Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000649/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06051/2017
Demandante:D. Imanol
Procurador:DѪ. LEYLA GASANALIEVA SOLOVIOVA
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veintiocho de febrero de dos mil diecinueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero649/2017, se tramita a instancia deD. Imanol , representado por la Procuradora Dñª. Leyla Gasanalieva Soloviova, y asistido por la Letrada Dñª. Yadira González Rueda, contra Resolución del DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 18-4-2015 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la misma autoridad de 14- 6-2013 denegatoria de la nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 30/10/2017 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, tenga por presentado este escrito con sus documentos acompañantes y copias y por devuelto el expediente administrativo, y tenga por formulada la demanda en tiempo y forma y, tras sus correspondientes tramites, dicte sentencia por la que declare nula y no conforme a derecho la resolución del Director General de los Registros y del Notariado, de fecha 18 de abril de 2015, y estime reconocer el derecho al demandante de obtener la nacionalidad española y condene a la demandada a estar y pasar por dicha declaración.'.
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que tenga por contestada la demanda, y previos los trámites legales, dicte en su día sentencia desestimando el presente recurso y confirmando la resolución impugnada por ser conforme a derecho.'
3.-Mediante Auto de fecha 19 de diciembre de 2018 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Por providencia de 11 de febrero de 2019 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 26 de febrero de 2019, en que efectivamente se deliberó y votó.
4.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la resolución del DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 18-4-2015 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la misma autoridad de 14-6-2013 denegatoria de la nacionalidad por residencia.
La denegación tiene su base en que: '(...)no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil ya que de la audiencia practicada al promotor ha quedado de manifiesto su falta de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles así como su deficiente dominio del castellano (...)' (Sic) y en reposición, en lo que interesa al caso se añade: '(...) en el acta de audiencia realizada ante la Sr. Juez Encargado del Registro Civil de San Bartolomé de Tirajana, recogida en acta de fecha 23/09/2011, en la que se constata que desconoce, entre otras, la capital de España, la Constitución española, los colores de la bandera de España, festividades nacionales y locales, nombres de deportistas españoles así como del Presidente del gobierno. Por ello, el Encargado del Registro informa desfavorablemente la petición de concesión de nacionalidad, entendiendo que no queda acreditado un suficiente grado de integración en la sociedad española. Estamos ante una permanencia en España previa a la solicitud de nacionalidad, desde el año 2000, que no ha servido para que el interesado haya tenido un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida. Por este motivo se ha considerado indicativo de un insuficiente grado de integración en la sociedad española el deficiente conocimiento de aspectos básicos de las instituciones españolas. (...)'(sic).
La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio , 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009 , 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016 : "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que 'si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa'.'"
2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración deniega la solicitud por su falta de integración aludiendo a un déficit idiomático y a un desconocimiento institucional y cultural básico.
La transcripción de particulares de las resoluciones recurridas (mediata e inmediata en reposición) pone de manifiesto que las mismas se encuentran más que motivadas, en hechos y derecho, por si y por remisión al expediente administrativo, sin que sea dable confundir la necesaria motivación de los actos administrativos con la discrepancia en lo resuelto que es lo que ocurre en el caso de autos como pone de manifiesto el propio tenor literal de la demanda al cuestionar la base sobre la que se afirma la falta de integración del recurrente en el marco de la solicitud de nacionalidad por residencia examinada.
3.-En cuanto al motivo de denegación esgrimido en la resolución recurrida, ha de significarse que la integración social deriva de la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, el grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como el arraigo familiar, todo lo cual ha de justificar el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente.
El conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española, que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar, si bien el nivel de exigencia en cuanto al conocimiento de la lengua y de las instituciones españolas puede modularse en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo, requiriéndose en cualquier caso un dominio de la lengua que permita al menos una comunicación fluida a nivel oral y un cierto grado de conocimiento de la realidad española de la que se pretende formar parte como un miembro nacional más.
Pues bien, en este caso, se comprobó en trámite de comparecencia ante el Encargado del Registro Civil de San Bartolomé de Tirajana (23-9-2011) que el recurrente, nacional de MAURITANIA, presentaba un escaso dominio de la lengua, al nivel básico de expresión oral y comprensión y un deficiente conocimiento institucional.
Partimos de una varón nacido en 1966, de la que se desconoce su nivel formativo de origen, que inicia su residencia legal en 26/04/2000 por lo que cuando es examinado llevaba, al menos, 11 años en nuestro país, que no consta que tenga su familia establecida en España y que ha desarrollado actividad laboral regularizada (a fecha 13-7-2011 tiene acreditada un alta en la Seguridad Social de 9 años, 2 meses y 7 días).
En el caso que ahora se examina, al margen del nivel cultural de partida y de la forma de estructurarse el examen (por cuestionario escrito, que fue leído y rellenado por el solicitante, constando preguntas y respuestas), es evidente que tiene un grado limitado de conocimiento de la lengua española al nivel de la expresión oral, lectura y escritura (véase la nula respuesta a la mayoría de las preguntas claramente formuladas) con el derivado nulo conocimiento institucional. Todo ello explicaría la conclusión del Encargado acerca de la falta de integración 'En la audiencia del solicitante ha quedado de manifiesto su falta de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, así como su dominio del castellano ( art. 220.5 del Reglamento del Registro Civil ).'
Al recurrente le era exigible, por el largo tiempo de residencia en España y por su implicación social, un nivel de conocimiento del idioma español y del propio país muy superior al puesto de relieve.
Este déficit idiomático y el consecuente desconocimiento institucional, manifiestamente mejorable e injustificable en quién lleva en España una trayectoria personal como la señalada, resulta incompatible con el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad y trasciende de lo que es simplemente el desenvolverse en una vida profesional, económica, y social en España, extremos estos en los que se centra la demanda para afirmar la integración cuestionada. Conviene recordar, como ha puesto de manifiesto el TS en su sentencia de 22-12-2003 , que la adquisición de la nacionalidad le convierte en ciudadano/a español lo cual supone ( art. 23 CE ) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. La concesión de la nacionalidad mediante residencia, requiere el cumplimiento del requisito de la residencia pero además es preciso un grado de adaptación e integración suficiente, que se vincula al conocimiento del idioma, y a las peculiaridades que conforman nuestro sistema democrático y los cimientos básicos reflejados en la Constitución. Así, en la medida que la nacionalidad española concede un status y unos derechos superiores a los derivados de la mera residencia legal en España es por lo que se establece la exigencia de un grado de adaptación superior para los peticionarios de nacionalidad del exigible a los extranjeros residentes, en cuanto aquellos pretenden su total equiparación, política y jurídica, a los ciudadanos españoles
En lo atinente al conocimiento de la lengua española como requisito necesario para satisfacer las exigencias establecidas en el art. 22-4 CC para la adquisición de la nacionalidad española por residencia nuestro TS en sentencia de 27-1-2009 (Rec. Casación 8543/2004 ) ha señalado que: "'Este único motivo del presente recurso de casación no puede ser acogido. Ciertamente, el conocimiento de la lengua española no demuestra, por sí solo, la integración de la persona en la sociedad española. Es perfectamente posible hablar correctamente nuestro idioma y no estar en absoluto integrado en nuestra sociedad e, incluso, no haber pisado jamás nuestro país. Ahora bien, no puede sostenerse que hay 'suficiente grado de integración en la sociedad española' sin un conocimiento de la lengua española que permita una comunicación mínimamente fluida con las autoridades y con los demás ciudadanos. El conocimiento de la lengua española es, así, una condición necesaria -aunque no suficiente- para la integración en la sociedad española. Ello implica que la carencia de este requisito no puede ser compensada por otras vías, ni procede hacer ponderación alguna en este extremo.'"
El TS en sentencia de 14-4-2011 (Rec. Casación 4591/2007 ) reafirma esta posición acerca del idioma como vehículo de integración y señala que: "' ...Partiendo, pues, de que como dijo el encargado del Registro Civil en su entrevista personal con el solicitante, este presenta dificultades de comprensión y sobre todo de expresión en la lengua castellana, hemos de recordar que según doctrina jurisprudencial reiterada el conocimiento del idioma y la expresión correcta del mismo constituye un elemento vehicular que permite la relación con la sociedad; por ello, la falta de tal conocimiento, y, consiguientemente, de la posibilidad de relación con los miembros de la sociedad, impide tener por justificado el requisito de la integración exigido por el artículo 22.4 del Código Civil . Dicho sea de otro modo, la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad por parte del solicitante de la nacionalidad, impuesta por el artículo 22.4 del Código Civil , exige el conocimiento por parte del interesado del idioma español, en grado suficiente no ya sólo para entenderlo, sino para hablarlo y facilitar con ello sus relaciones con terceros dentro del país en que pretende desenvolverse.'"
El TS ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española "'A la vista de estas contestaciones del ahora recurrente, no puede calificarse de ilógica o irrazonable sino, al contrario, de lógica y fundada la conclusión sucesivamente alcanzada por la Administración y por la misma Sala de instancia sobre la inadecuada integración del entonces solicitante en la vida social española, no sólo por su aislado círculo de relaciones personales, circunscrito a personas de su misma nacionalidad, sino también por su palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas; sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida. Mal puede decirse, en definitiva, que el aquí recurrente se encuentra suficientemente integrado en la sociedad española si es él mismo quien reconoce que después de más de trece años residiendo en España sólo se relaciona con personas de su país de origen, y además se ha podido constatar una acusada ignorancia sobre aspectos esenciales de la sociedad española; factores ambos que sólo pueden achacarse a desinterés por su parte sobre la realidad del Estado cuya nacionalidad pretende obtener.'" ( S. TS de 26-9-2011, Recurso Casación 2208/2009 ).
De la anterior jurisprudencia se deduce, igualmente, la inexistencia de exceso reglamentario en el art. 221 del RRC y sobre la premisa de que es carga positiva del recurrente la acreditación de los requisitos para adquirir la nacionalidad y del carácter especialmente relevante de la conclusión del Encargado sustentada en la audiencia del solicitante, audiencia que puede establecerse, igualmente, sobre la base de un cuestionario escrito (folios 60 a 63 del expediente administrativo remitido).
De partida, como ya hemos señalado en ocasiones anteriores (por todas, Sentencia de esta Sala y Sección de 28/05/2014 Rec. 1221/2013), de acuerdo con lo establecido en el art. 22.4 del C. Civil el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española y según el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil , el Juez Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, 'oirá personalmente al peticionario', especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, literalidad que ha de entenderse en el marco de una audiencia personal, de la persona promotora (hecho acreditado al folio 64 del expediente del Registro Civil de autos 'Ante el Sr. Juez Encargado de este Registro Civil, asistido de mí el/la Secretario Judicial D./Dña. Imanol , cuyas circunstancias personales ya constan en el escrito inicial de este expediente, al cual le hago entrega del presente cuestionario, a fin de comprobar su grado de integración en la sociedad española, que el mismo lleva residiendo en esta capital desde el año 2000, que su esposa no reside en este País, vive en Mauritania, por lo que no puede comparecer.'), y cuyo resultado puede plasmarse tanto en la descripción de una entrevista oral o en una entrevista sobre la base de un cuestionario escrito, siempre y en todo caso que quede reflejado su contenido y que el mismo se mueva dentro de lo que ha de responder a un conocimiento de la sociedad española en relación a las circunstancias de promotor ya que esta audiencia se justifica en que el Encargado del Registro Civil debe comprobar y dejar constancia en el expediente de nacionalidad del grado de integración del peticionario, observado a lo largo de la audiencia, y que servirá para reforzar la idoneidad del informe del Encargado y permitirá en su caso la valoración de tal informe en vía jurisdiccional, por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo ( S. TS 26-10-2016 Rec. 2626/2015 )
Así, ha de concluirse que tal integración del recurrente, en idiomas y conocimiento básico del país, no se ha consolidado lo suficiente como para entender cumplido el presupuesto exigido legalmente sin perjuicio de que este sea un requisito susceptible de mejorar de cara a una posterior solicitud ya que en principio el tiempo ha de jugar en favor de la integración en los extremos cuestionados siempre que haya la oportuna dedicación e interés por parte del promotor.
Por todo ello ha de confirmarse la resolución recurrida en su integridad.
4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA , la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA, a favor de la Administración demandada.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deD. Imanol contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, yconfirmarla resolución impugnada por suconformidada Derecho.
Con imposición de las costas al recurrente en los términos que resultan del último fundamento de derecho de la presente.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible deRECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presentainterés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA ,lo que habrá de fundamentarse específicamente,con singular referencia al caso,en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo,sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Con la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA , en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC . En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial .
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
