Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 305/2016 de 16 de Enero de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000305/2016

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02093/2016

Demandante:MUTUA DE ACCIDENTES DE CANARIAS, MAC, MUTUA DE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 272.

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARTÍN VALERO

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a dieciseis de enero de dos mil diecinueve.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativonº 305/2016que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido laMUTUA DE ACCIDENTES DE CANARIAS, MAC,MUTUA DE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 272,representada por el Procurador D. Carlos José Navarro Gutiérrez y asistida del Letrado D. Patrick Ferrero Holtz,frente a la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado, contra la resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de fecha 1 de abril de 2016, por la que se ordena de nuevo a la citada Mutua el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social, en relación con la auditoría practicada sobre las operaciones del ejercicio 2008.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado en fecha 21 de abril de 2016, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión- tras ser requerida y proceder al abono de la tasa jurisdiccional- por decreto de 1 de junio de 2016, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 29 de julio de 2016, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando:" (...)dicte en su día Sentencia que: 1.- Declare la existencia de una notoria dilación indebida en la tramitación del presente procedimiento dado el lapso temporal transcurrido desde el cierre del ejercicio auditado a la MAC a 31 de diciembre de 2008 hasta la actualidad, lo que totalizan más de 7 años, declarando la existencia de prescripción del expediente administrativo incoado de oficio por parte de la IGSS del ejercicio 2008, y sobre el que la SESS manifiesta su conformidad y acuerda su inicio según la Resolución el 26 de enero de 2016, y que da lugar a la posterior impugnada de fecha 1 de abril de 2016, al haber excedido del plazo previsto en el artículo 132 Ley 30/92 de 26 de noviembre LRJPAC y el de 4 años establecido por el artículo 15 de la Ley 47/2003, LGP , habida cuenta que el crédito reclamado es de naturaleza administrativa y pública y la acción ejercitada por la Administración estaría prescrita al tratarse de un cobro reconocido o liquidado sobre el que opera la prescripción extintiva (...); 2.- Subsidiariamente invocar la excepción de litispendencia tal y como fue advertido en sendas alegaciones frente a oficios de la DGOSS de 12 de febrero y 14 de marzo de 2016, habida cuenta de la existencia de procedimiento judicial Autos Recurso 8/141/2016 TS (C/A Sala Tercera ) y origen en P.O. 88/2014 AN (C/A, Secc.4), que está actualmente pendiente de Sentencia en casación ante el Tribunal Supremo y del que trae origen la resolución de caducidad de la SESS de 18 de enero de 2016, dada la posible incongruencia que de la resolución judicial y definitiva del mismo podría acaecer tanto desde una perspectiva de forma (caducidad) como de fondo (oposición a las partidas de ajuste) habida cuenta de la identidad de sujetos y causa de pedir, y ello respecto al presente procedimiento judicial, así como la notoria inseguridad jurídica que provoca la coexistencia de sendos procedimientos con origen en idéntica auditoría del ejercicio 2008; 3.- Para el supuesto de ser desestimadas las antedichas excepciones, y que la Sala entre en el fondo del asunto controvertido, declare por falta de motivación, la nulidad de la Resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 1 de abril de 2016, por resultar contraria al ordenamiento jurídico y producir indefensión y disponga que no se debe reintegrar la cantidad reclamada al patrimonio de la Seguridad Social por parte de la MAC, habida cuenta de la incongruencia de las cantidades líquidas solicitadas de ajuste y desglose de las partidas ajustadas y, la contradicción resultante de que determinadas partidas fueron eliminadas por la Abogacía del Estado del ajuste y procedimiento judicial de origen Autos Recurso 8/141/2016 TS (C/A Sala Tercera) y, en el presente caso, el ajuste se mantiene en su integridad, según se aludía en el presente escrito; 4.- Subsidiariamente, disponga que no se debe reintegrar la cantidad reclamada al patrimonio de la Seguridad Social por parte de la MAC, anulando el apartado Primero de la Resolución de la SESS de fecha 1 de abril de 2016, ahora recurrida habida cuenta del enriquecimiento injusto de la Administración, a excepción del importe de CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y TRES EUROS CON TREINTA Y SIETE CÉNTIMOS DE EURO (51.893,37€), que reconocemos que procede el ajuste; 5.- Declare el reintegro de la tasa previamente abonada por la MAC, en concepto de ejercicio de la potestad en este orden jurisdiccional, por la cantidad de CINCO MIL QUINIENTOS VEINTINUEVE EUROS CON CUARENTA Y DOS CÉNTIMOS DE EURO (5.529,42€), por estar exenta esta entidad colaboradora de la Seguridad Social, en el marco de sus fines sociales y formar parte del sector público estatal de carácter administrativo y, atendiendo a los motivos aludidos en el presente escrito y al principio de igualdad y de justicia invocado al que nos remitimos en aras de economía procesal; 6.- Consecuencia de lo anterior, imponga las costas del procedimiento a la Administración demandada".

TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 19 de junio de 2017, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso, y la confirmación de la resolución impugnada.

CUARTO.-Ac ordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 28 de noviembre de 2018, continuándose la deliberación en sucesivas sesiones y señalándose de nuevo el día 9 de enero de 2019, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 1.071.767,20 €.

Siendo Magistrado Ponente la Ilma. Sra. Dª ANA MARTÍN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La Mutua de Accidentes de Canarias, MAC, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 272 interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de fecha 1 de abril de 2016, por la que se ordena de nuevo a la citada Mutua el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social, en relación con la auditoría practicada sobre las operaciones del ejercicio 2008.

Esta resolución tiene los siguientes antecedentes:

1.- Por resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 5 de diciembre de 2013, se requería a MAC, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 272 la adopción de medidas y actuaciones derivadas de lo puesto de manifiesto en el informe de auditoría elaborado por la Intervención General de la Seguridad Social sobre las operaciones del ejercicio 2008.

2.- Frente a esta resolución la Mutua interpuso recurso de reposición y contra la desestimación presunta del misma dedujo recurso contencioso administrativo, que fue tramitado ante esta misma Sala y Sección, bajo el número 88/2014, y en el que recayó sentencia en fecha 28 de octubre de octubre por la que se anula la citada resolución de la Secretaría de Estado, por caducidad del procedimiento.

3.- La Abogacía del Estado interpuso recurso de casación contra dicha sentencia ( tramitado con el número 141/2016), no obstante lo cual, en fecha 18 de enero de 2016 , la Secretaría de Estado de Seguridad Social dicta una resolución por la que acuerda 'declarar caducado el procedimiento de referencia, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un procedimiento nuevo al que se incorporaría el informe definitivo emitido por la Intervención General de la Seguridad Social'; resolución que fue notificada a la Mutua en fecha 29 de enero de 2016.

4.- El 26 de enero de 2016 la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social acuerda la iniciación del oficio de procedimiento administrativo con el fin de que por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social se requiera a 'MAC, Mutua de Accidentes de Canarias' el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social en el informe de auditoría de cumplimiento del ejercicio 2008, elaborado por la Intervención General de la Seguridad Social, del cual derivó la resolución de 5 de diciembre de 2013; y se concede a la Mutua un plazo de diez días hábiles para que pueda formular las alegaciones que estime oportunas.

5.- La Mutua presentó escrito, con entrada en el Ministerio el 19 de febrero de 2016, en el que formulaba las siguientes alegaciones:

. - Falta de motivación del oficio de 26 de enero de 2016 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.

. - Litispendencia del procedimiento judicial y administrativo, y como consecuencia de ello, nulidad del procedimiento e inseguridad jurídica.

. - Prescripción.

. - Falta de competencia de la DGOSS.

. - Actos propios de la Administración y suficiencia e idoneidad de los centros asistenciales.

. - Causas de oposición al ajuste de auditoría de 2008.

6.- Tales alegaciones fueron rechazadas mediante escrito de la DGOSS de fecha 29 de febrero de 2016, que acuerda continuar la tramitación del procedimiento de reintegro, y conceder a la Mutua un nuevo plazo de diez días para alegaciones; trámite que cumplimentó mediante escrito presentado el 15 de marzo de 2016.

7.- Finalmente, el 1 de abril de 2016 la Secretaría de Estado de la Seguridad Social dicta resolución 'por la que se da cumplimiento a la sentencia dictada por la Audiencia Nacional el 28 de octubre de 2015 y se ordena de nuevo a MAC, MUTUA DE ACCIDENTES DE CANARIAS, Mutua colaboradora con la Seguridad Social nº 272, el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social, en relación con la auditoría practicada sobre las operaciones del ejercicio 2008.

8.- Por otro lado, hay poner de manifiesto que el Tribunal Supremo ha dictado Sentencia en fecha 9 de julio de 2018, en el recurso nº 141/2016 , por el que desestimaba el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra la referida Sentencia de esta Sala de fecha 28 de octubre de 2015 (P.O 88/2014 )

SEGUNDO.-La parte actora opone en la demanda los siguientes motivos de impugnación, que diferencia en jurídico procesales y jurídicos materiales:

I.- Fundamentos Jurídico Procesales:

. - Dilación indebida en la tramitación del presente procedimiento y prescripción.

. -Litispendencia, incongruencia y contradicción de actos propios de la Administración.

. - Falta de motivación de la resolución impugnada.

. - Solicitud de exención de la tasa para el ejercicio de la jurisdicción.

II.- Fundamentos Jurídico Materiales:

. - Vulneración de los actos propios de la Administración en relación con los centros asistenciales.

. - Principio de suficiencia e idoneidad de los centros asistenciales.

. - Efecto positivo de la cosa juzgada.

. - Enriquecimiento injusto y 'pago de lo indebido'.

. - Ausencia de daño al patrimonio de gestión de la Seguridad Social.

. - Defecto de prueba de la Administración y del expediente administrativo.

. - Aplicación retroactiva de normas jurídicas

TERCERO.-La primera cuestión que se plantea, y que debemos examinar, es la prescripción del expediente iniciado de oficio por parte de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social en fecha 26 de enero de 2016, que ha dado lugar a la resolución impugnada de fecha 1 de abril de 2016, al haberse excedido del plazo de cuatro años previsto en el artículo 132 Ley 30/1992 , y el de 4 años establecido en el artículo 15 de la Ley 47/2003 ; precepto este último que considera aplicable la parte recurrente, teniendo en cuenta que el crédito reclamado es de naturaleza administrativa y pública.

Entiende que, conforme a la teoría de laactio nata, el plazo ha de computarse desde que la acción pudo ejercitarse y ello ocurriría cuando se producen las salidas de efectivo de las facturas o gastos solicitados en el ajuste, lo que tuvo lugar en este caso en el ejercicio 2008, siendo eldies ad quemo finalización del plazo la resolución de 1 de abril de 2016; ello teniendo en cuenta que la anterior resolución de SESS de 6 de septiembre de 2013, notificada a MAC el 20 de diciembre de 2013, fue declarada caducada por la SAN,4ª de 28 de octubre de 2015 (P.O 88/2014 ). Y según el instituto de la caducidad, si bien esta no produce por sí sola la prescripción de las acciones de la Administración, los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción, según refiere el artículo 92.3 Ley 30/1992 .

La Abogacía del Estado sostiene que no tiene sentido solicitar la caducidad del expediente administrativo incoado de oficio por parte dela IGSS, pues entiende que no existe tal expediente; lo que deduce de lo declarado por la SAN, 4ª de 7 de noviembre de 2012 (rec. 107/2011 ), según la cual lo informes de auditoría no son en puridad actividad inspectora ni sin actos sancionadores, por lo que no sería de aplicación el artículo 132 Ley 30/1992 . Y en cuanto a la aplicación del artículo 15 Ley 47/2003 , afirma que desde el oficio de la IGSS recomendando iniciar la instrucción del procedimiento, en fecha 6 de septiembre de 2013, hasta que se notifica la resolución de la Secretaría de Estado de Seguridad Social en abril de 2016, no han transcurrido cuatro años. Además, considera incorrecta la conclusión a la que llega la demandante de que los procedimientos de control mediante auditorías no se pueden realizar más allá de los cuatro años desde la finalización del ejercicio económico, citando en este sentido la SAN, 4ª de 23 de noviembre de 2016 (rec. 58/2014 ) que hace mención a otra Sentencia de 4 de junio de 2003 (rec. 605/2001 ), según las cuales - a su juicio- en cualquier momento se pueden poner de manifiesto las deficiencias detectadas que afectan a los estados financieros, con independencia del periodo en el que se hayan producido.

CUARTO.-Los efectos de la caducidad.

La declaración de caducidad se contempla como un supuesto de terminación del procedimiento ( artículo 87.1º Ley 30/1992 ), y sus efectos venían establecidos en el artículo 44 de la Ley 30/1992 , a tenor del cual 'la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92'. Este último precepto declara que: 'La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción'.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, mantiene el mismo régimen al recoger la caducidad como un supuesto de terminación del procedimiento (art. 84 ), y regular sus efectos en el artículo 95, señalado que' La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción'. Ž

No puede obviarse, pues, que la caducidad de un procedimiento administrativo en el que se ejercitan potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, ante la falta de resolución expresa en el plazo legalmente establecido, tiene como consecuencia el archivo de las actuaciones, así como que el procedimiento caducado, como se ha dicho, no puede servir para interrumpir los plazos de prescripción; bien que no se impida que se inicie un nuevo procedimiento administrativo, pero lo que sólo podrá tener lugar si no se hubiese agotado el plazo de prescripción de la acción.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, la Sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 2015 (P.O 88/2014 ), declaró la caducidad del procedimiento, y, en consecuencia, anuló la resolución impugnada 'con los efectos previstos en el artículo 92. 3º del mismo texto legal, y sin perjuicio, por tanto, de la posibilidad de la Administración de iniciar un nuevo procedimiento dentro del plazo de prescripción'.

De acuerdo con esta previsión - establecida legalmente-, la Dirección General de la Seguridad Social (DGSS) al entender que no había transcurrido el plazo de prescripción, acordó iniciar un nuevo procedimiento en fecha 26 de enero de 2016, con el fin de que por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social se requiera a 'MAC, Mutua de Accidentes de Canarias' el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social en el informe definitivo de auditoría de cumplimiento del ejercicio 2008, con el que la Secretaría de Estado había mostrado su conformidad en aquella fecha de 6 de septiembre de 2013.

Pero en relación con las actuaciones posteriores realizadas como consecuencia de referida Sentencia de 25 de octubre de 2015 , hay que hacer las siguientes precisiones:

1.- Aunque la Secretaría de Estado de Seguridad Social, en fecha 18 de enero de 2016, dicta una resolución por la que acuerda 'declarar caducado el procedimiento de referencia, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar un procedimiento nuevo al que se incorporaría el informe definitivo emitido por la Intervención General de la Seguridad Social';lo cierto es que la caducidad ya había sido declarada por la Sentencia de esta Sala.

2.- La resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de 1 de abril de 2016, que pone fin al nuevo procedimiento, indica que 'da cumplimiento a la sentencia dictada por la Audiencia Nacional el 28 de octubre de 2015 ' y ordena de nuevo a MAC, MUTUA DE ACCIDENTES DE CANARIAS, Mutua colaboradora con la Seguridad Social nº 272, el cumplimiento de los criterios sustentados por la Intervención General de la Seguridad Social, en relación con la auditoría practicada sobre las operaciones del ejercicio 2008. Sin embargo, la citada Sentencia se limita a anular la resolución impugnada por caducidad del procedimiento y deja a salvo la posibilidad de iniciar uno nuevo dentro del plazo de prescripción, pero no ordena su inicio.

Por lo tanto, la Sentencia quedó ejecutada con la anulación de la resolución de 5 de diciembre de 2013. La incoación del posterior procedimiento es ya una facultad de la Administración, pero no un acto de ejecución de la Sentencia.

QUINTO. -Un a vez sentado que el procedimiento declarado caducado no interrumpió la prescripción, la cuestión que se plantea es si la Administración estaba dentro del plazo de prescripción para poder iniciar un nuevo procedimiento.

La Mutua así lo entiende, al considerar que es aplicable el plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 132 Ley 30/1992 , y en el artículo 15 de la Ley 47/2003 , el cual se computaría desde el ejercicio 2008.

La aplicación del artículo 132 Ley 30/1992 ha de rechazarse, pues como ha declarado el Tribunal Supremo 'las obligaciones impuestas en la resolución recurrida no tienen naturaleza sancionadora, sino de control de la acción de la Mutua Patronal a través de la correspondiente vigilancia e intervención' ( STS de 25 de marzo de 2003 -rec. 7227/1998 -) Y en Sentencia de 30 de marzo de 2004 (rec. 4585/2001 ), con remisión a lo declarado en la sentencia 29 de febrero de 2000 , afirma que 'no se está aquí ante un procedimiento sancionador, ni ante una sanción, y sí ante un procedimiento de auditoría, que en todo caso estaría sujeto al plazo de prescripción de cinco años del artículo 57 de la Ley General de la Seguridad Social , cual refiere el Abogado del Estado.'

En este mismo sentido se ha pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2004 , que recuerda la jurisprudencia de la Sala ( Sentencias de 8 de marzo de 1995 , 14 y 27 de octubre de 1996 , 21 de septiembre de 1998 , 25 de enero de 1999 y 10 de julio de 2000 ) que el procedimiento seguido no reviste carácter sancionador, ni puede calificarse de sanción administrativa la obligación de consignar o reformar determinados apuntes contables, siquiera revista un carácter negativo y reformador del sistema seguido por la entidad recurrente.

Ahora bien, la Sala entiende que sí es de aplicación el plazo de cuatro años establecido en el artículo 15 de la Ley 47/2003 , como se viene a admitir implícitamente en el escrito de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social de 29 de febrero de 2016, por el que se da respuesta a las alegaciones de la Mutua.

A tales efectos, hemos de señalar que el artículo 21 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio en su apartado 2 dispone que 'Respecto de las obligaciones con la Seguridad Social cuyo objeto sean recursos de la misma distintos a cuotas, el plazo de prescripción será el establecido en las normas que sean aplicables en razón de la naturaleza jurídica de aquéllas'.

En el mismo sentido se pronuncia el artículo 42.3 del RD 1.415/2004 , que aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social al establecer que 'La obligación de pago de otros recursos de la Seguridad Social prescribirá en los plazos establecidos en las normas que los regulen o en las que resulten de aplicación atendiendo a la naturaleza del recurso de que se trate', siendo así que su Disposición Final se remite en lo no previsto en el mismo y en sus disposiciones de desarrollo, a la aplicación supletoria del Reglamento de Recaudación del Estado a la recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social.

Y el Reglamento General de Recaudación del Estado, aprobado por RD 1.684/1990, de 20 de diciembre, en su artículo 59.2 señala que 'El plazo de prescripción de las deudas de derecho público no tributarias se regirá por lo que dispongan las normas con arreglo a las cuales se determinaron y, en defecto de éstas, la Ley General Presupuestaria'.

En consecuencia, y en virtud de lo expuesto, y teniendo en cuenta lo declarado por el Tribunal Supremo en las sentencias antes citadas, ha de aplicarse el plazo de prescripción contemplado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuyo artículo 15. 1 º dispone que:

'Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal:

a)A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse (...)'.

Plazo que habría de computarse desde el cierre del ejercicio 2008, que es cuando la Administración estaba en disposición de comprobar los estados financieros de la Mutua y solicitar, en su caso, el reintegro de las cantidades indebidamente imputadas a la Seguridad Social.

Resulta así que, partiendo de que el procedimiento anterior declarado caducado, no tuvo la virtualidad de interrumpir la prescripción, ha de concluirse que desde que se produce el cierre económico del ejercicio 2008 hasta que en fecha 18 de enero de 2016 - notificado a la Mutua el 29 de enero de 2016- se inicia el nuevo procedimiento que da lugar a la resolución aquí impugnada, por la que se reclama el reintegro de determinadas cantidades, había transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años a que se refiere el artículo 15 LGP.

SEXTO.- La Sala no comparte las razones por las que la Abogacía del Estado viene a sostener que no se habría producido la prescripción:

1.- En primer lugar, afirma que no tiene sentido solicitar la caducidad del expediente administrativo incoado de oficio por la Intervención General de la Seguridad Social, puesto que tal expediente no existe, tal y como se desprende de la SAN, 4ª de 7 de noviembre de 2012 (ref. 107/2011 ).

Es cierto que esta sentencia sostuvo que. 'el control financiero mediante auditorias no es en puridad una actividad inspectora, ni los informes están normativamente dotados de la presunción propia de unas actas inspectoras. Estos informes recogen, más bien, una 'opinión' del auditor (cf. Normas Técnicas sobre Informes tanto de Auditoria de Cuentas como Adicionales) o una 'opinión responsable' como, con carácter general, prevé el artículo 1 del RD 1636/1990, de 20 de diciembre . Tampoco son actos sancionadores -puede que ni siquiera sean gravosos para el auditado- y en lo formal no son siquiera actos de trámite pues, como informes, no resuelven, no generan una situación jurídica, de ahí que sean opiniones o pareceres, presupuesto en todo caso de la resolución del órgano de tutela que es lo que realmente se impugna'. Criterio también sostenido en SAN, 4º de 29 de mayo de 2013 (rec. 624/2011 )

Pero también lo es que estas afirmaciones han sido rechazadas por el Tribunal Supremo que, en Sentencia de SSTS de 29 de mayo de 2015 (rec. 2299/2013 ) declaró que las mismas eran contrarias al criterio sostenido en jurisprudencia reiterada sobre el valor de los informes de auditoría. Y recuerda que en Sentencia de 13 de noviembre de 2012 (recurso de casación núm. 5749/2011 ) se afirmó que 'las auditorías que realiza la Intervención General de la Seguridad Social en cumplimiento de lo que ordenan los artículos 71.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y 39 y concordantes del Real Decreto 706/1997 de 16 de mayo , y sus informes de control financiero, provisionales y definitivos, constituyen, en el proceso al que se traen, prueba documental, que puede y debe ser valorada, y que, además, goza de un valor reforzado, tanto por la especial cualificación técnica del órgano de control, como por el procedimiento contradictorio a que ha de someter su actuación, tal y como es de ver en el artículo 34.6 de dicho Real Decreto '.

No obstante, lo que se alega en la demanda, no es que haya caducado el procedimiento de control desarrollado por la Intervención General de la Seguridad Social, sino que ha prescrito el derecho de la Administración (Secretaría de Estado de Seguridad Social) a reclamar el reintegro de las cantidades imputadas al patrimonio de la Seguridad Social.

2.- En segundo lugar, sostiene que el plazo habría de computarse desde el oficio de la IGSS de fecha 4 de septiembre de 2013 dirigido a la Secretaría de Estado, en la cual entró en fecha 6 de septiembre de 2013, por la que se recomendaba iniciar la instrucción del procedimiento.

La Sala no comparte tampoco esta afirmación, por cuanto dicho oficio fue el que dio lugar al procedimiento declarado caducado, y, por tanto, su fecha no puede tenerse en cuenta a efectos del nuevo procedimiento, como posteriormente analizaremos con más detalle.

3.- En tercer lugar, viene a afirmar que no existiría plazo alguno de prescripción, ya que en cualquier momento se pueden poner de manifiesto las deficiencias detectadas que afecten a los estados financieros del periodo en que se hayan producido. E invoca al respecto, la Sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2016 (rec. 58/2014 ), que hace mención a la de 4 de junio de 2003 (rec. 605/2001 ).

Ahora bien, estas sentencias, no se pronuncian sobre la prescripción del derecho de la Administración a reclamar a la Mutua el reintegro de las cantidades indebidamente imputadas a la Seguridad Social y otras medidas, lo que afirman es que la auditoría puede versar sobre los estados financieros a 31 de diciembre de cada año, aunque las operaciones que hayan conducido a los mismos correspondan a ejercicios anteriores. Pero la reclamación de las cantidades correspondientes, indebidamente imputadas al patrimonio de la Seguridad Social, están sometidas al referido plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 15 LGP, tal y como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Supremo anteriormente citada.

SÉPTIMO.-A estos efectos, y en cuanto a la posible interrupción de la prescripción por las actuaciones de auditoría que dieron lugar al procedimiento caducado, hay que señalar que no es correcto considerar que la misma se vio interrumpida por la emisión del informe definitivo de auditoría - como ya se ha señalado-, o por las actuaciones anteriores, pues conforme a lo que dispone el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 '...los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción', aunque no se impida que se inicie un nuevo procedimiento administrativo, pero lo que sólo podrá tener lugar si no se hubiese agotado el plazo de prescripción de la acción.

También se ha puesto de manifiesto el criterio del Tribunal Supremo, ( SSTS de 13 de noviembre de 2012 ( rec. 5749/2011), de 29 de mayo de 2015 ( rec. 2299/2013 ) y 31 de marzo de 2016 ( rec. 1967/2014 ), según el cual 'las auditorias que realiza la Intervención General de la Seguridad Social en cumplimiento de lo que ordenan los artículos 71.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y 39 y concordantes del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo , y sus informes de control financiero, provisionales y definitivos, constituyen, en el proceso al que se traen, prueba documental, que puede y debe ser valorada, y que, además, goza de un valor reforzado, tanto por la especial cualificación técnica del órgano de control, como por el procedimiento contradictorio a que ha de someter su actuación, tal y como es de ver en el art. 34.6 de dicho Real Decreto ' .

Por otro lado, no se puede obviar que la jurisprudencia recogida en la STS de 21 de diciembre de 2015 (rec. 2520/2013 ), que a su vez se remite a las de 18 de junio de 2014 (recurso 6525/2011 ), 24 de febrero de 2004 (recurso 3754/2001 ) y 21 de noviembre de 2012 (recurso 5618/2009 ), estima aplicable el principio de conservación de actos y trámites del artículo 66 de la Ley 30/1992 , a los procedimientos administrativos caducados, señalando que el archivo de las actuaciones consecuencia de la declaración de caducidad, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 dos), 15 de octubre de 2001 , 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001 .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse. Y

e) Que, por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad 'sanciona' el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste'.

Aplicando la doctrina que se deriva de las anteriores sentencias, la Sala considera que, si bien el informe definitivo de auditoría, que recoge el resultado de las actuaciones practicadas por la Intervención General de la Seguridad Social, puede servir de base e incorporarse al nuevo procedimiento que inicie la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, sus efectos se producirán desde la fecha en que se efectúe su incorporación al nuevo procedimiento, y no desde aquella que tenía originariamente y que dio lugar al declarado caducado.

Finalmente, hay que recordar que la STS 10 de enero de 2017, dictada en el recurso para unificación de doctrina 1943/2016 , modificando su doctrina anterior, ha declarado que la interposición de recursos en vía administrativa y contencioso-administrativa, no interrumpen el plazo de prescripción si la parte se vio obligada a utilizar los recursos pertinentes para conseguir una declaración de caducidad que tenía que haber sido apreciada de oficio por la Administración; y si el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, hay que entender que los recursos interpuestos no vienen sino a integrar el procedimiento caducado, por lo que carecen de virtualidad para interrumpir la prescripción

OCTAVO. -Procede, pues, estimar el recurso, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional ., pues, no obstante, la estimación del recurso, no se puede obviar que la cuestión plantea serias dudas de derecho

VISTOS los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

ESTIMARel recurso contencioso administrativonº 305/2016interpuesto por la representación procesal de laMUTUA DE ACCIDENTES DE CANARIAS, MAC,MUTUA DE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 272,contra la resolución de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de fecha 1 de abril de 2016, por la que se requiere a la citada Mutua la adopción de medidas y actuaciones derivadas de lo puesto de manifiesto en el informe de auditoría elaborado por la Intervención General de la Seguridad Social sobre las operaciones del ejercicio 2008; resolución que se anula al haber prescrito el derecho de la Administración a reclamar el reintegro de las cantidades imputadas al Patrimonio de la Seguridad Social.

Sin imposición de costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso-, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.