Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 494/2013 de 15 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a quince de octubre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido D. Artemio representado por el Procurador D. PEDRO ANTONIO GONZALEZSANCHEZcontra MINISTERIO DE JUSTICIArepresentada por el Abogado del Estado, sobre NACIONALIDADsiendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la resolución de 21 de febrero de 2013.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, finalizado el periodo de prueba y finalizado el periodo de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 07 de octubre de 2014,en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 21-2-2013, que denegó la solicitud formulada en su día por la hoy parte actora en orden a que le fuese concedida la nacionalidad española con base en lo siguiente: " --- Del análisis del expediente y especialmente del informe del Ministerio del Interior de fecha 14 de noviembre de 2012, se desprende que no es conveniente por razones de seguridad nacional conceder al interesado la nacionalidad española a la vista de las investigaciones efectuadas por los órganos competentes ( artículo 21 del Código Civil )".

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21 - 12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

Ya en este punto interesa traer a colación ciertos apuntes jurisprudenciales a propósito de la denegación de la nacionalidad española por motivos de orden público o interés nacional. Y así, la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 dijo lo siguiente: 'El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982 , 13 de julio de 1984 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de abril , 18 de mayo , 10 de julio y 8 de noviembre de 1993 , 19 de diciembre de 1995 , 2 de enero de 1996 , 14 de abril , 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999 ), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999 , el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil , al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código , por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado'.

La sentencia del alto Tribunal de 5-5-2000 se expresó de este modo: 'Las razones de orden público o de interés nacional, a que se refiere el artículo 22 del Código Civil como causa de denegación de la nacionalidad española por residencia, no justifican una actuación discrecional de la Administración para denegar aquélla cuando el extranjero que la solicite reúna las condiciones objetivas previstas por dicha norma, sino que será la auténtica y verdadera concurrencia de tales motivos de orden público o de interés nacional la que determinará su denegación, motivos que deben ser expresados claramente, aunque la literalidad del precepto no lo exigiese como ahora lo impone el artículo 21 del propio Código Civil , según redacción dada por la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, pues, no se está ante una facultad discrecional de la Administración sino en presencia de conceptos jurídicos indeterminados (orden público o interés nacional) que obligan a la única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, como consecuencia de la valoración de pruebas practicadas en el proceso, ya que, según la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias, entre otras, de 10 de julio de 1993 , 8 de noviembre de 1993 , 21 de mayo de 1994 , 20 de diciembre de 1994 y 19 de diciembre de 1995 -apelación 3166/1992 , fundamento jurídico tercero-), la simple inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la única solución justa del caso, sino que aquélla viene obligada a la decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. Tampoco el que la actuación administrativa esté al servicio de los intereses generales, como dispone el artículo 103 de la Constitución justifica cualquier decisión de la misma cuando se acredita que no se ajustó a derecho, porque la presunción «iuris tantum» de legalidad de los actos de la Administración no lo exonera de basar sus decisiones en circunstancias ciertas y reales'.

Por último, la sentencia del Tribunal Supremo de 12-9-2011 recogió la siguiente doctrina: 'SEGUNDO.- Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de orden público o interés nacional, aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que ' la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional '. Pues bien, como hemos dicho a propósito de un caso similar a este en nuestra reciente sentencia de 20 de junio de 2011 , nadie (no desde luego el Tribunal de instancia, ni tampoco nosotros) ha pedido a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que puedan comprometer el resultado de sus investigaciones en curso; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas. Y eso es lo que se echa en falta en este caso, pues, insistimos, en ningún momento ha dado la Administración ningún dato que permita simplemente saber qué concreto aspecto de la trayectoria vital del solicitante (ahora recurrido en casación) es el que se revela incompatible con esa cláusula de orden público o interés nacional. TERCERO.- Tampoco este segundo motivo puede ser estimado. A una alegación similar hemos respondido en nuestras sentencias de 21 de enero , 30 de junio y 19 de julio de 2004 , razonando que si la Administración creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como 'reservado' obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional. Para justificar esa decisión de denegación no era suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades de la persona peticionaria como hizo el Acuerdo sino que con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses era preciso concretar en que consistían éstas y aquéllas para de ese modo facilitar a los recurrentes fundar el recurso que estaban legitimados para ejercitar y al Tribunal examinar su actividad control al que está sujeta de conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 106.1 de la Constitución . En definitiva, como hemos dicho en sentencia de 17 de enero de 2006 , no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución '.

TERCERO.- El demandante es natural de Siria, nace el NUM008 -1977, está casado y es padre de un niño, reside legalmente en España desde el 4-6-2001, figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Benalmádena, desarrolla su actividad laboral como autónomo y le constan 2.803 días de alta en el sistema de la Seguridad Social, habiendo aportado -entre otros documentos- la pertinente prueba de estar al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.

La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 14-12-2011, habiendo informado favorablemente en su tramitación el Ministerio Fiscal y el Encargado del Registro Civil.

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias del caso, aporta diversa documentación, aduce que el interesado reúne los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad española por residencia y que la denegación 'por razones de seguridad nacional' no está motivada, por lo que se le ha generado una situación de indefensión, cita la jurisprudencia que considera de interés, y termina impetrando la concesión de la nacionalidad, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en autos.

Pues bien, en contemplación de cuanto antecede y de lo que diremos a continuación podemos anunciar ya la suerte estimatoria del presente recurso. Repetimos hic et nunc lo que ya ha dicho la jurisprudencia: las nociones de orden público e interés nacional son conceptos jurídicos indeterminados, que en cuanto tales excluyen la discrecionalidad, permitiendo una única solución justa, recayendo sobre la Administración la carga de expresar los hechos en que se basa a fin de permitir el necesario control judicial que ha de verificarse al demandarse por el interesado la tutela judicial efectiva.

La resolución recurrida se basó en el informe policial obrante en el expediente de 14-11-2012, en cuyo apartado 'Informe de otros Antecedentes' se puede leer lo siguiente: 'Conforme a datos de información confidencial que constan en esta Comisaría General de Extranjería y Fronteras, no sería conveniente que se facilitara la nacionalidad española al mencionado anteriormente por razones de seguridad nacional'.

El recurrente criticó este último informe en su escrito de demanda al considerarlo insuficiente para motivar en debida forma la decisión administrativa que le denegó la nacionalidad, acompañando el Abogado del Estado con su contestación a la demanda un nuevo informe a modo de ampliación de aquel de 14-11-2012. En este nuevo informe de 4-10-2013 se lee esto: 'de las investigaciones practicadas en el marco de la prevención del terrorismo de carácter yihadista, se ha podido constatar como el referido ha mantenido estrecha relación con elementos radicales islamistas sobradamente conocidos, alguno de ellos incluso condenado judicialmente en España por colaboración con organización terrorista. Dichas investigaciones ponen de manifiesto el marcado perfil extremista del citado y su proximidad a las tesis propias del islamismo más radical, motivos por los que no se considera conveniente la concesión de la nacionalidad española'.

En la fase de prueba del actual proceso han aflorado otros dos informes emitidos por el Ministerio del Interior, uno datado en 28- 11-2013, que reitera literalmente en lo que ahora importa aquel de 14-11-2012 que sirvió para motivar la resolución combatida, y otro anterior de 31-5-2012 donde no constan datos desfavorables a la concesión de la nacionalidad.

En su escrito de conclusiones el recurrente niega la imputación que se le hace de estar próximo a las tesis del islamismo radical, aduce que debe de tratarse de un error de identificación, y reitera la alegación de indefensión ante la falta de justificación de la denegación de la nacionalidad solicitada.

Visto todo lo anterior, es de notar que ninguno de los informes policiales a que aludimos más atrás cumple los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia para justificar la denegación de la nacionalidad por motivos de orden público o interés nacional pues se limitan de forma genérica o bien a invocar razones de seguridad nacional o bien a imputar al recurrente una condición de islamista radical, pero no expresan hecho alguno concreto en que basar aquellas razones de seguridad nacional o la referida imputación de extremismo islamista, de modo que la decisión de denegar la nacionalidad española se ve así privada de sustento al carecer de la necesaria motivación o justificación, cuyo requisito no se ve cumplido con la mera apelación a las 'razones de seguridad nacional' que se hace en el acto combatido o con la imputación de ser un islamista radical que se contiene en el informe que se acompaña con la contestación a la demanda, cuyas razones e imputación no se justifican ni siquiera de forma mínima, incumpliendo así el requisito de los 'motivos razonados de orden público o interés nacional' a que se refiere el artículo 21.2 del Código Civil , y sin que resulte plausible la cita que se hace en la contestación a la demanda del artículo 319.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para apoyar la fuerza probatoria del documento que se acompañó entonces pues el meritado informe policial de 4-10-2013 no contiene 'hechos, actos o estados de cosas', sino tan solo una narración genérica, sin referencia a hecho concreto alguno, y una conclusión valorativa que no aparece avalada por dato preciso alguno, por lo que no puede aceptarse sin más.

En definitiva, dada la acreditada trayectoria vital del demandante en España y los elementos de juicio de que disponemos en relación con las 'razones de seguridad nacional' esgrimidas por la Administración demandada para denegar la nacionalidad, así como la carga que sobre esta última pesaba para justificar tales razones, hemos de concluir en la inexorable suerte estimatoria del recurso que nos ocupa ante la inconsistencia de aquellas razones basadas sin más precisión en la 'seguridad nacional' o en la condición de islamista radical que se imputa sin una mínima concreción fáctica admisible, lo que determina de forma notoria una motivación insuficiente de la resolución recurrida, cuya ratio decidendi así se desvanece, por lo que, sin más circunloquios, procede el acogimiento de la pretensión actora.

CUARTO.- Al estimarse el recurso procede por imperativo del artículo 139.1 de la LJ la imposición de las costas a la parte demandada.

Fallo

1) Estimar el recurso.

2) Anular la resolución recurrida y declarar el derecho de la parte actora a que le sea concedida la nacionalidad española.

3) Imponer a la parte demandada las costas del proceso.

Contra esta sentencia puede interponerse recurso de casación, que -en su caso- habrá de prepararse ante este Tribunal en el plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO

Dª LUCIA ACIN AGUADO ANA MARIA SANGUESA CABEZUDO

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.