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Última revisión
11/03/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 16/2017 de 27 de Enero de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 27 de Enero de 2021
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: ÁLVAREZ THEURER, CARMEN
Núm. Cendoj: 28079230042021100016
Núm. Ecli: ES:AN:2021:206
Núm. Roj: SAN 206:2021
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veintisiete de enero de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo
Habiendo comparecido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por su abogacía.
Antecedentes
Siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª CARMEN ÁLVAREZ THEURER, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
Constituyen antecedentes relevantes a efectos del presente recurso, y que resultan del expediente administrativo, los siguientes:
La solicitud de subvención es presentada al amparo de la Resolución de 14 de agosto de 2007, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo y de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto, y es tramitada en cumplimiento de la Sentencia dictada el 21 de febrero de 2011 por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo n° 8, a cuyo respecto éste ha dictado auto de ejecución forzosa con fecha 28 de julio de 2014.
La citada sentencia anulaba las resoluciones que habían denegado la subvención solicitada por la hoy recurrente, dictadas el 4 de marzo de 2008 por la Dirección General del SEPE y el 6 de junio de 2008 en alzada por la Secretaria General de Empleo, por delegación del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, que indicaba en su parte dispositiva: '
Por su parte, el auto de ejecución forzosa de 28 de julio de 2014, acordaba: '
Plantea la actora las siguientes cuestiones a debatir en el presente procedimiento:
a).- Si del presupuesto de 38.000.000,00 de euros, establecido para la financiación de planes sectoriales en el artículo 6.2.a) de la resolución de 14 de agosto de 2007 para el ejercicio presupuestario 2007 y en el artículo 5.2.a) de la resolución de 5 de marzo de 2008, para el ejercicio presupuestario 2008, puede excluirse como así ha llevado a cabo el Servicio Público de Empleo Estatal-Ministerio de Empleo y Seguridad Social, para realizar el cálculo de la subvención a conceder a la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical el importe 12.600.730,00 euros, correspondiente a la cofinanciación del Fondo Social, alegando que en la actualidad no existe cofinanciación del Fondo Social Europeo.
b).- Si del presupuesto de 38.000.000,00 de euros, establecido para la financiación de planes intersectoriales en el artículo 6.2.a) de la resolución de 14 de agosto de 2007 para el ejercicio presupuestario 2007 y en el artículo 5.2.a) de la resolución de 5 de marzo de 2008, para el ejercicio presupuestario 2008, puede excluirse como así ha llevado a cabo el Servicio Público de Empleo Estatal-Ministerio de Empleo y Seguridad Social, para realizar el cálculo de la subvención a conceder a la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical, el importe 6.000.000,00 euros, correspondiente a la financiación de acciones dirigidas a la adquisición de competencias específicas sectoriales para el reciclaje y recualificación de trabajadores de otros sectores, y ello a pesar de que el plan de formación presentado por la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical, incluía diferentes cursos de formación que cumplen el requisito de ser acciones formativas dirigidas a la adquisición de competencias específicas sectoriales para el reciclaje y recualificación de trabajadores de otros sectores.
c).- Si es correcto y ajustado a derecho o no el método de cálculo realizado por el Servicio Público de Empleo Estatal-Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en la resolución de 30 de septiembre de 2016, para establecer la subvención de 2.317.863,21 euros a favor de la actora, pues considera que la subvención a conceder debe ser muy superior, siendo como mínimo igual o mayor a la subvención concedida a la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical, de 5.345.403,40 euros para el ejercicio presupuestario 2009, siendo el mismo presupuesto a repartir de 38.000.000,00 euros, que el establecido para los ejercicios 2007 y 2008 y las mismas tres organizaciones sindicales concurrentes a la obtención de la subvención en igualdad de condiciones.
d).- Por último, si es ajustada a derecho o no la denegación realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal-Ministerio de Empleo y Seguridad Social de la subvención correspondiente al ejercicio presupuestario 2008, en base a la fundamentación contenida en el primer párrafo de la página 7 de la resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de fecha 30 de septiembre de 2016, concretamente porque '...el interesado no ha formulado en ningún momento la solicitud requerida, por lo que nada procede conceder en relación con el ejercicio presupuestario 2008'.
La abogacía del Estado se opone a la estimación del recurso, interesando la confirmación de la resolución impugnada, mediante razonamientos semejantes a los que reflejan las resoluciones impugnadas.
Sin embargo, no podemos estar de acuerdo con la abogacía del Estado que manifiesta que no se ha producido contravención alguna a lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 29/1998, al no haber condena a la Administración al pago de una cantidad liquida, toda vez que, habiendo lugar a la ejecución forzosa de la Sentencia firme dictada en autos de referencia PO 109/2008, sí se condenó a la Administración a demandada a reconocer el carácter de posible beneficiaria de las ayudas o subvenciones correspondientes a la entidad sindical demandante con el fin de ejecutar los referidos planes de formación en igualdad de condiciones con las restantes entidades sindicales, esto es, posibilitando la participación en la convocatoria de la subvención mencionada, mediante la admisión de su solicitud y valoración a través de la metodología de valoración técnica y de financiación para los ejercicios 2007-2008, dictando al efecto la correspondiente resolución de concesión o denegación de la subvención, a cuyo fin deberá incluso hacer modificaciones presupuestarias pertinentes.
Pues bien, como ha tenido ocasión de declarar esta Sala, véase la Sentencia de 2 de marzo de 2011 (recurso 131/2010), tanto la sentencia como el auto citados en el primer fundamento de derecho, no ofrecen dudas en su interpretación, de forma que, habiendo ordenado a la Administración que resuelva la solicitud de subvención de la hoy actora para la ejecución de un plan de formación intersectorial a trabajadores ocupados y desempleados dentro de la convocatoria de las ejercicios 2007 y 2008, previa valoración técnica del Plan de formación presentado conforme a la aplicación de la metodología de valoración técnica y de financiación para los ejercicios 2007-2008, debiendo proceder, en caso de concederse la subvención, a realizar las modificaciones presupuestarias correspondientes, dicho mandato exige que lleve a efecto el examen de la solicitud acorde con la situación existente en el momento en que se presentó la misma. De este modo, la solicitud ha de recibir respuesta en las mismas condiciones que las restantes peticiones formuladas, siempre ajustada a la normativa aplicable.
Únicamente, una vez valorada y resuelta la concesión de la subvención, y establecida definitivamente su cuantía, podrá la Administración entrar a valorar si en el momento actual resulta viable llevar a efecto la misma y ofrecer alternativas a la solicitante. Como ya decíamos en la sentencia citada:
'Será una vez establecida definitivamente la cuantía de la Ayuda cuando la Administración podrá entrar a valorar si en el momento actual resulta viable llevar a efecto el Programa presentado por FORGA, y caso de recibir una respuesta negativa en acto firme, o en su caso resolución judicial, será llegado el momento de dar respuesta a la opción acogida por la Administración, o establecida judicialmente, y, en su caso, pretensiones indemnizatorias que ejercite la hoy actora.
Añadir que la solución contraria sería tanto como dejar al arbitrario de la Administración la concesión real de la ayuda, pues bastaría su negativa para, entrando en juego los tiempos previsibles de resolución de conflictos, alcanzar el momento en que la ayuda o subvención fuera inviable, bien por haberse agotado las partidas presupuestarias destinadas al efecto, como acaece normalmente y que no constituye razón válida, bien porque la finalidad de la subvención hubiera desaparecido.'
En consecuencia, procede acoger el presente motivo impugnatorio y ordenar la consecuente retroacción de actuaciones a fin de que la Administración, de acuerdo con la metodología de valoración técnica y de financiación para los ejercicios 2007-2008, incluya en el cálculo de la subvención a conceder a la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical el importe 12.600.730,00 euros, correspondiente a la cofinanciación del Fondo Social Europeo.
La actora manifiesta que la solicitud presentada, contempla de acuerdo con lo previsto en el apartado a) del artículo 8 de la resolución de 14 de agosto de 2007 del Servicio Público de Empleo Estatal, la impartición de acciones formativas de competencias específicas de varios sectores para el reciclaje y recualificación de trabajadores de otros sectores como el de la hostelería, alimentación, agrario, seguridad privada y transporte terrestre de viajeros, por lo que el SEPE debe, tener en cuenta el importe de los 6.000.000,00 euros, dentro de los 38.000.000,00 euros, de presupuesto para el ejercicio 2007- 2008.
Efectivamente, el artículo 6.2.a) de la resolución de 14 de agosto de 2007, del SEPE, en orden a la financiación de los planes de formación entre los correspondientes al ejercicio 2007, dispone: 'Planes de formación intersectoriales: 38.000.000 de euros. De esta cantidad se destinarán hasta 6.000.000 de euros a la realización de acciones dirigidas a la adquisición de competencias específicas sectoriales para el reciclaje y recualificación de trabajadores de otros sectores'.
Pues bien, la resolución recurrida indica que la exclusión de los 6.000.000€ aludidos se fundamenta en que la parte recurrente no había cumplimentado el apartado correspondiente en el impreso de tal solicitud.
En este punto, el informe de la Fundación que consta en el expediente expresa que '(...) en el apartado 2 'contenidos', de la memoria que debe cumplimentarse en el impreso de solicitud existía un apartado concreto relativo a la 'formación específica para el reciclaje' y dos casillas para cumplimentar los datos relativos al '°/0 actividad formativa' y 'n° trabajadores participantes' en los que había que cumplimentar la información referente a estos fondos (...el interesado no cumplimentó información alguna en relación con esta cuestión, estando los datos a '0',por lo que no procede que tenga acceso a este tipo de fondos)'.
Por consiguiente, hemos de convenir con la Administración demandada que no basta que en el plan de formación cumpliera los requisitos previstos en la norma citada, pues no se discute que las acciones enunciadas por la actora tengan todas la consideración y el carácter de sectoriales en el sentido exigido, esto es, acciones dirigidas al aprendizaje de cuestiones transversales a varios sectores de la actividad y acciones formativas de competencias específicas de un sector para el reciclaje, sino la ausencia de cumplimentación del apartado correspondiente en el impreso de solicitud por la parte recurrente.
Frente a la indicación en la resolución recurrida de que la federación sindical no ha cumplimentado en su solicitud los datos relativos a la actividad formativa y el número de trabajadores participantes, en el apartado relativo a la 'formación específica para el reciclaje', la actora no ha efectuado alegación alguna como tampoco ha articulado prueba dirigida a desvirtuar el fundamento del rechazo a obtener la financiación que se pretende.
Es por ello que no debemos sino convenir con la Administración demandada en que correspondía a la solicitante proporcionar tal información a través de la cumplimentación de la solicitud en debida forma.
En consecuencia, procede mantener la resolución impugnada en este punto.
La resolución impugnada, con remisión al tantas veces citado informe, indica el método de cálculo utilizado para determinar la cuantía de la subvención concedida a la federación recurrente, exponiendo que 'una vez detraídos del total del presupuesto (38.000,00€), los fondos que fueron cofinanciados (12.600.730 €) y los correspondientes a la realización de acciones dirigidas a la adquisición de competencias específicas sectoriales para el reciclaje y recualificación de trabajadores de otros sectores (6.000.000€), el presupuesto de partida para el cálculo de la financiación ascendía a 19,399.270 euros.' Añade que la cuantía que debe concederse ha sido calculada de conformidad con la metodología de financiación, según la cual hasta un 50% de los fondos disponibles (para cada finalidad establecida) se destinará a la financiación de planes Intersectoriales presentados por las Organizaciones Empresariales y hasta el 50% restante a los presentados por las Organizaciones Sindicales. Por consiguiente, la cantidad que le corresponde a los planes intersectoriales presentados por las organizaciones sindicales asciende a 9.699.635 euros.
Posteriormente se procede a aplicar el penúltimo párrafo de la página 10 de tales instrucciones que establece que 'Si se presentaran varias organizaciones para un mismo bloque, el 50% de los fondos disponibles para este ámbito se destinará a garantizar una financiación mínima a cada una de ellas. El resto de los fondos se asignará de forma directamente proporcional a la valoración técnica de los planes presentados', de acuerdo con lo dispuesto en el art. 14.a.3) de la convocatoria.
Hasta aquí, esta Sala se muestra conforme con el cálculo que efectúa la recurrente en este orden de consideraciones, en el supuesto D) de su demanda, en el que asigna la cantidad de 4.849.817,50 euros de forma proporcional a la valoración técnica de las tres solicitudes presentadas, sin embargo, olvida la parte que el resultado de la subvención no será el sumatorio de la cantidad que arroje dicha operación aritmética con el cantidad mínima garantizada para cada una de las tres organizaciones sindicales, sino que en el presente caso, la valoración técnica concedida al expediente, se pone en relación con la subvención solicitada por cada organización, dando como resultado la 'cantidad ajustada' de acuerdo con la citada metodología de financiación, la cual se pone en relación con las de los demás de las organizaciones sindicales, a fin de obtener el resultado de la subvención.
Por tanto, no podemos acoger la pretensión actora en este punto, pues consideramos que la metodología aplicada por la Administración habría sido la correcta, de no haber excluido el importe correspondiente a la cofinanciación del Fondo Social Europeo (12.600.730,00), tal y como hemos expuesto en el Fundamento de Derecho Tercero.
Afirma la recurrente que se le deniega la subvención con fundamento en que no presentó el documento del ejercicio 2008, cuando en realidad ese documento solamente lo podían presentar las entidades a las que se les había concedido subvención con cargo al ejercicio 2007, y no era el caso de la solicitud de la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical, que había sido denegada, y solamente revocada dicha denegación mediante la sentencia de 21 de febrero de 2011.
Pues bien, hemos de recordar que la sentencia precedentemente citada anulaba las resoluciones que habían denegado la subvención solicitada por la hoy recurrente, esto es, las dictadas el 4 de marzo de 2008 por la Dirección General del SEPE y el 6 de junio de 2008 en alzada por la Secretaria General de Empleo, por delegación del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, condenando a Administración demandada a reconocer a la federación actora el carácter de posible beneficiaria de las ayudas o subvenciones correspondientes a la entidad sindical demandante con el fin de ejecutar los referidos planes de formación en igualdad de condiciones con las restantes entidades sindicales. En este punto debemos recordar que la solicitud de subvención es presentada al amparo de la resolución de 14 de agosto de 2007 del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, para los ejercicios presupuestarios 2007 y 2008, en aplicación del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo y de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto.
Tanto la sentencia de instancia aludida como la dictada el 27 de julio de 2011 por esta misma Sala, en el recurso de apelación 98/2011, dejan claro que el recurso en la vía contencioso-administrativa se dirige frente a la resolución de fecha 6 de junio de 2006 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución de 4 de marzo de 2008 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se deniega la solicitud de ayuda para financiar un Pian de Formación Continua, expediente F2007/0351.
Por su parte, el auto dictado el 28 de julio de 2014 en el incidente de ejecución de la meritada sentencia, acuerda a su vez que por la Administración demandada se proceda a la tramitación de la solicitud de subvención de la federación recurrente para la ejecución de un plan de formación intersectorial a trabajadores ocupados y desempleados dentro de la convocatoria de las ejercicios 2007 y 2008, se proceda a la valoración técnica del Plan de formación presentado a través de la aplicación de la metodología de valoración técnica y de financiación para los ejercicios 2007-2008, y se dicte la correspondiente resolución de concesión o denegación de la subvención por parte de la Dirección General del SEPE, debiendo proceder, en su caso, a realizar las modificaciones presupuestarias correspondientes.
Este auto por el que se acuerda la ejecución forzosa de la sentencia de constante cita, dispone expresamente: '
Ciertamente, la solicitud susceptible de ser gestionada es la presentada en el marco de dicha convocatoria, que es la única presentada por la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical.
En este orden de consideraciones, hemos de recordar que la convocatoria de 2008, aprobada por Resolución de 5 de marzo de 2008 del Servicio Público de Empleo Estatal, establece un específico plazo de presentación, así como del modelo de solicitud y de la documentación a presentar, así, el art. 2 de la aludida resolución establece que 'las solicitudes de subvención se formularán por escrito, según el modelo que figura en el anexo 1', añadiendo que 'el plazo para la presentación de las solicitudes de subvención, así como de la certificación acreditativa que debe acompañar a las mismas, será de 15 días hábiles a partir de la fecha de publicación de esta Resolución'.
La actora invoca el apartado 2 del artículo 19 de la Orden TAS/2388/2007, que establece: 'Respecto de los convenios que tengan por objeto un plan de formación plurianual, la subvención correspondiente a la anualidad o anualidades siguientes a la suscripción del convenio estará condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el presupuesto del respectivo ejercicio económico de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, al mantenimiento de las circunstancias que justificaron la aprobación de un plan plurianual y a la previa certificación por el beneficiario de haber aplicado los fondos recibidos en la anualidad anterior, en los términos y plazos que se establezcan en las convocatorias', y manifiesta que la certificación no pudo presentarse por haber denegado la Administración la solicitud presentada para el ejercicio 2007.
No obstante, hemos de señalar que si bien es cierto que la certificación no podía ser presentada por cuanto a la actora le había sido denegada la subvención solicitada con cargo al ejercicio 2007, nada impedía que hubiera presentado la solicitud correspondiente, aún sin dicha documentación, a expensas del resultado de la impugnación de la denegación de la subvención acordada por resolución de 4 de marzo de 2008.
Sostiene la actora que el propio anexo 1 de la resolución de 5 de marzo de 2008, avala su pretensión en cuanto que indica 'Solicitud de subvención con cargo al ejercicio económico 2008 para la suscripción de adenda al convenio suscrito con cargo al ejercicio económico 2007', sin embargo ello no es sino fiel trasunto de lo dispuesto en el artículo 16, apartado 5, de la Resolución de 14 de agosto de 2007, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, y que establece lo siguiente; 'El compromiso económico correspondiente al ejercicio 2008, se hará efectivo mediante la suscripción de una adenda al convenio y la oportuna resolución del Director General del Servicio Público de Empleo Estatal...'.
Por tanto, no constando la presentación en plazo de dicha solicitud por parte de la Federación de Organizaciones Sindicales-Unión Sindical, no procede atender a la pretensión recurrente en relación con el ejercicio presupuestario 2008, y, en consecuencia, hemos de rechazar la imputación de fraude de ley y abuso de derecho con desviación de poder en la actuación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social-Servicio Público de Empleo Estatal.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
Por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación española,
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.