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Última revisión
13/09/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 15/2018 de 18 de Julio de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 18 de Julio de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MARTIN VALERO, ANA ISABEL
Núm. Cendoj: 28079230042018100330
Núm. Ecli: ES:AN:2018:3293
Núm. Roj: SAN 3293:2018
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a dieciocho de julio de dos mil dieciocho.
Vistos los autos del
Ha sido Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª ANA MARTÍN VALERO , quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
Fundamentos
Entiende el Juez de instancia que la actividad subvencional de la entidad pública empresarial Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía no está sujeta al Derecho administrativo, pues no supone el ejercicio de potestades administrativas por su parte. Y sin que haya incompatibilidad alguna de la circunstancia de que dicha entidad pública aplique en lo pertinente la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, con la de que las relaciones que establezca con quienes obtengan las ayudas correspondientes o con quienes pretendan obtenerlas estén regidas por el Derecho privado, que es el que rige la actividad de aquélla.
Afirma que no se trata de que no corresponda a este orden jurisdiccional conocer de la pretensión de la comunidad recurrente porque así lo prevea la base 18ª del programa de ayudas para la rehabilitación energética de edificios existentes del sector residencial (uso vivienda y hotelero), aprobado por Resolución del Consejo de administración del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía de 25 de junio de 2013. Se trata de que esa base lo prevé, así como consecuencia de lo previsto en el Estatuto de la Entidad Pública empresarial y de lo dispuesto en el art. 1.1 de la LJCA
Por otro lado, señala que dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, la competencia para conocer de estos asuntos sobre subvenciones a comunidades de vecinos para eficiencia energética está residenciada en los Juzgados Centrales de la Audiencia Nacional, pues el IDAE es una entidad pública empresarial con jurisdicción en todo el territorio nacional y encaja en el supuesto del art. 9.1 c) LJCA ; casi siempre serán procedimientos ordinarios que se tramitan por escrito, de manera que los abogados y las partes no tienen que desplazarse físicamente a Madrid. Sin embargo, si hubiera que acudir a la jurisdicción civil, normas de competencia territorial llevaría a tener que plantear la demanda ante los Juzgados del domicilio del demandado (Madrid) según art. 51 LEC y la Ley de Asistencia jurídica al Estado, pese a que se trata de una entidad empresarial que actúa en toda España, con el mayor coste para todos los eventuales demandantes, y eso ya supondría un abuso de imposición de un fuero territorial que podría ser considerado nulo de pleno derecho al tratarse de consumidores que reclaman por un servicio prestado por un ente empresarial, y en principio tendrían derecho a entablar la demanda ante los juzgados de su domicilio (Lugo).
Añade que, si tenemos en cuenta que estamos impugnando una resolución que 'desestima' la ayuda económica solicitada por no haber presentado correctamente un determinado documento (el certificado de eficiencia energética del edificio), en puridad estaríamos hablando de una 'inadmisión' -siempre que hablemos de un procedimiento administrativo- que nos permitiría discutir si era algo subsanable o no. Y dado que se trata de una subvención del tipo de las que una vez agotado el presupuesto queda cerrada la concesión de más subvenciones, habría que analizar si es posible la pretensión procesal de que conceda la subvención indebidamente inadmitida con cargo a su patrimonio (cuestión de responsabilidad de derecho civil) o con cargo a algún sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración (cuestión de derecho administrativo). Es decir, que hay cuestiones que parece que no se podrían solicitar ante la jurisdicción civil por tratarse de fondos públicos.
Finalmente, y en cuanto al fondo de la cuestión, afirma que la discusión se refiere a la aplicación de normativa sobre administración electrónica, y concretamente sobre la eficacia jurídica de un registro que debe servir para suministrarse información de manera telemática y casi automática entre Administraciones Públicas, pero que en realidad no funciona, como es la interoperabilidad, del Esquema de Interoperabilidad Nacional (regulado en el RD 4/2010). Así, la ingeniera solicitante presentó la 'etiqueta' del certificado de eficiencia energética
para acreditar su existencia, y esta etiqueta incorpora un código 'QR' que debería dar acceso al registro electrónico de certificados de eficiencia energética en la Xunta de Galicia y así acceder a todos los documentos registrados que constituyen el 'certificado de eficiencia energética' a que se refiere la resolución impugnada, con garantía de integridad y autenticidad. Es decir, es un registro electrónico al cual debería acceder cualquiera, sin embargo, ese tipo de acceso electrónico no devolvía ninguna información, con lo cual había un error no imputable al ciudadano, sino a la Administración de la Xunta de Galicia.
El artículo 2º del RD 802/1986 (Fines y Funciones), encomienda al IDAE, entre otras, las funciones de: «analizar, determinar, proponer y ejecutar las medidas necesarias para obtener políticas sectoriales eficaces, fomentar la utilización de nueva tecnología en equipos y proyectos e incentivar el uso de nuevas fuentes de energía, la racionalización del consumo y la reducción de los costes energéticos.» A tal efecto, el IDAE podrá llevar a cabo la asignación y control de cualesquiera subvenciones e incentivos financieros para fines de conservación, ahorro, diversificación y desarrollo energético.
En la actualidad su Estatuto ha sido aprobado por Real Decreto 18/2014, de 17 de enero (BOE de 28 de enero), cuyos artículos 3 y 15 recogen sus fines y el régimen patrimonial de manera análoga al RD 802/1986.
El RD 18/2014 mantiene la configuración el IDAE como una Entidad Pública Empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ), de conformidad con lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre . Conforme al art. 53 de la LOFAGE las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Y añade el precepto que '
Este Estatuto ha sido modificado, en su artículo 1, por la Disposición Final Quinta del Real Decreto 903/2017, de 13 de octubre , para adaptarlo a la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo tenor pasa a ser el siguiente:
«
El artículo 103 Ley 40/2015 , por su parte, define las entidades públicas empresariales como 'entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación'. Y en cuanto a su régimen jurídico, el artículo 104 dispone que ' Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en su Ley
El artículo 3.2 LGS establece que:
'Deberán asimismo ajustarse a esta ley las subvenciones otorgadas por los organismos y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas en la medida en que las subvenciones que otorguen sean consecuencia del ejercicio de potestades administrativas.
Serán de aplicación los principios de gestión contenidos en esta ley y los de información a que se hace referencia en el artículo 20 al resto de las entregas dinerarias sin contraprestación, que realicen los entes del párrafo anterior que se rijan por derecho privado. En todo caso, las aportaciones gratuitas habrán de tener relación directa con el objeto de la actividad contenido en la norma de creación o en sus estatutos'.
Por su parte, el artículo 5 RLGS, bajo la rúbrica '
'1. Las entidades vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado a que se refiere el párrafo primero del artículo 3.2 de la Ley General de Subvenciones cuando no actúen en el ejercicio de potestades administrativas y las entidades vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado a que se refiere el párrafo segundo del artículo 3.2 de la citada Ley , así como las fundaciones del sector público estatal, estarán sujetas a los principios de gestión y de información previstos respectivamente en los artículos 8.3 y 20 de la Ley, en las entregas dinerarias que realicen a favor de terceros sin contraprestación.
La concesión de estas entregas se ajustará al procedimiento elaborado por la entidad, de acuerdo con las reglas y principios establecidos en la Ley y en este Reglamento, el cual deberá contemplar los siguientes aspectos:
a) Órgano competente para dictar el acuerdo.
b) El contenido del acuerdo que, en todo caso, deberá contener los siguientes extremos:
1.º Objeto, finalidad y condiciones de la entrega dineraria.
2.º Requisitos que deben reunir los perceptores.
3.º Criterios de selección.
4.º Cuantía máxima de la entrega.
c) Medios de publicidad a utilizar para promover la concurrencia e información a facilitar sobre el contenido de la convocatoria. Cuando la convocatoria supere la cantidad de 300.000 euros o cuando las entregas individuales a cada perceptor puedan superar la cantidad de 100.000 euros, además de los medios de publicidad que habitualmente utilice la entidad, el acuerdo a que se refiere la letra anterior se publicará en el diario oficial de la Administración Pública correspondiente.
d) Tramitación de las solicitudes.
e) Justificación por parte del perceptor del empleo de la ayuda.
2. Las entidades a las que se refiere el apartado 1 de este artículo sólo podrán realizar entregas dinerarias sin contraprestación de forma directa en los supuestos a que se refiere el artículo 22.2 de la Ley'.
Se dijo que tal conclusión se corrobora en el desarrollo reglamentario de la ley a través del RD 887/2016, de 21 de julio, cuyo art. 5 sujeta a estas entidades públicas que actúan sometidas el derecho privado (además de a las fundaciones públicas y a los entes públicos previstos en párrafo primero del art. 3.2 LGS cuando no actúen ejerciendo potestades públicas) únicamente a los principios de gestión e información previstos en la LGS. Y a continuación se establece, ya en positivo, que su concesión se regulará por la propia entidad de conformidad con las reglas y principios de la LGS, pero estableciendo ciertos contenidos mínimos que tal regulación deberá en todo caso incluir.
El análisis de la cuestión que aquí se plantea pasa por exponer el marco configurador de la ayuda que nos ocupa.
La Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética obliga, en su artículo 4, a los Estados miembros a desarrollar una estrategia a largo plazo para movilizar inversiones en la renovación exhaustiva y rentable de edificios residenciales y comerciales, con el fin de mejorar el rendimiento energético del parque inmobiliario y reducir su consumo de energía.
Con esta finalidad se establecieron las bases que sustentan la convocatoria del Programa de ayudas para la Rehabilitación Energética de Edificios Existentes del Sector Residencial (Uso Vivienda y Hotelero), con el objeto de incentivar y promover la realización de actuaciones integrales que favorezcan el ahorro energético, la mejora de la eficiencia energética y el aprovechamiento de las energías renovables en los edificios existentes del sector residencial (uso vivienda y hotelero) en España.
Así, la Resolución de 25 de septiembre de 2013, de la Secretaría de Estado de Energía, publica la de 25 de junio de 2013, del Consejo de Administración del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, establece las bases reguladoras y convocatoria del programa de ayudas para la rehabilitación energética de edificios existentes del sector residencial (uso vivienda y hotelero).
Esta resolución fue modificada por resolución de 24 de marzo de 2015, del Consejo de Administración, publicada por Resolución de 28 de abril de 2015 del Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía, al amparo de la cual se solicitó la ayuda objeto del presente procedimiento.
La modificación se realiza con el objetivo de ampliar el objeto del Programa a las actuaciones de reformas con fines energéticos que puedan realizarse en el mayor número posible de edificios existentes en todo el territorio nacional, de conformidad con los objetivos previstos por la Directiva 2012/27/UE y su transposición en el Plan Nacional de Acción de Eficiencia Energética 2014-2020, extendiendo así mismo su periodo de vigencia en consonancia con el Programa Operativo Plurirregional de Crecimiento Sostenible de los fondos FEDER, introduciendo además, determinadas modificaciones que contribuyan a facilitar la gestión y a resolver ciertas incidencias surgidas durante su vigencia, incrementando el campo de actuación y favoreciendo la posibilidad de acceder a las ayudas a determinadas actuaciones que hasta ahora quedaban excluidas; todo ello con la finalidad de conseguir el mejor aprovechamiento de los fondos públicos disponibles, facilitando el cumplimiento de los objetivos de eficiencia energética que corresponden a España.
En este contexto - según se indica en el Preámbulo de la resolución de 24 de marzo de 2015- el Plan de Medidas para el Crecimiento, la Competitividad y la Eficiencia (CRECE), cuya puesta en marcha se aprobó en Consejo de Ministros de 6 de junio de 2014, contempla entre otras iniciativas previstas para la activación de la economía española, actuaciones en edificación para la reforma energética del parque edificatorio actualmente existente. Como parte de este plan, la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015, prevé una dotación presupuestaria de 75 millones de euros, que permite reforzar y potenciar las actuaciones previstas en el Programa, así como atender la ampliación de su objeto, sin perjuicio de otras posibles y futuras dotaciones adicionales de presupuesto.
Por otra parte, estando en periodo de desarrollo el Programa Operativo Plurirregional de Crecimiento Sostenible para la aplicación de los fondos FEDER correspondientes al periodo 2014-2020, y siendo susceptible de cofinanciación con dichos fondos el tipo de actuaciones al que va dirigido este Programa, se estima oportuno establecer las condiciones adicionales precisas que posibiliten que las ayudas objeto del Programa puedan ser cofinanciadas con Fondos comunitarios, dentro del Programa Operativo de Crecimiento Sostenible del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en el periodo 2014-2020. Por ello, se recoge la plena aplicación de los mecanismos de gestión y control incluidos en Programa Operativo y normativa aplicable a dichos Fondos. En particular, les serán plenamente de aplicación los mecanismos de gestión y control establecidos en el Reglamento (UE) 1303/2013, del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), así como el Reglamento (UE) 1301/2013, del Parlamento y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que establece en su artículo 5, entre sus prioridades de inversión, la posibilidad de subvencionar inversiones destinadas a favorecer el paso a una economía de bajo nivel de emisión de carbono en todos los sectores. Así, este programa de ayudas, considerado globalmente, contribuirá activamente a la sostenibilidad ambiental mediante la reducción del nivel de emisiones de CO2, así como a la cohesión social y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en los edificios y espacios urbanos.
Como objetivo general del Programa, se busca contribuir a alcanzar los objetivos establecidos en la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, y en el Plan de Acción 2014-2020, a la vez que se crearán oportunidades de crecimiento y empleo en distintos sectores económicos, en especial en el sector de la construcción, favoreciendo la regeneración urbana, y contribuyendo a la cohesión económica, territorial y social del territorio nacional (apartado 1.2).
En cuanto a la financiación del Programa, el apartado 4 establece que. '1. Este Programa estará dotado de un presupuesto máximo que asciende a la cantidad total de 200.000.000 euros, con el siguiente origen de fondos:
a) Un importe de 125.000.000 euros, aprobado por los Consejos de Administración del IDAE en sus sesiones número 197 y 199, de fecha 7 de mayo de 2013 y 25 de junio de 2013, con el número de expediente/proyecto 12.615, que tiene origen en los fondos para la financiación de planes de ahorro y eficiencia energética para 2013 previstos en el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre.
b) Un importe de 75.000.000 euros, correspondientes al Plan de Medidas para el Crecimiento, la Competitividad y la Eficiencia (CRECE), transferidos al IDAE, con origen en la partida presupuestaria 20.18.425A.745 de los Presupuestos Generales del Estado'.
En las bases se establece que esas ayudas revisten la modalidad de entregas dinerarias sin contraprestación que se rigen, de acuerdo con el artículo 3.2 LGS , por las propias bases, sin perjuicio de la aplicación de los principios de gestión y de información previstos respectivamente en los artículos 8.3 y 20 de la citada Ley así como la aplicación subsidiaria y remisión expresa que se efectúe por estas bases a las prescripciones de dicha Ley y Reglamento, que sean adecuadas a la naturaleza de estas operaciones.
Ahora bien, a juicio de la Sala el hecho de que el IDAE se rija por el Derecho privado, cuando no ejerza potestades administrativas, y con independencia de que al procedimiento de concesión de las ayudas que otorgue le pudiera ser de aplicación la totalidad de la LGS o las bases aprobadas por la entidad respetando los principios de gestión y de información previstos en los artículos 8.3 y 20 de la citada Ley (según sus propias previsiones), no implica que la jurisdicción competente para resolver los recursos frente a las resoluciones denegatorias de las ayudas sea en cualquier caso la jurisdicción civil.
Centrándonos en el supuesto que nos ocupa y, como hemos dicho, con independencia de la regulación concreta del procedimiento de concesión, gestión y justificación de las ayudas; su régimen sustantivo, tanto en cuanto a su finalidad, como en cuanto a los requisitos y condiciones para su concesión se rige por una normativa de carácter administrativo y es otorgada con cargo a fondos públicos gestionados por el IDAE, según se deduce del régimen expuesto en el Fundamento Jurídico Sexto.
En consecuencia, la Sala estima que la resolución recurrida, a pesar de lo establecido en las bases de la convocatoria, está sometida al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa - la cual es improrrogable-, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1, apartados 1 y 2 d) LJCA , correspondiendo su conocimiento a los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 9. c).
"
Hemos de concluir, pues, que a partir de la entrada en vigor de esta Disposición, las entregas dinerarias sin contraprestación otorgadas por el IDAE, tendrán la consideración de subvenciones y su concesión y demás actuaciones contempladas en la LGS constituirán el ejercicio de potestades administrativas quedando sometidas al mismo régimen jurídico establecido para las subvenciones concedidas por las Administraciones Públicas, y, por tanto, a la jurisdicción contencioso administrativa.
Fallo
Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso-, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.