Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000517/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03879/2018
Demandante:Dñª. Encarnacion
Procurador:D. ALBERTO COLLADO MARTÍN
Letrado:D. ÁNGEL CERVANTES MARTÍN
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA- BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FRANCISCO DÍAZ FRAILE
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a de marzo de dos mil veinte.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número517/2018, se tramita a instancia de Dñª. Encarnacion, representado por el Procurador Alberto Collado Martín, y asistido por el Letrado D. Ángel Cervantes Martín, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 3-11-2016 denegatoria de la nacionalidad por residencia. Expediente R-47179-1/2012(0) y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 3/7/2018 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, tenga por presentado este escrito, en unión de los documentos que lo acompañan, teniendo por interpuesto en tiempo y forma demanda contencioso- administrativa contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición presentado en fecha 18 de enero de 2017 y, tras los trámites oportunos, dicte en su día sentencia por la que acuerde y declare:
(i) Nula y contraria a derecho la resolución recurrida,
(ii) La procedencia de conceder a Dña. Encarnacion la nacionalidad española por residencia.
(iii) Todo ello con expresa condena en costas a la demandada '.
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que tenga por contestada la demanda, y previos los trámites legales, dicte en su día sentencia desestimando el presente recurso y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a derecho' .
3.-Mediante Auto de fecha 30 de noviembre de 2018 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Por providencia de 3 de marzo de 2020 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 10 de marzo de 2020, en que efectivamente se deliberó y votó.
4.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª Isabel García García-Blanco.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la resolución del DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 3-11-2016 denegatoria de la nacionalidad por residencia. Expediente R-47179-1/2012(0).
La denegación tiene su base en: ' (...) Que la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , dado que de la entrevista mantenida con el Juez Encargado del Registro Civil y del conjunto de los datos obrantes en el expediente se desprende que la interesada no se encuentra adaptado a la cultura y al estilo de vida españoles. El Juez Encargado del Registro Civil de ORGAZ mediante auto dispone que el promotor no está integrado (...)' (sic).
La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».'".
2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración, finalmente deniega la solicitud únicamente por su falta de integración aludiendo a un déficit idiomático y a un desconocimiento institucional y cultural básico.
3.-En cuanto al motivo de denegación esgrimido en la resolución recurrida, ha de significarse que la integración social deriva de la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, el grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como el arraigo familiar, todo lo cual ha de justificar el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente.
El conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, si bien el nivel de exigencia en cuanto al conocimiento de la lengua y de las instituciones españolas puede modularse en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo, requiriéndose en cualquier caso un dominio de la lengua que permita al menos una comunicación fluida a nivel oral y un cierto grado de conocimiento de la realidad española de la que se pretende formar parte como un miembro nacional más.
Pues bien, en este caso, se comprobó en trámite de comparecencia ante el Encargado del Registro Civil de ORGAZ (6-8-2013) que la recurrente, nacional de MARRUECOS, presentaba un MUY deficiente dominio de la lengua y MUY un deficiente conocimiento institucional.
Partimos de una mujer nacida en 1965, de la que se desconoce su nivel formativo de origen, que no ha acreditado haber realizado en España actividad formativa alguna, que inicia su residencia legal el 28/09/2001, que tiene reconocida una incapacidad permanente en el grado de TOTAL PARA LA PROFESION HABITUAL por la que en 2010 cobraba una pensión en importe líquido de 437,64 € (en 2018, dicho importe es 458,56 €) pese a lo cual, la primera vez que fue examinada en 2012, vino a manifestar la existencia de una actividad laboral propia (' en la actualidad manifiesta que trabaja con unos ingresos de 550 €, convive con su marido con unos ingresos de 420 €, y con sus cinco hijos de los cuales tres trabajan'), que, cuando fue examinada en 2013, negó tener ingresos propios ('depende de su esposo que en la actualidad se encuentra en paro, sin percibir ninguna ayuda económica, conviviendo con cinco de sus hijos') y que tiene una familia con hijos establecida en España.
En el caso que ahora se examina, pese a la existencia de dos audiencias con resultados contradictorios (la primera el 7-2-2012 y la segunda, un año más tarde, el 6-8-2013) ha de concluirse que la actora tiene un grado MUY limitado de conocimiento de la lengua española a nivel básico de expresión oral y comprensión ('no habla castellano ni mantiene una conversación') y que por ello se impidió profundizar en el conocimiento institucional aunque el mismo quedó patente ('Preguntada sobre la forma de gobierno de España manifiesta que hay no contesta, y conoce los nombres del Rey y el del Presidente del Gobierno.' respuesta incoherente con la dada un año antes donde hizo mención expresa a la Monarquía) no entendiendo ni siquiera preguntas que se referían a hechos propios (no sabía lo que se le preguntaba cuando fue preguntada si había viajado a su país en alguna ocasión desde que reside en España) y dando respuestas variopintas en lo que atañe a su contribución a los ingresos familiares. Ello avala la conclusión del Encargado manifestada en el auto de 7-8-2013 al señalar como razón de su propuesta desfavorable que: 'se desprende, después de haber oído al peticionario personalmentepor el Encargado, la inexistencia de adaptación a la cultura y forma de vida español por el mismo, comparecencia que como consta en autos, no pudo desarrollarse con normalidad, al no entender ni hablar la misma el castellano.' (sic con el añadido del subrayado) siendo de reseñar que en el previo auto no había manifestación alguna al respecto y se limitaba a elevar las actuaciones a la DGRN sin propuesta alguna.
Nos encontramos ante un elemento básico de integración como es el idioma, que ni siquiera es afirmado por la DGP y GC en su informe de 3-11-2012 (está en blanco la casilla referente a sí el entrevistado habla Español), elemento en el que el tiempo siempre juega a favor por lo que carece de toda lógica que quién supuestamente entendía, hablaba y sabía cuál era la forma de Gobierno en 2012 y qué responde cuando se le preguntaba acerca de las previas visitas a su país, no lo haga solo un año más tarde, unido a las variopintas respuestas atinentes a sus ingresos, sin que conste actividad formativa alguna y sin que ni siquiera se haya propuesto el examen de integración por la Sala para cuestionar dicha conclusión lógica.
Es por ello que hemos de concluir que a la recurrente le era exigible un nivel de conocimiento del idioma español y del propio país muy superior al puesto de relieve.
En cuanto a la existencia de dos comparecencias ante el Encargado del Registro, con resultados contradictorios en cuanto a la apreciación del conocimiento del idioma por el recurrente, hay que tener en cuenta la posibilidad de ampliación del expediente por parte de la Dirección General de los Registros, una vez que el Encargado remite el expediente, posibilidad que se encuentra prevista por el art. 365 del Reglamento del Registro Civil y, por tanto, el órgano administrativo utilizó una facultad legalmente prevista que, además, resulta justificada ante la falta de pronunciamiento del mismo en relación a la solicitud formulada.
Este déficit idiomático y el consecuente desconocimiento institucional, manifiestamente mejorable e injustificable en quién lleva en España una trayectoria personal como la señalada, resulta incompatible con el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad y trasciende de lo que es simplemente el desenvolverse en una vida profesional, económica, familiar y social en España, extremos estos en los que se centra la demanda para afirmar la integración cuestionada. Conviene recordar, como ha puesto de manifiesto el TS en su sentencia de 22- 12-2003, que la adquisición de la nacionalidad le convierte en ciudadano/a español lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. La concesión de la nacionalidad mediante residencia, requiere el cumplimiento del requisito de la residencia pero además es preciso un grado de adaptación e integración suficiente, que se vincula al conocimiento del idioma, y a las peculiaridades que conforman nuestro sistema democrático y los cimientos básicos reflejados en la Constitución. Así, en la medida que la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España es por lo que se establece la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad del exigible a los extranjeros residentes, en cuanto aquellos pretenden su total equiparación, política y jurídica, a los ciudadanos españoles
En lo atinente al conocimiento de la lengua española como requisito necesario para satisfacer las exigencias establecidas en el art. 22-4 CC para la adquisición de la nacionalidad española por residencia nuestro TS en sentencia de 27-1-2009 (Rec. Casación 8543/2004) ha señalado que: "'Este único motivo del presente recurso de casación no puede ser acogido. Ciertamente, el conocimiento de la lengua española no demuestra, por sí solo, la integración de la persona en la sociedad española. Es perfectamente posible hablar correctamente nuestro idioma y no estar en absoluto integrado en nuestra sociedad e, incluso, no haber pisado jamás nuestro país. Ahora bien, no puede sostenerse que hay 'suficiente grado de integración en la sociedad española' sin un conocimiento de la lengua española que permita una comunicación mínimamente fluida con las autoridades y con los demás ciudadanos. El conocimiento de la lengua española es, así, una condición necesaria -aunque no suficiente- para la integración en la sociedad española. Ello implica que la carencia de este requisito no puede ser compensada por otras vías, ni procede hacer ponderación alguna en este extremo.'"
El TS en sentencia de 14-4-2011 (Rec. Casación 4591/2007) reafirma esta posición acerca del idioma como vehículo de integración y señala que: "' ...Partiendo, pues, de que como dijo el encargado del Registro Civil en su entrevista personal con el solicitante, este presenta dificultades de comprensión y sobre todo de expresión en la lengua castellana, hemos de recordar que según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil . Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil , exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse.'"
El TS ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española "' A la vista de estas contestaciones del ahora recurrente, no puede calificarse de ilógica o irrazonable sino, al contrario, de lógica y fundada la conclusión sucesivamente alcanzada por la Administración y por la misma Sala de instancia sobre la inadecuada integración del entonces solicitante en la vida social española, no sólo por su aislado círculo de relaciones personales, circunscrito a personas de su misma nacionalidad, sino también por su palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas; sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida. Mal puede decirse, en definitiva, que el aquí recurrente se encuentra suficientemente integrado en la sociedad española si es él mismo quien reconoce que después de más de trece años residiendo en España sólo se relaciona con personas de su país de origen, y además se ha podido constatar una acusada ignorancia sobre aspectos esenciales de la sociedad española; factores ambos que sólo pueden achacarse a desinterés por su parte sobre la realidad del Estado cuya nacionalidad pretende obtener.'" ( S. TS de 26-9-2011, Recurso Casación 2208/2009).
Así, ha de concluirse que tal integración propia de la recurrente (no se puede hacer valer con base de la de otros miembros de la familia), en idioma y conocimiento básico del país, no se ha consolidado lo suficiente como para entender cumplido el presupuesto exigido legalmente sin perjuicio de que este sea un requisito susceptible de mejorar de cara a una posterior solicitud ya que, como hemos dicho, en principio el tiempo ha de jugar en favor de la integración en los extremos cuestionados siempre que haya la oportuna dedicación e interés por parte del promotor.
Por todo ello ha de confirmarse la resolución recurrida en su integridad.
4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, a favor de la Administración demandada.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dñª. Encarnacioncontra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmarla resolución impugnada por su conformidada Derecho.
Con imposición de las costas al recurrente en los términos que resultan del último fundamento de derecho de la presente.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA, lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Con la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA, en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC. En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
