Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000267/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02483/2017
Demandante:PLANET MEDIA STUDIOS, S.L.,
Procurador:D. RAFAEL ROS FERNÁNDEZ
Letrado:DѪ. SARA RUIZ GONZÁLEZ
Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a trece de septiembre de dos mil dieciocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero267/2017, se tramita a instancia dePLANET MEDIA STUDIOS, S.L.,representado por el Procurador D. Rafael Ros Fernández, y asistido por la Letrado Dñª. Sara Ruiz González, contra Resolución del Ministerio de Economía Industria y Competitividad, Agencia Estatal de Investigación, de fecha 27/02/2017 desestimatoria del Recurso de Reposición Nº RA.115.17 interpuesto contra la resolución del procedimiento de reintegro de la ayuda IPT-2012-1043-410000, anualidad 2012 dictada en fecha 28-1-2016 y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 4/5/2017 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito en tiempo y forma se sirva admitirlo y tener por formalizada Demanda Contencioso-Administrativa contra:
· Resolución del Ministerio de Economía Industria y Competitividad, Agencia Estatal de Investigación, de fecha 27/02/2017 sobre el Recurso de Reposición Nº RA. 515.17 por el que se confirma la resolución del procedimiento de reintegro de la ayuda IPT-2012-1043-410000 anualidad 2012 dictada en fecha 28 de enero 2016.
Y en consecuencia y previos los trámites legales y procesales que correspondan, se dicte sentencia por la que estimando el presente recurso contencioso-administrativo se declare la nulidad de dicha resolución dejándola sin efecto o, subsidiariamente, se aplique el criterio de proporcionalidad y ello con imposición de costas. '.
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que tenga por contestada la demanda deducida en el presente proceso y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.'.
3.-Mediante Auto de fecha 13 de febrero de 2018 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Por providencia de 25 de junio de 2018 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 11 de septiembre de 2018, en que efectivamente se deliberó y votó.
4. -En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la resolución del Ministerio de Economía Industria y Competitividad, Agencia Estatal de Investigación, de fecha 27-2-2017 desestimatoria del Recurso de Reposición interpuesto contra la resolución de la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación dictada en fecha 28-1-2016 en el procedimiento de reintegro de la ayuda IPT-2012-1043-410000, anualidad 2012.
El importe a reintegrar asciende a un total de 6.904,77 €, de los que 5.590,43 € corresponden al principal (8.385,08 € menos las cuotas de amortización del préstamo ya abonadas), 1.144,95 € a los intereses de demora y 169,39 € a los intereses financieros.
El reintegro se fundamenta en la falta de justificación de los gastos realizados en ejecución de la ayuda conforme a las previsiones contenidas en los artículos 30.8 y 37.1.c) de la Ley General de Subvenciones .
2.-Como hechos relevantes son de destacar los siguientes:
- Por Resolución de 17-12-2012 se concedió a PLANET MEDIA STUDIOS, S.L. (en cuanto entidad representante de la agrupación integrada por un total de dos entidades participantes) una ayuda plurianual (2012 -2014), para la realización del proyecto en cooperación: 'Plataforma para la creación de sistemas de entretenimiento cultural con Realidad Aumentada en Smart Cities CL-SAMRT VIEW' de referencia IPT-2012-1043-410000.
- En la anualidad 2012 de la ayuda de referencia, para un presupuesto financiable de 8.826,40 €, se concedió a la beneficiaria Planet Media Studios, S.L. una ayuda en forma de préstamo por importe de 8.385,08 €, a devolver en un plazo de 8 años, con un periodo de carencia de 2 años y a un interés del 1%.
- El préstamo fue abonado en su totalidad el 11-1-2013, con anterioridad a la justificación de la ejecución del proyecto y sin necesidad de presentar garantías.
3.-De principio el que estamos ante una subvención es obvio con independencia de la modalidad en la que, en el caso de autos, se plasma la ayuda (préstamo) y sobre el entendido de que la denominación subvención se utiliza con carácter general para referirse a toda ayuda pública, modalidad de gasto, enmarcada en una actividad de fomento (tan subvención es un préstamo en condiciones muy ventajosas respecto a las comunes del mercado, como una ayuda a fondo perdido, como un anticipo reembolsable).
La Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, (modificada por Orden CIN/1149/2010, de 28 de abril, y por Orden CIN/952/2011, de 8 de abril) se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011.
Al amparo de la citada orden, la Orden ECC/1345/2012, de 20 de junio, aprueba la convocatoria del año 2012 para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, cuyo objetivo 'es el apoyo a proyectos en cooperación público-privada entre organismos de investigación y empresas, para la realización de proyectos de I+D+i orientados hacia productos explotables basados en la demanda' (art. 3) señalándose en el art. 9.1 que: 'Las ayudas podrán consistir en préstamos, subvenciones y anticipos reembolsables con cargo al FEDER.', siendo que la propia normativa dejaba patente el marco subvencional en el que se movían dichas ayudas y no en vano el art. 2 de la mentada OM viene a señalar que:
'A las ayudas cofinanciadas por la Unión Europea les será de aplicación la siguiente normativa europea y las normas nacionales de desarrollo o transposición de las mismas:
a) Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
b) Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión.
c) Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión.
d) Orden EHA/524/2008, de 26 de febrero, por la que se aprueban las normas sobre los gastos subvencionables de los programas operativos del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión
e) Además supletoriamente les será de aplicación la normativa recogida en el apartado 3.
A las ayudas no cofinanciadas les será de aplicación la siguiente normativa:
a) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
b) Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.
5. Todas las ayudas estarán sujetas a la siguiente reglamentación:
a) Marco Comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación (2006/C 323/01)
b) Reglamento ( CE) n.º 800/2008 de la Comisión de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (publicado en el DOUE L 214/3, de 9 de agosto de 2008).'
En cuanto a la justificación del gasto el art. 21 de la Orden CIN/1337/2010 viene a disponer que:
'La justificación se realizará mediante el sistema de cuenta justificativa con aportación de informe de auditorprevisto en el artículo 74 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. La presentación de la cuenta justificativa deberá hacerse a través de la Carpeta Virtual de Expedientes/Facilit@, accesible desde la sede electrónica de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovaciónen la forma establecida en los apartados 3 y 4 del artículo 11 de la presente orden.
La entidad beneficiaria deberá presentar los siguientes documentos: a) Cuenta justificativa que contará con los siguientes elementos:
1.º Una memoria técnica acreditativa de la realización del proyecto.
2.ºUna memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá:
1)Fichas justificativas normalizadas de los gastos y pagos realizados. Los documentos originales acreditativos del gasto y del pago quedarán en poder de las entidades beneficiarias, a disposición de los órganos de comprobación y control, hasta la total prescripción de los derechos de la Administraciónsegún lo dispuesto en el artículo 90 del Reglamento (CE ) N.º 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, debiendo indicar la entidad beneficiaria el lugar de custodia y depósito de la documentación original.
Las entidades beneficiarias deberán hacer llegar, junto con la justificación y en el mismo plazo, copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago, en los que será visible el estampillado o visado por parte del auditor que informa la cuenta justificativa. Esta documentación podrá ser solicitada en formato CD.
2) Indicación de las cantidades inicialmente presupuestadas y las desviaciones acaecidas.
3) En el caso de suministro de bienes de equipo y servicios de consultoría y asistencia técnica o prestaciones de análoga naturaleza, cuando el importe subvencionable supere la cuantía establecida en el artículo 31.3. de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , se presentarán, como mínimo, tres ofertas previas de diferentes proveedores. No será necesaria la presentación de dichas ofertas cuando se justifique que no existen en el mercado otras entidades suministradoras.
4) En su caso, acreditación del reintegro de remanentes no aplicados.
5) En su caso, justificación de los costes indirectos imputados.
6) En su caso, relación detallada de otros ingresos o subvenciones percibidas que hayan financiado la actividad incentivada, con indicación de su importe y procedencia.
b) Un informe realizado por un auditor de cuentas inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas. En él se efectuará una verificación de que las inversiones y gastos realizados se corresponden con los aprobados en la resolución de concesión de la ayuda. La actuación de los auditores de cuentas, para la elaboración del citado informe se regirá por lo dispuesto en la Orden EHA/1434/2007, de 17 de mayo.
c) Para cumplir con lo establecido en el artículo 13 del Reglamento 1828/2006 (CE), de 8 de diciembre de 2006, se entregará con la propuesta de resolución una lista (lista de comprobación FEDER) con las condiciones específicas relativas a los bienes entregadoo servicios prestados, el plan de financiación, el plazo límite de ejecución y la información financiera y de otro tipo que se ha de conservar y comunicar. Esta lista deberá ser firmada por un auditor de cuentas inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas.
d) Acreditación del cumplimiento de las normas de publicidad exigidas en el artículo 23 de la presente orden.
A este efecto se aportará material gráfico (fotografías, ejemplares de publicaciones, etc.) que evidencie el cumplimiento de estas normas. Los documentos que sirvan para verificar el cumplimiento de este requisito estarán sellados por el auditor y se anexarán a la «lista de comprobación FEDER». Este material gráfico podrá ser solicitado en soporte CD.
La presentación de la documentación anterior se realizará desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediatamente posterior al año de realización del proyecto. En el caso de que se conceda una prórroga del plazo de ejecución, se notificará a la entidad beneficiaria la fecha de finalización del periodo de ejecución y la fecha de finalización del periodo de justificación.
Los gastos previstos en el proyecto objeto de ayuda deberán ser realizados en cada uno de los años para los que se conceda la ayuda. Los documentos de pago emitidos por la entidad beneficiaria pueden tener fecha de vencimiento posterior siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa. No obstante, el gasto financiable derivado del informe de auditoría, podrá realizarse y pagarse dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa. 8
No solo los artículos 30.8 y 37.1.c) de la LGS 38/2003 vienen a establecer, con carácter general, la procedencia del reintegro por 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención' sino que la propia OM de convocatoria en su art 24 determinaba que:
'1.El beneficiario deberá cumplircon los objetivos, proyectos, actividades y comportamientos que fundamenten la concesión de la ayuda,así como con la presentación de la documentación referida en el artículo 21. De no ser así, perderá el derecho a su cobro o, en su caso, procederá el reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento del pago.
2. Los criterios de graduación de incumplimientos se regirán por lo establecido en el artículo 55 de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo. 8
Y el art. 55 de la Orden CIN/1559/2009 señalaba:
1.El beneficiario deberá cumplir con losobjetivos, proyectos, actividades y comportamientos que fundamenten la concesión de la ayuda, así como conlos compromisos asumidos en la misma.De no ser así,perderá el derecho a su cobro y, o, en su caso,procederá el reintegro de la subvención y se exigirá asimismo el interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención.También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los casos establecidos en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .
2. El incumplimiento total o parcial de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones dará lugar a la obligación de reintegrar las cantidades percibidas, en todo o en parte, más los intereses de demora establecidos en el artículo 38.2 de la Ley General de Subvenciones , conforme a los siguientes criterios de proporcionalidad:
a) El incumplimiento de los objetivos científicos y técnicos o de las actividades para los que se aprobó el proyecto, determinado a través de los mecanismos de seguimiento y control científico y técnico, será causa de reintegro total de la subvención. Especialmente, se considerarán incumplidos los objetivos cuando no se hubiera realizado un porcentaje adecuado establecido en la convocatoria de actividades, gastos e inversiones previstos en el proyecto para cada una de las anualidades. A efectos del subprograma CENIT, las anualidades justificadas y aprobadas por el CDTI no serán objeto de reintegro si se diera el caso de que en otra/s anualidad/es posterior/es no se alcanzara el porcentaje de actividad, gastos e inversiones previsto para cada anualidad en la convocatoria.
b) El incumplimiento de los objetivos parciales o actividades concretas del proyecto conllevará la devolución de aquella parte de la subvención destinada a tales objetivos o actividades o, en el caso de que así se establezca en la convocatoria, a la pérdida del derecho a cobro total o parcial.
c) La realización de modificaciones no autorizadas en el presupuesto financiable supondrá la devolución de las cantidades desviadas.
d) La no presentación, de acuerdo con lo establecido en la correspondiente convocatoria, de los informes de seguimiento anual o final, tanto técnico-científicos como económicos, conllevará la devolución de las cantidades percibidas y no justificadas.
e)La falta de presentación de los documentos para justificar la realización de la inversión financiable dará lugar, pasados 15 días hábiles tras el requerimiento del órgano concedente, al reintegro de la totalidad de la ayuda concedida, de acuerdo con el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .
f) El incumplimiento de las obligaciones establecidas en la convocatoria correspondiente, así como la modificación no autorizada de las condiciones establecidas en la resolución de concesión.
3. Sin perjuicio de lo anterior, será de aplicación el título IV de la Ley General de Subvenciones, sobre infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones'.
4.-Las resoluciones recurridas (la de origen y la que la confirma en alzada) están, por sí y por remisión al contenido del expediente, más que motivadas en las razones que conducen al reintegro, siendo que la propia demanda evidencia con claridad conocer las razones que conducen a ello aunque no las comparta.
Como se desprende del expediente administrativo, la recurrente, si bien presentó la cuenta justificativa acompañada del informe de auditor no aportó la preceptiva documentación acreditativa de la realización de los gastos, así como del pago de los mismos pues la memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas no cumplía con la exigencia de contener las copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago (cuyos originales debe conservar).
En concreto la insuficiencia documental que se viene a objetar, tal y como se detalla en el informe económico, abarcaba la totalidad del préstamo concedido por importe de 8.385,08 € y se centraba en:
'Personal:
- Nóminas de los meses correspondientes.
- Justificante bancario del pago de las nóminas donde se pueda apreciar nominativamente dicho pago.
- Modelos TC2 de la Seguridad Social de los meses imputados así como los justificantes bancarios de pago correspondientes a dichos meses.
- Convenio colectivo vigente en el ejercicio y/o ejercicios imputados: se documentará con la copia del diario oficial de publicación, y se contrastará su vigencia durante el período de ejecución del proyecto. Si el texto del convenio se presenta en forma de documento interno de la entidad, deberá acompañarse de la referencia a la fecha y diario oficial de publicación.
- Partes horarios firmados por cada uno de los trabajadores imputados
- Contrato laboral vigente durante el período subvencionado de cada uno de los trabajadores imputados.
Esto supone una minoración de la ayuda justificada en esta partida de un 100%.
Auditoría de Cuentas:
No se ha aportado ningún documento necesario para llevar a cabo la justificación de esta partida.
Esto supone una minoración de la ayuda justificada en esta partida de un 100%.
Costes indirectos
No se ha podido llevar a cabo la justificación de esta partida por no presentarse los documentos necesarios para ello:
- Declaración Jurada donde se certifique el número total de trabajadores de la entidad en el ejercicio imputado.
- Declaración Jurada donde se certifique que los importes imputados en la ficha F.VIII se corresponde a las cuentas anuales del ejercicio imputado o, en su defecto, cualquier documento justificativo (cuentas anuales, balances, etc.) que permita la comprobación de la veracidad de los datos imputados.
- Declaración Jurada donde se certifique que el número de horas del convenio media de la plantilla de la entidad.
Esto supone una minoración de la ayuda justificada en ésta partida de un 100%.'
Tras las alegaciones en vía administrativa el beneficiario siguió sin aportar documentación justificativa, situación que se mantuvo en vía de recurso de reposición, donde en el particular de los gastos de personal se defiende la existencia de dificultades de técnica organizativa interna por rotación de técnicos y trabajadores 'dificultad técnica de poder seguir el trazo con exactitud de los trabajadores imputados en cada momento en cada proyecto'. (Sic). En la demanda ni siquiera se desarrolla argumento para avalar la no presentación de la documentación.
Comenzaremos señalando que las obligaciones que asume el beneficiario no se limitan a las de índole puramente material centradas en la realización de la actividad subvencionada sino que existen obligaciones de índole formal, las de justificación plasmadas en determinadas exigencias de tiempo y forma, obligaciones claramente vinculadas con las primeras pues difícilmente se puede pretender defender la efectiva y correcta realización de la actividad subvencionada si no se justifica la misma en la forma debida, justificación que además sirve de base a la realización de la labor del control de los órganos administrativos y, en última instancia, de los órganos jurisdiccionales cuando se hace cuestión del cumplimiento de las obligaciones de índole material y, como en el caso de autos, sin que exista causa que avale ese déficit de justificación, causa que en ningún caso puede ser la propia ineptitud de la recurrente para gestionar la información que deber servir de base a la justificación del gasto.
En el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con a que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.
Como recuerda el TS en su sentencia de 25-10-2017 (Rec. 1868/2015 ):
&l t;< '(...) debemos comenzar recordando que esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.'"
El TS en su sentencia de 22-11-2010 (recurso de casación 1054/2009 ) en un supuesto en el que simplemente se cuestionaba la justificación y no la realización de la actividad subvencionada y se cuestionaba la justificación no por el modo de realizarla sino por el tiempo, en su FJ 5 se señala:
&l t;<' (...) Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .
"'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .
Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.
La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.
El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.
Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.
[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.
El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.
[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.&qu ot;
A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.
En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'."
Con anterioridad en la STS de 27 de septiembre de 2006, recurso de casación 1127/2003 también había sido desestimado un recurso de casación frente a una sentencia que confirmaba el acuerdo de declaración de incumplimiento de una Base de una Orden por no justificar el empleo de una subvención, mediante la aportación de la correspondiente documentación, ni en el plazo fijado por la misma ni tras ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia.
Debe por estas mismas razones, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, rechazarse el motivo de casación, máxime, cuando la justificación se practicó pasado más de siete meses de terminación del plazo previsto para acreditarlo, y cuando ya se había dictado una primera resolución revocatoria del anticipo.'".
Por tanto la revocación de una subvención por incumplimiento de obligaciones formales de justificación no contradice, sin más y de forma automática, la proporcionalidad en el actuar administrativo ( S. del TS de 2/12/2008, recurso de casación 2181/2006 ). Precisamente la citada S. del TS de 12-3-2008 (recurso de casación 2618/2005), en su FJ 6 desarrolla la aplicación del principio de proporcionalidad cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas, con remisión a lo dicho en la sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004 ):
&l t;<'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.
En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.'"
La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.'"
Difícilmente se le ocurre a la Sala una explicación satisfactoria para un caso como el presente en el que no estamos ante un incumplimiento formal de la obligación de justificación por razones meramente temporales (retrasos justificados) sino que nos encontramos con el dato incontrovertido de que no se ha presentado ninguna documental en justificación de los gastos de personal.
De igual manera no puede defenderse la existencia de un abuso de Derecho por el mero hecho de que la Administración, en la realización de la función de control de todas las ayudas públicas que ha concedido al recurrente, haya determinado un reintegro total o parcial en 33 procedimientos (se dice que la suma total del importe reclamado por MINECO asciende a más 4.000.000 de euros y que por ello se ha visto abocada, a tener que presentar un Concurso de Acreedores). En lo que interesa al caso aquí examinado la corrección del reintegro determina una actuación legal que no tiene que ser revisada.
Ya hemos visto que el art. 37-1 c) de la LGS establece como causa de reintegro, entre otras, el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención, normas que en el caso de autos nos remiten al art. 21 de la OM de convocatoria y dicho incumplimiento, que en el caso de autos ha de entenderse total y lleva a un vencimiento anticipado del préstamo y a un reintegro total (descontados lógicamente los plazos de amortización del préstamo vencidos y amortizados), y va acompañado de los consiguientes intereses de demora ex art. 40.1 de la LGS , art. 24 de la OM de convocatoria y art. 55 de la Orden CIN/1559/2009, que previenen que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro.
En esta misma línea, la STS de 8 de noviembre de 2006 considera como principio que " '... el deudor debe intereses desde que la deuda es exigible, con independencia de la causa generadora de la deuda. Por eso, aceptado el deber de devolver la subvención preciso es aceptar que esa devolución ha de ir acompañada de los intereses correspondientes'."
No cuestionándose el concreto cálculo de intereses de demora en los parámetros en que los mismos se determinan, lo anteriormente expuesto nos lleva a concluir que las resoluciones, mediata e inmediata, objeto de recurso, en cuanto determinan que la devolución de la ayuda comporta los correspondientes intereses de demora desde la fecha de su percepción hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, se ajustaron a la legalidad pues atendiendo a la función resarcitoria de los intereses de demora, se efectúa el cálculo sobre la base del tiempo en que se disfrutó indebidamente de la ayuda.
5.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal dePLANET MEDIA STUDIOS, S.L.,contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, yconfirmarla resolución impugnada por suconformidada Derecho.
Con imposición de costas al recurrente.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible deRECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presentainterés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA ,lo que habrá de fundamentarse específicamente,con singular referencia al caso,en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo,sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Co n la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA , en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC . En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial .
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
