Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000697/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06652/2017
Demandante:Dñª. Angelica
Procurador:DѪ. ANA DE LA CORTE MACÍAS
Letrado:D. ADOLFO ESCUDERO ÁLVAREZ
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a once de abril de dos mil diecinueve.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero697/2017, se tramita a instancia deDñª. Angelica , representado por la Procuradora Dñª. Ana de la Corte Macías, y asistido por el Letrado D. Adolfo Escudero Álvarez, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 14-8-2015 denegatoria de la nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.-La parte indicada interpuso en fecha 27/11/2017 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito con las copias y documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo y, en atención a lo en él expuesto, tenga a bien tener por debidamente interpuesta en tiempo, lugar y forma,DEMANDA DE RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOcontra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición formulado por mi mandante contra resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado notificada en fecha 28/09/2017 por la que se acuerda desestimar la solicitud de nacionalidad de residencia formulada por mi mandante, la admita a trámite y dé traslado de ella a la Administración demandada, tras lo cual el procedimiento habrá de concluir en sentencia estimatoria de la pretensión de esta parte por la que:
I) Se declare NULA DE PLENO DERECHO y SIN EFECTO la recurrida resolución de la Dirección General de Registros y Notariado por la que se acuerda denegar la solicitud de la nacionalidad española de mí representada por residencia.
II) Se obligue a la entidad demandada a emitir resolución favorable por la que se conceda la solicitada nacionalidad española por residencia.'.
2.-De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda, con devolución de los autos, dictando previos los trámites legales, sentencia por la que se desestime el presente recurso con imposición de costas a la parte recurrente.' .
3.-Contestada la demanda quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 22 de marzo de 2019 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 9 abril de 2019, en que efectivamente se deliberó y votó.
4. -En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO.
Fundamentos
1.-En el presente recurso se impugna la resolución del DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 14-8-2015 denegatoria de la nacionalidad por residencia.
La denegación tiene su base en un único motivo centrado en que: '(...) la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , dado que de la entrevista mantenida con el Juez Encargado del Registro Civil y del conjunto de los datos obrantes en el expediente se desprende que la interesada, encontrándose adaptada al estilo y modo de vida españoles, desconoce, sin embargo, las costumbres e instituciones españolas. La Juez Encargada del Registro Civil de TOTANA mediante informe de fecha 16 de enero de 2013 dispone que la promotora es 'desconocedora de las costumbres e instituciones españolas', como se puso de manifiesto en la audiencia practicada el 29 de noviembre de 2012 (...)' (sic)
La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio , 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009 , 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016 : "' En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...)incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que 'si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa'.'"
2.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.
Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.
En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud por su falta de integración.
3.-En cuanto al motivo de denegación esgrimido en la resolución recurrida, ha de significarse que la integración social deriva de la armonización del régimen de vida del solicitante con los principios y valores sociales, que en gran parte tienen su reflejo constitucional, el grado de implicación en las relaciones económicas, sociales y culturales, así como el arraigo familiar, todo lo cual ha de justificar el interesado o desprenderse de las actuaciones reflejadas en el expediente.
El art. 220 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (RRC ) establece que en la solicitud se indicará especialmente: 5º...'si habla castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales, y las demás que estime conveniente' y el art. 221 no contiene reglas especiales en relación con la justificación de este requisito y se limita a decir que podrá acreditarse por cualquier medio de prueba jurídicamente admisible, aunque destaca en su párrafo último la importancia de la audiencia ante el Encargado del Registro '...especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles...'.
Esta audiencia prevista en el marco del art. 221 del RRC expresa el juicio, especialmente cualificado, que se forma el Juez del Registro Civil mediante apreciación directa y personal y no precisa de la corroboración mediante la firma del examinado.
Pues bien, en este caso, la recurrente, de nacional de BOLIVIA y que solicitó a nacionalidad el 19-1-2012, fue examinada una sola vez el 29-11-2012 reflejándose en la misma:
Que la compareciente habla y entiende el español.
Que está adaptada al estilo y modo de vida españoles siendo desconocedora de sus costumbres y de las instituciones.
Que reside en España de manera legal y continuada desde el año 2005.
Que está trabajando como peón en la empresa FRUIT OF THE SUNNY SPAIN. Que desea seguir residiendo permanentemente en España.
Que está dispuesta a hacer el juramento o promesa previsto en el artículo 23 del Código Civil y la opción a que se refiere el artículo 15 cuando así procediera, si se le concede la nacionalidad española.' (Sic)
Sobre esta exclusiva base el Ministerio Fiscal concluye que:'(...) nada tiene que oponer a lo solicitado en el mismo, por ser conforme a derecho y haberse observado en su tramitación lo dispuesto en la Ley y Reglamento del Registro Civil y demás preceptos de aplicación del Código Civil.' (sic) , mientras que el Encargado informa desfavorablemente atendiendo a que ha quedado acreditado: 'c) Su conocimiento de la lengua castellana y su acomodación al estilo y modo de vida españoles desconociendo las costumbres e instituciones españolas'. (sic).
Vemos que la resolución recurrida se ha apoyado para denegar la nacionalidad, exclusivamente, en la conclusión el Encargado del Registro Civil conclusión que a su vez se sustenta en la entrevista mantenida, resultando que dicha entrevista esta carente de contenido específico alguno que pueda sustentar la conclusión desfavorable, existiendo en la conclusión del Encargado datos evidentes a favor de la integración ('acomodación al estilo y modo de vida españoles') y siendo que los informes finales emitidos por el Ministerio Fiscal y el Encargado llegan a conclusiones opuestas en cuanto a la integración.
4. -Comenzaremos por señalar que un conocimiento adecuado de las instituciones básicas resulta imprescindible con el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad y trasciende de lo que es simplemente el desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España. Conviene recordar, como ha puesto de manifiesto el TS en su sentencia de 22-12-2003 , que la adquisición de la nacionalidad le convierte en ciudadano/a español lo cual supone ( art. 23 CE ) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos.
As í el TS ha confirmado la falta de integración por desconocimiento de aspectos esenciales de la sociedad española "' A la vista de estas contestaciones del ahora recurrente, no puede calificarse de ilógica o irrazonable sino, al contrario, de lógica y fundada la conclusión sucesivamente alcanzada por la Administración y por la misma Sala de instancia sobre la inadecuada integración del entonces solicitante en la vida social española, no sólo por su aislado círculo de relaciones personales, circunscrito a personas de su misma nacionalidad, sino también por su palmario desconocimiento de aspectos elementales del funcionamiento de las instituciones públicas españolas; sin que su limitado nivel académico sea excusa suficiente para justificar tal ignorancia, pues las preguntas que se hicieron versaban sobre cuestiones básicas que se encuentran al alcance de cualquier persona adulta con un mínimo de interés por la sociedad en que desarrolla su vida. Mal puede decirse, en definitiva, que el aquí recurrente se encuentra suficientemente integrado en la sociedad española si es él mismo quien reconoce que después de más de trece años residiendo en España sólo se relaciona con personas de su país de origen, y además se ha podido constatar una acusada ignorancia sobre aspectos esenciales de la sociedad española; factores ambos que sólo pueden achacarse a desinterés por su parte sobre la realidad del Estado cuya nacionalidad pretende obtener.'" ( S. TS de 26-9-2011, Recurso Casación 2208/2009 ).
Dicho lo anterior, aun partiendo de que el informe del Encargado es especialmente cualificado por su apreciación directa de la integración no se constituye en un determinante absoluto e insuperable tal y como parece deducirse de la resolución recurrida pues no es vinculante ni siquiera cuando es favorable: "' a) El informe del Juez encargado del Registro Civil, que éste debe emitir de acuerdo con lo que disponen los artículos 221 y 222 del Reglamento del Registro Civil , además de no ser el único que la Dirección competente puede o debe recabar, no tiene carácter vinculante, al no hallarse previsto expresamente así (según el principio que luce en el artículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ) y por corresponder la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad al Ministro de Justicia ( artículo 21.2 del Código Civil ). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta y la Sala, al separarse de él fundadamente, no ha vulnerado el precepto del Código Civil que exige su concurrencia.'" S. TS de 2-6-1998 (recurso 495/1994 ).
Es por ello que, en el caso de autos,NOse reflejan las concretas preguntas y respuestas, aun por referencia, que sirvieron al Juez encargado de TOTANA para la alcanzar la conclusión desfavorable expuesta en su trascripción literal en el fundamento jurídico antecedente, que es en la que, finalmente y por referencia, se basa la resolución impugnada, con lo cual, pese a la relevancia de la conclusión del Encargado derivada de la inmediación, no podemos afirmar que, atendiendo a las circunstancias del caso, las preguntas formuladas respondan a un nivel básico mínimamente aceptable respecto de un conocimiento institucional también básico y que por tanto la resolución denegatoria este motivada en su conclusión.
En conclusión, ante la falta de constancia de contenido de la entrevista a la que la recurrente fue sometida por el Encargado que nos permita afirmar la existencia de un examen efectivo y descartar que la misma no se desarrollara sobre unas premisas de excelencia en el conocimiento y que la misma abarcó la estructura básica institucional y la realidad, cultural, geográfica, etc... del país del que se pretende ser nacional y no constando, de contrario, otros elementos que vinieran a afirmar la efectiva concurrencia del conocimiento básico cuestionado, hemos de considerar que la resolución recurrida, en cuanto a que se basa en la apreciación del mismo, esta inmotivada generando indefensión en el recurrente e imposibilitando a la Sala un efectivo control de legalidad del acto recurrido por lo que ha de concluirse en la anulación del mismo pero sin que ello pueda conllevar la consecuencia interesada en la demanda de la afirmación de la integración y la subsecuente estimación de su solicitud de concesión de la nacionalidad española dado lo preceptivo del examen de integración al que ha de ser sometido el promotor y de la carga que pesa sobre el mismo de acreditar su integración sin que la integración en las exigencias que comporta venga indefectiblemente determinada por el simple arraigo social, laboral y/o familiar (la residencia legal se remonta a 6-5-2005 y la hoja de vida laboral, a fecha 12-1-2012, refleja un alta en la Seguridad Social de 6 años, 8 meses y 25 días, siendo a actividad realizada la de peón en la industria alimentaria) y sin que se haya intentado por la parte actora el examen por la Sala del recurrente de cara a despejar las dudas que se ponen de relieve acerca de su integración con base al informe del Encargado.
Por todo ello, la anulación del acto recurrido debe conllevar únicamente la reposición de actuaciones para que se dicte una resolución debidamente motivada y si se hace exclusivamente con base a remisión al examen del Encargado que se haga en relación con un nuevo examen de integración que también lo esté.
5.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, sin que se aprecie mala fe o temeridad que determine imponérselas especialmente a una de ellas.
Fallo
En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:
ESTIMARparcialmenteel recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deDñª. Angelica contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, yanularla resolución impugnada por sudisconformidada Derecho ante su falta de motivación procediendo la reposición de actuaciones en los términos que resultan del FJ 5 'in fine' de la presente.
Sin imposición de costas.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible deRECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presentainterés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA ,lo que habrá de fundamentarse específicamente,con singular referencia al caso,en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo,sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Co n la notificación de la presente se le participa que el TS ha acordado (AUTO 1-3-2017) que, con arreglo a la previsión contenida en el artículo 89.2.c) LJCA , en supuestos de incongruencia omisiva de la sentencia que se pretende combatir, los recurrentes en casación, como presupuesto de procedibilidad, y antes de promover el recurso han de intentar la subsanación de la falta por el trámite de los artículos 267-5 LOPJ y 215-2 LEC . En caso contrario el recurso podrá ser inadmitido en ese concreto motivo.
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial .
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
