13/04/2018 que deniega la nacionalidad española al SR. Bernardino y, se dicte Sentencie estimando el recurso y, se ordene a la parte demandada dictar Resolución de concesión de la nacionalidad española por residencia presentada ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, declare la nulidad de la misma por no ser conforme a derecho, y en consecuencia reconozca a DON Bernardino el derecho a la adquisición de la nacionalidad española, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por este pronunciamiento y al pago de las costas procesales.'

2.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos, dictando previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente'.

3.-Mediante Auto de fecha 3 de junio de 2020 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 13 de enero de 2021 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 19 de enero de 2021, en que efectivamente se deliberó y votó.

4. -En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García- Blanco.

Fundamentos

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 13/04/2018 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia. (R-38647/2015).

Dicha resolución fue recurrida en reposición, recurso que fue íntegramente desestimado en resolución de la misma autoridad de 27/10/2019, resolución que obra en el expediente administrativo, que por tanto era de pleno conocimiento de la parte actora a la hora de formular la demanda, y pese a ello no se ha interesado la ampliación del recurso a tal resolución expresa ex art. 36.4 de la LJCA lo que no es obstáculo resolutorio de fondo ya que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha considerado que es carga del recurrente llevar a cabo la ampliación, significando, sin embargo, que ésta sólo es necesaria cuando el acuerdo dictado expresamente modifique el presumido por silencio (por todas S. TS 21-9-2005 Rec. 5487/2002 y S. TS 16-2-2009 Rec. 1887/2007).

La denegación tiene su base en no haberse justificado suficientemente la buena conducta cívica exigida por el art. 22-4 del CC: '(...) toda vez que, según consta en el informe emitido por la Dirección General de la Policía que consta en el expediente, ha sido Condenado por el Tribunal Correccional de Genevois (Suiza) en sentencia del 25/05/2013 a 3 años de prisión, del mismo 29 meses en libertad condicional, 4 años de condicional por un delito contra la ley de estupefacientes. Asimismo, dada la gravedad del caso y la resultante puesta en peligro del Orden Público y la seguridad se decreta prohibición de entrada en Territorio Schengen, vigente desde 14/03/2012. Cabe señalar que el cumplimiento de parte de la condena impuesta se encuentra pendiente y aún no están satisfechas todas sus responsabilidades penales, por lo que dichos antecedentes no se encuentran cancelados a la fecha de esta resolución. En todo caso, al margen de la valoración penal de los hechos que se reflejan y aunque en la fecha de esta resolución las penas impuestas estén cumplidas o incluso canceladas, la Administración no puede dejar de considerar, a efectos de evaluación de la conducta, que se trata de un hecho que revela una mala conducta cívica que se produjo en el periodo de residencia previo a su solicitud de nacionalidad'

En la demanda se viene a defender que el recurrente carece de antecedentes penales y policiales en territorio español y en su país de origen y, se encuentra dado de alta ante la Seguridad Social para efectos de acreditar su sostenimiento económico en territorio español y, si integración social, familiar y laboral en nuestro país.

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».'"

2.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: "' Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.'"

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 05/09/2014, siendo el recurrente nacional de REPÚBLICA DOMINICANA.

Su residencia legal se remonta al 19/10/2009 (TFRC).

En cuanto a su situación familiar, al solicitar manifestó estar divorciado e identifico una hija nacida en su país de origen en 2003 que no ha acreditado que esté a su cargo.

Según hoja de vida laboral, a fecha 04/09/2014, tenía un alta en la Seguridad Social de 1 año, 2 meses y 1 día. No se han aportado declaraciones de impuestos ni acreditado actividades formativas, asociativas, participativas, culturales, etc...

Del informe de la DGP y GC, resultaba que fue:

'CONDENADA POR EL TRIBUNAL CORRECCIONAL DE GENEVOIS (SUIZA) EN SENTENCIA DEL 25/05/2013 A 3 AÑOS DE PRISIÓN, DEL MISMO 29 MESES EN LIBERTAD CONDICIONAL, 4 AÑOS DE CONDICIONAL POR UN DELITO CONTRA LA LEY DE ESTUPEFACIENTES. DADA LA GRAVEDAD DEL CASO Y LA RESULTANTE PUESTA EN PELIGRO DEL ORDEN PUBLICO Y LA SEGURIDAD SE DECRETA PROHIBICIÓN DE ENTRADA EN TERRITORIO SCHENGEN. ESTA VIGENTE DESDE 14/03/2012.'

En el caso de autos, la condena anteriormente reseñada, aun única y procedente de un tribunal extranjero UE, permite sostener una grave anomalía conductual en el marco social, condena inmediatamente anterior a su solicitud de nacionalidad, cuyos efectos se superponen con la tramitación del expediente de nacionalidad hasta el punto de que no constan cancelados los antecedentes penales resultantes ni levantada la prohibición de entrada en territorio Schengen.

El concepto de buena conducta cívica no se circunscribe al devenir del recurrente en un limitado ámbito geográfico coincidente con el de su país de origen y el del país del que pretende ser nacional y de ahí que carezca de relevancia la inexistencia de antecedentes penales derivados de una condena en España y en su país de origen y permite apreciar, negativamente, una condena por un Tribunal suizo por un delito grave y marcadamente asocial en cuanto a que sus consecuencias son tremendamente perjudiciales para la sociedad en su conjunto y para el particular de las personas que se ven afectadas por adicciones a sustancias de tráfico ilícito.

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa sin más en la existencia de antecedentes penales que no aparecen cancelados sino en lo que los mismos reflejan y en la conclusión que puede extraerse de ellos ya que en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que quedan desvirtuados por el tiempo trascurrido.

Por ello y pese al carácter rehabilitador de las penas privativas de libertad ( artículo 25-2 de la Constitución) y la proscripción del carácter estigmatizador de una condena ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2014, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras, que, además, en el caso de autos deberían ser especialmente relevantes ante la superposición de la condena en relación a la solicitud examinada. Además no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la residencia legal ni otros que inciden, en especial, en la integración "' Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.'" ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005). "' El recurrente alega que su buena conducta queda justificada por su residencia prolongada en España, por sus circunstancias familiares y por el trabajo continuado que ha venido desempeñando; ahora bien, tales circunstancias, por sí solas, pueden ser indicativas de su integración en la sociedad española (que es otro requisito exigido por el tan citado art. 22.4 para la concesión de la nacionalidad española), pero no de su buena conducta cívica'" ( S.TS 27/06/2011 REC 4520/2018).

Así, no desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede desestimar el recurso y, confirmar dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico.

4.-Po r todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, a favor de la Administración demandada.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Bernardinocontra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmarla resolución impugnada por su conformidada Derecho.

Co n imposición de las costas al recurrente en los términos que resultan del último fundamento de derecho de la presente.

Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA, lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).

Co n la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA, en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC. En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.