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Última revisión
09/11/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 9/2017 de 10 de Octubre de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Octubre de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: DE CASTRO GARCÍA, SANTOS HONORIO
Núm. Cendoj: 28079230042018100385
Núm. Ecli: ES:AN:2018:3837
Núm. Roj: SAN 3837:2018
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a diez de octubre de dos mil dieciocho.
La Sala ha visto el recurso de
Antecedentes
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr.D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
En particular, en lo que se refiere al rechazo de la prescripción respecto a las deudas derivadas de los expedientes de reintegro de distintas subvenciones -con la salvedad ya indicada-, los argumentos que se vierten en la reiterada sentencia se contienen en su fundamento jurídico tercero, que dice:
1º) De manera introductoria se plantea que la sentencia objeto de impugnación incurre en sendos errores, tanto en la apreciación de los hechos (derivados del expediente administrativo y de la propia valoración de la prueba), como en la aplicación del Derecho. En este punto pone ya de manifiesto dos hechos sobre los que pivotan buena parte de los concretos motivos que aduce: que FEVET fue declarada fallida el día 26 de octubre de 2005, de manera que el plazo máximo con que contaba la Administración para comunicar el inicio del procedimiento de responsabilidad subsidiaria por el reintegro de las subvenciones era de cuatro años, finalizando por tanto el 26 de octubre de 2009, no siendo sin embargo hasta el 27 de febrero de 2014 cuando se verifica dicha notificación; y que Alfredo nunca ha formado parte de la Federación ni de ninguna de las Asociaciones que la integran, negando que ostentara la condición de vocal de la Junta Directiva que es el presupuesto fáctico tomado en la resolución de derivación de responsabilidad.
2º) Combatiendo ya el primer bloque argumental de la sentencia de instancia, advierte que la naturaleza de los procedimientos de reintegro de subvenciones y de derivación de responsabilidad son de carácter administrativo, señalando que éste último se inicia tras la declaración de fallido del deudor principal por carecer de bienes o derechos embargables o realizables para el cobro del débito, conforme a lo establecido en los artículos 61 y 62 del Reglamento General de Recaudación; circunstancia que se produjo el día 26 de octubre de 2005 (folio 64 del expediente administrativo), siendo que tal declaración constituye la 'conditio iuris' de la responsabilidad subsidiaria; ocurriendo que el acuerdo de derivación de responsabilidad subsidiaria fue dictado por el SPEE el 1 de abril de 2014, por lo que 'es nulo de pleno derecho' como consecuencia de la prescripción por el transcurso de más de 4 años contados desde aquella data hasta el día 27 de febrero de 2014 en que tuvo lugar la notificación del inicio del procedimiento, sin que existieran causas de interrupción de la misma. En este sentido se cuestiona concretamente que la sentencia de instancia haya aplicado el plazo de cinco años, cuando es el de cuatro, invocándose a este respecto el artículo 15 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria -por remisión del artículo 38.1 de la LGS-.
3º) La sentencia recurrida infringe los artículos 218, 318, 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y 60.4 de la LJCA, ello dada la
4º) La sentencia contraría las Normas que regulan los Estatutos de la FEVET y el artículo 11.4 de la Ley 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación, al haber quedado acreditado en la instancia la imposibilidad jurídica y material de que el recurrente formara parte de la Junta Directiva de la Federación por no concurrir en él los requisitos legal y estatutariamente exigibles. Considera que por el contrario ha quedado probado: que dicha parte '
5º) Ausencia de valoración en la sentencia de las irregularidades del Acta de la Asamblea General Extraordinaria de 2 de noviembre de 2002 -es necesario que los miembros elegidos acepten el cargo, debiendo constar dicha aceptación de forma expresa en el acta correspondiente, lo que aquí no sucede-.
6º) La sentencia infringe el artículo 217 de la LEC al invertir erróneamente la carga de la prueba, prescindiendo del esfuerzo probatorio desplegado por la parte demandante en la instancia y desplazando la carga de la prueba que debería soportar la Administración para probar los hechos contenidos en el acto de derivación de responsabilidad, siendo así que se impone al recurrente una suerte de prueba diabólica sobre hechos negativos.
7º) El último motivo de la apelación se dedica a solicitar a este órgano jurisdiccional que efectúe la valoración de la prueba practicada en primera instancia, examinando de nuevo la cuestión litigiosa.
Y en lo que se refiere concretamente a la prescripción, sus alegaciones pivotan fundamentalmente, y en la línea de los fundamentos de la sentencia, en las tres siguientes ideas:
a) El plazo a tener en consideración es el de 5 años que se prevé en la Ley General Presupuestaria, según la redacción vigente al tiempo de la solicitud y la concesión de la subvención de referencia, ya que, a tenor de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley General de Subvenciones, su regulación a los procedimientos anteriores se aplica exclusivamente en cuanto a los aspectos procedimentales (los previstos en el Capítulo II del Título I de dicha Ley), y no a los sustantivos entre los que se encuentra el plazo de prescripción; y siendo así que el plazo de cuatro años fijado en la nueva Ley sólo podrá aplicarse a subvenciones solicitadas y concedidas a partir de su entrada en vigor, como así se deriva del principio de temporalidad de las leyes.
b) El dies a quo no es aquel en que tuvo lugar la declaración de fallido -el 26 de octubre de 2005- ni tampoco la data de fijación como incobrables, sino aquella en que el SEPE tuvo conocimiento de tal situación de incobrables de las distintas liquidaciones, dado que es el organismo competente para declarar la responsabilidad según lo establecido en el artículo 4.4 del Reglamento General de Recaudación, siendo en ese momento cuando se cumple la condición que permite materialmente ejercitar la acción. En este orden de cosas advierte que se trata el mismo de un organismo con personalidad jurídica propia e independiente de la Administración General del Estado, con plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus funciones ( art. 11 Ley 56/2003, de 16 de noviembre, de Empleo), lo para nuestro cas supone, aunque el reintegro de subvenciones tenga la consideración de ingresos de la Hacienda Pública estatal, que no deben de confundirse los créditos de su titularidad con los propios de la Agencia Tributaria. Así, llama la atención de que según la información telemática (listados mensuales de gestión de anulaciones e insolvencias de la AEAT y de aplicación informática de Reintegro de Subvenciones) que el SEPE tuvo conocimiento de la referida situación de incobrables de las deudas procedentes de las subvenciones el día 4 de diciembre de 2008 respecto de la liquidación con la clave nº NUM004 y el 8 de abril de 2009 en cuanto al resto de liquidaciones.
c) Partiendo de lo anterior, la fecha de inicio del cómputo en los expedientes números NUM000, NUM001 (intereses), NUM002 y NUM003 se produjo el día 8 de abril de 2009, lo que significa que el plazo para ejercitar la acción finalizaba el día 7 de abril de 2014, de tal manera que, habiéndose notificado el inicio del procedimiento de derivación el día 27 de febrero de 2014, no se ha sobrepasado el plazo legal de cinco años; y respecto del crédito de principal del expediente NUM001, aduce que la fecha de inicio del cómputo se produjo el día 4 de diciembre de 2008, por lo que el plazo venció el día 3 de diciembre de 2013, sobrepasándose en este caso el plazo para ejercitar la acción como así lo apreció la sentencia apelada.
Así, en lo que hace, en primer lugar, al aspecto relativo a la determinación del plazo prescriptivo que resulta aplicable -el cinco o el de cuatro años-, en nuestra sentencia de fecha 18 de mayo de 2016 dictada en el recurso de apelación 40/2016, bien que en esa ocasión la posición de las partes era inversa, argumentábamos que el problema principal es efectuar una correcta interpretación de la Disposición transitoria segunda de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que se refiere al '
La tesis de la Administración y asumida en la sentencia apelada descansa en una interpretación literalista del apartado 1 de la transcrita disposición, de tal modo que si la convocatoria de la subvención es anterior a la entrada en vigor de la LGS se aplicaría en toda su extensión el régimen jurídico anterior salvo en los temas estrictamente procedimentales, entre los que no incluye el aspecto relativo al plazo de prescripción.
Mas, a juicio de esta Sala, tal interpretación parte exclusivamente del tenor del apartado 1º de la transcrita disposición transitoria, pretendiéndose la aplicación del régimen jurídico anterior a dicha Ley en todos los aspectos salvo en el procedimental, para el que además aplica un concepto restrictivo desvinculándolo del tenor de su mismo apartado 3º en el que se estatuye que '
Siendo así las cosas, ha de notarse que en la propia resolución de derivación de responsabilidad (documento 29 del expediente administrativo) se señalan las fecha de inicio y de notificación del procedimiento de reintegro de los distintos expedientes subvencionales que nos ocupan, siendo en todos ellos y respecto de los dos actos indicados posteriores al 19 de febrero de 2004: el nº NUM000, con fecha de inicio el 27/10/2006 y notificación el 02/11/2006; el nº NUM001, la resolución de inicio de 15/04/2005 y notificación de 04/05/2005; el nº NUM002, inicio el 13/12/2006 y notificación el 18/12/2006; el nº NUM003, inicio el 16/06/2007 y notificación el 20/06/2007. Y evidentemente también son posteriores a esa data las propias resoluciones de reintegro: en el primero, de 09/02/2007 y notificada el 16/02/2007; en el segundo, de 06/07/2005 y notificada el 19/07/2005; en el tercero, de 02/04/2007 y notificada el 11/04/2007; y en el cuarto, de 01/02/2008 y notificada el 08/02/2008.
Pues bien, de todo ello se colige con facilidad que cuando se inician cualquiera de los procedimientos señalados y que pudieran ser tomados como referencia -el de reintegro y el de derivación de responsabilidad- claramente había entrado ya en vigor la reiterada LGS; siendo por tanto aplicable su artículo 39 conforme al cual '
La consecuencia necesariamente, que ya se adelanta, es que en el momento de iniciarse el citado procedimiento de derivación, el 24 de febrero de 2014 y notificado el 27, había transcurrido con creces el citado plazo de los cuatro años, que ha de ser contado desde la declaración de fallido ocurrida el 26 de octubre de 2005.
Por lo tanto no acierta la sentencia de instancia cuando considera que el plazo de prescripción del derecho es el de cinco años en atención a que las subvenciones fueron concedidas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley referida.
Por otra parte, significar que esta tesis que aquí sostenemos tiene cierto acomodo en los fundamentos de la STS de 23 de mayo de 2012, la cual se apoya en lo dispuesto en el art. 4.3 del Código Civil y en sus disposiciones transitorias - D.T. 4ª del propio Código Civil que contempla un supuesto de hecho similar al planteado ('
De forma más directa se sostiene este en la del Alto Tribunal de 9 de junio de 2009 dictada por la Sala 3ª, sec. 4ª, en el recurso 2586/2007, en cuyo fundamento jurídico cuarto claramente se señala que ha de aplicarse la nueva regulación de la LGS a los procedimientos iniciados después de su entrada en vigor aunque se trate de una subvención concedida con anterioridad:
Apuntar que este criterio fue asimismo observado en la sentencia de la Sección 1ª de esta Sala de fecha 30 de marzo de 2015 dictada en el recurso 3/2015, que se remite a la anteriormente citada del Tribunal Supremo, aplicando por tanto el plazo de 4 años de acuerdo con el principio de seguridad jurídica y el espíritu de la disposición transitoria 2.ª, 3 de la Ley General de Subvenciones.
También se desprende el citado criterio de los pronunciamientos de la sentencia de 4 de mayo de 2011 dictada por la Sección 5ª de esta Sala pronunciada en el recurso 759/2009):
'
Y por último, en cuanto a la sentencia de esta misma sección de 11 de julio de 2007, que cita el Abogado del Estado en su escrito de oposición a la apelación, decir que no sirve la misma para alterar la anterior conclusión, pues el tema en ella enjuiciado no se refiere propiamente a la prescripción, sino a la determinación del interés que resulta aplicable - respecto de lo que se aplica el régimen anterior a la LGS conforme al apartado 3 de su disposición transitoria segunda, al estimarse que se trata de una obligación de carácter material accesoria a la del reintegro-, lo que nada tiene que ver.
La irrelevancia de este argumento resulta con sólo reparar en que, incluso admitiendo el cómputo efectuado de esa manera, se habrían rebasado los cuatro años de la prescripción, tiendo sentido tan sólo si hubiéramos mantenido en esta sentencia el plazo de cinco años.
En cualquier caso tampoco resultaría acertada esa conclusión, pues como expresamos en la ya citada sentencia de 18 de mayo de 2016 (Apelación 40/2016), en relación a este argumento sostenido entonces al igual que ahora por el Abogado del Estado, que en realidad lo que se pretende es la aplicación de un criterio distinto del que está consolidado tanto jurisprudencialmente por el Tribunal Supremo como por esta misma Sala, conforme al cual en estos casos el dies a quo para el cómputo de prescripción, en relación con la acción para exigir responsabilidad subsidiaria, viene determinado por la data de la declaración de fallido; en este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo (entre otras en la sent. de 9 de junio de 2009 dictada en el recurso 2586/2007); y esta misma Sala (en SSAN de 17 de octubre de 2014 en el recurso de apelación 14/2014, de 4 de diciembre de 2013 en el recurso de apelación 108/2013, de 30 de marzo de 2015 en el recurso de apelación 3/2015). En ellas se expresa claramente que: '
Y algo muy similar se dice en la de 8 de marzo de 2013 dictada en el recurso 45/2012: ' Conforme a las Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2009
Añadiremos a todo ello tres consideraciones a mayores -las dos primeras ya puestas de manifiesto en la mencionada sentencia de 18 de mayo de 2016-: 1ª) que el Servicio Público de Empleo Estatal, aunque ciertamente es un organismo autónomo que goza de personalidad jurídica propia, como la Agencia Tributaria, se trata en cualquier caso entes instrumentales de la Administración General del Estado para el cumplimiento de sus fines, sin que deba perjudicar al actor las dilaciones del procedimiento o los déficits de comunicación entre ambos, por lo que ha de resultarle en todo caso irrelevante; 2ª) que tampoco quedaría demostrada una imposibilidad material de que pudiera conocerse en tiempo la referida declaración de fallido, ya que y en aras de la eficacia del servicio perfectamente pudo ser comunicada al SEPE de manera inmediata una vez efectuada; y 3ª), saliendo al paso de que la Administración demandada cuestiona el hecho de que la aludida declaración parcial de fallido contenida en el folio 64 se refiriera concretamente a las deudas objeto de derivación, señalar que tal extremo consta asimismo en el documento obrante al folio 62 titulado '
En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta alzada, habrá de estarse a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, y dada la estimación de la presente apelación, no procederá hacer especial implosión de mismas. En cambio las de la instancia, al estimarse íntegramente el recurso contencioso- administrativo y toda vez que no se aprecia la existencias de dudas razonables ante los criterios ya consolidados, procederá, en aplicación del apartado 1º del mismo artículo, imponerlas a la Administración demandada.
Fallo
Estimar el recurso de apelación nº 9/2017 ejercitado por la Procuradora Dª INÉS TASCÓN HERRERO en nombre y representación de D. Alfredo, contra la sentencia nº 121/2016 de fecha 13 de octubre de 2016 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo nº 9 en el Procedimiento Ordinario 15/2015, la cual ahora revocamos.
Estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el citado recurrente contra la resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de fecha 11 de diciembre de 2014, desestimatoria del recurso de alzada frente a la de 1 de abril de 2014, recaída en el procedimiento de responsabilidad subsidiaria de los expedientes de reintegro de subvenciones con números de referencia NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, y por la que se le declaraba responsable subsidiario del pago de la deuda en el importe de 915.656,37 euros de principal más los intereses de demora; anulando ambas resoluciones por ser disconformes con el ordenamiento jurídico.
En cuanto a las costas, no se hace especial imposición respecto a las costas de esta alzada, imponiéndose a la Administración demandada las de la primera instancia.
Devuélvanse los autos al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución, para ejecución y cumplimiento, debiendo acusar recibo.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.