Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000557/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:04608/2017
Demandante:D. Pedro Jesús
Procurador:D. ANDRÉS FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ
Letrado:DѪ. FÁTIMA NOUICHI
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil dieciocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero557/2017, se tramita a instancia de D. Pedro Jesús, representado por el Procurador D. Andrés Fernández Rodríguez, y asistido por la Letrado Dñª. Fátima Nouichi, contra la Desestimación por silencio del recurso de reposición contra la Resolución de la DGRN, 28-10-2016 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 3/8/2017 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, tenga por presentado este escrito, lo admita y de conformidad con el mismo por formulada demanda contencioso administrativo y previos los trámites procesales pertinentes dicte en su día sentencia que estimando íntegramente la misma, determine la nulidad de la resolución denegatoria de la nacionalidad recurrida y de la resolución expresa del recurso de reposición de fecha y acuerde la concesión de la nacionalidad española a D. Pedro Jesús, con imposición de costas a la administración demandada.'
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos, dictando previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.'
3.-Mediante Auto de fecha 8 de enero de 2018 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Por providencia de 23 de octubre de 2018 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 27 de noviembre de 2018, en que efectivamente se deliberó y votó.
4.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio del recurso de reposición contra la Resolución de la DGRN, 28-10-2016 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia.
La denegación tiene su base en no haberse justificado suficientemente la buena conducta cívica exigida por el art. 22-4 del CC, exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que '( ...) fue condenado por un delito de lesiones contra la mujer en el ámbito de la pareja en sentencia de fecha 5/12/2006 por el Juzgado de lo Penal nº 2 de Mataró , a las penas de 56 días de trabajos en beneficio de la comunidad, privación del derecho a la tenencia y porte de armas por tiempo de 2 años, prohibición de aproximarse a menos de 200 metros a la víctima por tiempo de 1 año y responsabilidad civil de 60 euros. Hayan sido o no cancelados sus antecedentes penales, no puede obviarse que se trató de un comportamiento antijurídico que no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica (...)'
La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que 'si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa'.'"
2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.
Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (Rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'... al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del 'plus' que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los 'actos favorables al administrado', un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"
El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitanteacredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que 'per se' impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.
Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de 'justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica' (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.
De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).
En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: "' Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.'"
Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.
3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 7-5-2014, siendo el recurrente nacional de MARRUECOS.
Su residencia legal se remonta al 14/04/2000, con autorización de larga duración desde el 17/01/2006.
En cuanto a su situación familiar, al solicitar manifestó está casado con nacional marroquí con carta de residencia francesa, cónyuge que compareció el 7-5-2014 a ratificar el cambio de nacionalidad solicitada por su marido, y en el expediente obra el certificado de nacimiento de dos hijos en común nacidos en Francia en 2011 y 2013. No consta que la familia esté establecida en España (el certificado de empadronamiento se refiere exclusivamente al solicitante) y no consta que los hijos están debidamente escolarizados en España.
No se ha aportado hoja de vida laboral aunque consta que esta dado de alta como autónomo. No se han aportado justificantes de declaración y pago de impuestos (nacionales, autonómicos o locales).
No consta participación en actividades de índole social, cultural, asociativo, etc...
El expediente refleja y en la demanda se admite que el recurrente se ha visto implicado en las siguientes actuaciones penales:
EJECUTORIA 31/2007 (dimanante del PA 385/2006 a su vez del Procedimiento DU 267/2006 del Juzgado Instrucción núm. 4 de Mataró, Diligencias policiales núm. NUM000 de AT USC MATARÓ de fecha 14 de noviembre de 2006), contra Pedro Jesús con DNI NUM001, por un delito LESIONES CONTRA LA MUJER EN EL ÁMBITO DE LA PAREJA y que fue condenado por Sentencia de fecha 5 de diciembre de 2006 , a las siguientes penas:
-56 DÍAS DE TRABAJOS EN BENEFICIO DE LA COMUNIDAD (Finalizada en fecha 12/02/2009).
- PRIVACIÓN DEL DERECHO A LA TENENCIA Y PORTE DE ARMAS POR TIEMPO DE 2 AÑOS (Finalizada en fecha 04/03/2009)
-PROHIBICIÓN DE APROXIMARSE A MENOS DE 200 METROS A LA SRA. Rita POR TIEMPO DE 1 AÑO (Finalizada en fecha 16/11/2007).
- RESPONSABILIDAD CIVIL DE 60 EUROS (Abonada en su totalidad en fecha 27/12/2007)
A fecha 5-4-2016 carece de antecedentes penales lo que permite concluir que los resultantes de la condena impuesta eran susceptibles de cancelación antes de la solicitud de conformidad con el art. 136 del CP (la fecha de la última extinción de las condenas impuestas es la del 4-3-2009)
Aunque podamos hablar de un hecho único, alejado en su comisión respecto de la solicitud (más de siete años), estamos ante una condena que tiene un importante componente asocial dada la entidad del delito y penas impuestas. Como indica el TS en su sentencia de fecha 10-10-2011 (Rec. 4327/2009), casando una previa de esta Sala y Sección en el sentido de confirmar la denegación de nacionalidad en un caso en solo había una denuncia puntual por maltrato con sentencia absolutoria ante la incomparecencia de la denunciante:
"'El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen unavaloración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.'".
Salvando el casuismo propio de la materia, citaremos también la S. TS de 14-7-2017 (213/2016) que revocó la previa de esta Sala y Sección de 9-12-2015 (Rec. 1964/14) en un caso de condena por violencia doméstica ocurrida seis años antes de solicitar, con imposición de penas menos graves y antecedentes penales cancelables antes de la solicitud:
"'PRIMERO.- (...) La sentencia revoca la denegación de la concesión de nacionalidad no solo sobre la base del transcurso de los plazos legalmente establecidos para la cancelación de antecedentes, sino porque, a juicio de la Sala de instancia, se disponía, además, de la necesaria perspectiva temporal para enjuiciar el requisito de la buena conducta cívica, al quedar enervado el efecto negativo que para dicho requisito tenía la sentencia penal condenatoria. Es decir, no solo se habían cancelado los antecedentes -o podían serlo-, sino que el período de tiempo transcurrido desde la comisión del hecho delictivo y su condena era lo suficientemente extenso como para entender que los efectos de ese evidente comportamiento contrario a la 'buena conducta cívica' habían desaparecido.(...)
SEGUNDO.- (...) Desde luego, la naturaleza del delito cometido es incompatible con una buena conducta cívica, máxime cuando no se ha desplegado actividad probatoria de clase alguna, que en este caso debería ser especialmente intensa, ni el tiempo transcurrido desde la condena puede calificarse de lo suficientemente extenso para enervar, desde la perspectiva que se analiza, el estigma social y desvalor asociado a este tipo de delitos (y comportamientos antisociales), y todo ello aunque el antecedente esté ya cancelado. En este sentido podemos citar las sentencias de la extinta Sección Sexta de esta Sala de 12 y 19 de diciembre de 2011 ( casaciones 2983 y 759/10).
En este caso no puede desconocerse el desvalor que a tales efectos supone la existencia de una condena en firme por violencia doméstica, ya que el incidente ha trascendido al mismo y ha producido unas actuaciones penales en las que recayó sentencia condenatoria y los hechos que determinaron la condena son inmediatos en el tiempo a la solicitud y sin que se invoquen o acrediten elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal, familiar y laboral del solicitante. Se precisan alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos.(...)'"
La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa, en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada y por lo recogido en los párrafos antecedente, en que la nota desfavorable que viene a suponer la condena antedicha no puede concluirse que queda desvirtuada por el tiempo trascurrido en atención a la entidad de los hechos por los que se produce la condena y a la inexistencia de elementos relevantes de carácter positivo. Por ello y pese al carácter rehabilitador de las penas privativas de libertad ( artículo 25-2 de la Constitución ) y la proscripción del carácter estigmatizador de una condena ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2014, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que, como hemos dicho, se destaquen especiales notas favorables y compensadoras. Además no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. "' Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.'" ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).
4.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Pedro Jesús, contra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmarla resolución impugnada por su conformidada Derecho.
Con imposición de costas al recurrente.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS a contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA , lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificaciones que al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Con la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA , en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC . En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial .
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
