Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso:0000201/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01654/2017
Demandante:Dª Carlota
Procurador:SRA. CASIELLES MORÁN, SILVIA MARÍA
Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
Madrid, a dieciseis de enero de dos mil diecinueve.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso-administrativo número 201/2017, promovido porDª. Carlota , representada por la procuradora de los tribunales Dª. Silvia María Casielles Morán y asistida por el letrado D. Antonio Benítez Ostos, sustituido por Dª. Nieves Monteserín Arias, contra la resolución de 23 de diciembre de 2016, de la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, dictada por delegación del Ministro del Interior, que desestima la solicitud de declaración y reconocimiento como víctima de terrorismo, así como indemnización por el daño causado, formulada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre. Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado. Cuantía: indeterminada.
Es ponente la Ilma. Sra. Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA, Magistrada de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO.- Dª. Carlota formuló con fecha 18 de septiembre de 2014 tres solicitudes de declaración y reconocimiento como víctima del terrorismo y además, en cada una de ellas, indemnización por incapacidad permanente total, por incapacidad permanente parcial e incapacidad temporal derivada de actos de terrorismo, en relación con el suceso acaecido el 25 de mayo de 2002 en la sucursal bancaria de la que era trabajadora, en aplicación de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, con entrada en el órgano competente para la resolución el 25 de septiembre siguiente.
Solicitado dictamen médico al Instituto Nacional de la Seguridad Social el 16 de diciembre de 2014 y comunicándose a la interesada la suspensión del procedimiento hasta su recepción, el mencionado dictamen de fecha 13 de julio de 2016 se envió al Ministerio del Interior el 5 de septiembre de 2016, concluyéndose que'No ha quedado acreditado el nexo causal entre las lesiones y los hechos de naturaleza terrorista'.Conferido traslado para alegaciones de la propuesta de resolución desfavorable de fecha 14 de septiembre de 2016, la interesada las presentó el 11 de octubre siguiente, dictándose el 23 de diciembre de 2016 la resolución desestimatoria objeto de este recurso.
SEGUNDO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que cumplimentó en un escrito en el que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia en virtud de la cual'Declare la nulidad o subsidiariamente la anulabilidad del acto administrativo impugnado, cual es la Resolución dictada el pasado 23 de diciembre de 2016, por parte de la Sra. Directora General, Dª. Mónica , actuando por delegación del Ministro del Interior, y por la que resolvió desestimar la petición efectuada por Dª. Carlota , declarando y reconocimiento a esta última como víctima de terrorismo, así como la declaración de que padece incapacidad permanente total para su profesión habitual y la indemnización que pueda corresponderle de conformidad con lo establecido en el Anexo I de la Ley 29/2011 de 22 de septiembre (EDL 2011/201725), ello incrementado con los intereses legales que procedan. Todo ello, con expresa condena en costas a la parte demandada.'.
Dado traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando se'dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho'.
Recibido el recurso a prueba, se admitió y practicó la prueba documental y pericial propuesta y aportada por la parte actora, con el resultado que obra en las actuaciones.
Con ello quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó con relación al día 15 de enero de 2019, en el que así ha tenido lugar.
Fundamentos
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de 23 de diciembre de 2016, de la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, dictada por delegación del Ministro del Interior, que desestima la solicitud de indemnización formulada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre.
La desestimación se funda, esencialmente, en que'el Informe Médico Evaluador, confirma la existencia de secuelas (trastorno adaptativo mixto), si bien, no lo atribuye de modo directo y exclusivo a la acción terrorista, avalando la desestimación del tal reconocimiento así como los derechos inherentes a tal condición'.
La demandante pretende que se le reconozca, de un lado, su condición de víctima de terrorismo, y de otra, que padece incapacidad permanente total para su profesión habitual y la indemnización que pueda corresponderle de conformidad con el Anexo I de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, incrementado con los intereses legales correspondientes, por los padecimientos psíquicos padecidos a raíz de los hechos acaecidos el 25 de mayo de 2002, que califica como acción terrorista (robo con intimidación) de la que fue víctima cuando se encontraba trabajando en la sucursal bancaria atracada, remitiéndose a efectos probatorios de dichos hechos a las sentencias 42/2004 y 5/2012 de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional , y de las que resultaron condenadas las personas acusadas, miembros del GRAPO, por un delito de robo con intimidación con fines terroristas.
Como sustento jurídico de sus pretensiones se alega que su solicitud debe ser estimada por silencio administrativo positivo, pues el plazo máximo de resolución y notificación de la resolución, establecido en doce meses en el artículo 53 del Real Decreto 671/2013 , ha sido rebasado en este caso desde que se inició el procedimiento con la formulación de su petición el 18 de septiembre de 2014 hasta que se le notificó el acto que se impugna el 7 de febrero de 2017. Además, sostiene que la posible suspensión del procedimiento por un plazo legal máximo de tres meses que la Administración pretendió hacer valer al amparo del artículo 52 del antes citado Real Decreto en relación con el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común , requería un acuerdo expreso de suspensión y su pertinente notificación, que no se dio en este caso. Y dado que concurren, a su juicio, los requisitos esenciales objeto de su petición (presencia en el lugar del atentado y daños probados médicamente), la figura jurídica del silencio positivo opera plenamente en este caso. Ya con carácter subsidiario afirma que existe la relación de causalidad negada por la Administración en la resolución recurrida, conforme a los informes médicos obrantes en el expediente y el informe médico pericial que se adjunta con el escrito de demanda, que ponen de relieve el desacierto del informe médico del Equipo de Valoración de Incapacidades (EVI), que ni siquiera se tomó la molestia en reconocerla personalmente.
Frente a ello, el Abogado del Estado pone de manifiesto, en primer término, que la petición que aquí nos ocupa ya fue desestimada por una previa resolución de 20 de febrero de 2013 (folios 69 y 70 del expediente administrativo), por lo que la resolución recurrida es reproducción o confirmación de un acto administrativo previo y consentido. Añade que no hay silencio positivo por el periodo de tiempo que estuvo suspendido el procedimiento hasta que el EVI emitió su dictamen, y que en último caso, el silencio no puede referirse ni al reconocimiento de su condición de víctima de terrorismo ni a la pretendida incapacidad permanente, conforme a un criterio consolidado a este respecto por esta Sala. Por último, indica que como condición previa a todo ello debe acreditarse la existencia de una acción terrorista directa a los efectos de la Ley 29/2011, que no se da en este caso, en que la demandante fue víctima de un atraco que es un delito común cometido por miembros de una organización terrorista, como tampoco la necesaria relación de causalidad entre el atraco y los padecimientos psíquicos, como se apreció por el EVI.
SEGUNDO.- Con carácter previo a resolver el fondo del asunto propiamente dicho, respecto a la alegación de la Administración relativa a la existencia de un previo acto administrativo resolviendo lo que aquí se pretende, hemos de indicar que aunque en efecto en los antecedentes fácticos de la resolución recurrida se alude a una resolución de fecha 20 de febrero de 2013 que consta incorporada al expediente administrativo, que desestimó una pretensión indemnizatoria derivada de los mismos hechos que aquí nos ocupan, lo cierto es que ningún otro dato fáctico ni jurídico consta en las actuaciones que permita inferir que el acto administrativo objeto del presente recurso sea confirmación o reproducción de aquel otro. De hecho, ni la Administración resolvió en dicho sentido, pues desestimó la solicitud de la interesada analizando el fondo de la cuestión, ni tampoco ha aducido en su escrito de contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo con base en el artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ,reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por todo lo cual procede, sin más, resolver el presente recurso en los términos en los que aparece planteado el debate entre las partes.
TERCERO.- La pretensión formulada por la actora se basa, con carácter principal, en que ha operado el silencio administrativo positivo. A estos efectos hemos de tener en cuenta que el artículo 28.6 de la Ley 29/2011 dispone que'El plazo máximo para la resolución del procedimiento es de 12 meses, entendiéndose estimada la petición en caso de haber transcurrido el citado plazo sin haberse dictado resolución expresa'. Y en el mismo sentido el artículo 53 del Real Decreto 671/2013 , cuyo artículo 52.1 contempla la posibilidad de suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución cuando hayan de solicitarse informes preceptivos, plazo que no puede exceder en ningún caso de tres meses, según preceptúa el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992 , aplicable a este supuestoratione temporis.
Pues bien, en este caso, aun considerando que el procedimiento estuvo válidamente suspendido (lo que niega el recurrente), lo cierto es que desde que la solicitud tuvo entrada en el registro del órgano competente para su tramitación el 25 de septiembre de 2014 hasta que la resolución denegatoria de 23 de septiembre de 2016 le fue notificada a la interesada el 7 de febrero de 2017 (dato que no consta documentado en el expediente pero que no es negado por la Administración), transcurrió con creces el plazo máximo legal correspondiente, habida cuenta haberse solicitado el informe al EVI el 18 de diciembre de 2014 y no haberse recibido hasta el 8 de septiembre de 2016.
No obstante lo anterior, el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la pertinente resolución no conduce, sin más, a la estimación de la pretensión de la parte recurrente, pues como esta Sección viene resolviendo de forma reiterada, entre otras y como una de las más recientes en la sentencia de 28 de febrero de 2018 (recurso número 436/2016), ' esta Sección con anterioridad ( sentencias de 25 de marzo de 2015 - recurso 259/2012-, de 13 de enero - recurso 337/2014 - y de 1 de junio de 2016 - recurso 249/2015 - o de 7 de diciembre de 2017 - recurso 247/2015 -), la regulación del silencio administrativo en la Ley 30/1992 se dirige directamente a la Administración, siendo la función de este órgano judicial la de controlar la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución ), con sometimiento únicamente al imperio de la ley ( artículo 117.1 de la misma Constitución ), sin que incumba a los tribunales de lo contencioso-administrativo sustituir a la Administración que controlan, añadiéndose que 'si, como se pretende, el Tribunal, tras verificar y declarar el incumplimiento de las reglas sobre el silencio administrativo positivo, con la consecuencia anulatoria subsiguiente, reconoce sin más en su plenitud el derecho contenido en la solicitud presentada ante la Administración, queda impedida aquella vía administrativa de revisión, pues no se estaría ante la revisión de un acto de la Administración, sino de una sentencia judicial. En suma, un órgano judicial no puede, al amparo del silencio administrativo positivo y de la vulneración de sus reglas por la Administración, reconocer un derecho que carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, es decir, consagrar una palmaria vulneración del ordenamiento jurídico (en este sentido, sentencia de esta misma Sala y Sección de 7 de julio de 2010 y las del Tribunal Supremo que en ella se citan)'. Además, conforme a la sentencia de 28 de junio de 2004, del Tribunal Supremo, Sección Sexta -recurso 573/2000 - 'la teoría del silencio positivo no implica de ningún modo que su consecuencia permanente, aun en el caso de que hayan transcurrido los plazos legalmente previstos, sea la de reconocer incólume y sin objeción alguna la petición formulada por el administrado, sino que además ha de constar el requisito sustancial de que el contenido de la petición sea acorde con el ordenamiento, de forma que de ningún modo cabe obtener por vía de silencio lo que no fuese pertinente con arreglo a derecho' .
En definitiva, y con carácter general, esta Sección mantiene que los efectos que comporta la vía del silencio positivo tienen como límite lo establecido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 , que considera nulos de pleno derecho los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, como es el caso, según resulta de anteriores fundamentos'.
Dado que el precepto que regula el silencio administrativo positivo a que se refiere la Ley 29/2011, se incardina en el procedimiento para la indemnización de daños derivados de actos de terrorismo, resulta preciso, en atención a todo lo que hasta aquí hemos expuesto, analizar y resolver si en el presente caso puede prosperar la pretensión indemnizatoria postulada por la parte actora en dicho sentido, lo cual requiere, de manera inexcusable, la concurrencia de todos los requisitos esenciales para su adquisición, esto es, en primer término y como condiciónsine qua non, que los daños reclamados deriven de un acto de terrorismo, o lo que es lo mismo, su reconocimiento como víctima del terrorismo.
CUARTO.-El artículo 3, párrafo primero, de la Ley 29/2011 , delimita su ámbito de aplicación'a quienes sufran la acción terrorista, definida ésta como la llevada a cabo por personas integradas en organizaciones o grupos criminales que tengan por finalidad u objeto subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública'. Además, el artículo 3 bis.1 regula los requisitos de los destinatarios de las ayudas y prestaciones reguladas en dicha ley a las personas en las que concurra alguno de dos supuestos, y en lo que aquí interesa, el previsto en el apartado a), que dispone'Cuando en virtud de sentencia firme, se les hubiere reconocido el derecho a ser indemnizados en concepto de responsabilidad civil por los hechos y daños contemplados en esta Ley'.
En el caso que se somete a nuestra consideración, del relato de hechos probados de la sentencia 5/2012 de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional , aportada por la interesada con su solicitud, resulta que los hechos delictivos en que se vio involucrada la recurrente, fueron calificados como un delito de robo con intimidación con fines terroristas, como consecuencia del atraco perpetrado por dos miembros de la organización terrorista GRAPO en una sucursal bancaria en el que se encontraba trabajando como empleada, con la finalidad de obtener fondos para financiar sus actividades y las de sus miembros. Y en dicha sentencia, además, la recurrente no fue reconocida como víctima con derecho a ser indemnizada en concepto de responsabilidad civil.
Pues bien, debiendo concebirse la acción terrorista como aquella que va destinada, de forma directa, a la subversión del orden constitucional o a la alteración grave de la paz pública, hemos de convenir con la parte demandada que los hechos antes descritos no pueden subsumirse en dicho concepto legal, pues con independencia de que el robo con intimidación fuese realizado por dos miembros de una organización terrorista con la finalidad de financiar sus operaciones, lo cierto es que los hechos en sí no pueden configurarse válidamente como acción terrorista directa, sino como medio para realizar, en su caso, futuras acciones terroristas una vez obtenidos los fondos económicos necesarios para ello.
En este mismo sentido y en un supuesto similar al presente, en el cual también miembros de la misma organización terrorista asaltaron un furgón blindado con los mismos fines, esta Sección resolvió en sentencia de 5 de abril de 2017 (recurso número 1278/2015 ) considerando que se trataba, como aquí, de un delito común y no de un delito de terrorismo, razonando lo siguiente:
'Sobre el concepto de terrorismo, la jurisprudencia muestra un criterio uniforme y reiterado, en el sentido de que son delitos cuya finalidad es la de subvertir el orden constitucional y alterar gravemente la paz pública, al servicio de determinados objetivos políticos o ideológicos, manteniéndose en el uso de la violencia, es decir del terror, cuando un Estado social y democrático de derecho como es el nuestro, existen cauces políticos y democráticos para la prosecución de cualquier finalidad política. Tratándose, pues, de delitos contra la estructura política del Estado, la convivencia y el sistema social y democrático, se entiende que existe una especie de deuda de toda la comunidad para con las víctimas de los actos criminales que atentan precisamente contra los propios cimientos y sistema de convivencia de esa comunidad. ' STS 10 noviembre 2011 (recurso 3086/2008 )'.
Que los hechos enjuiciados fueran cometidos por miembros de una organización terrorista, con el fin 'de obtener fondos económicos para el desarrollo de sus actividades delictivas' asaltando un furgón blindado, según los hechos probados de las sentencias aportadas, y que haya habido procesos judiciales de condena a los mismos, no supone que se den los requisitos del artículo 3 bis de la Ley 29/2011 . Las propias resoluciones judiciales dicen que no se enjuician delitos de terrorismo, sino delitos de robo, tentativa de asesinato y tenencia de explosivos y de armas. La condición subjetiva de los condenados por su pertenencia, no discutida, a una organización terrorista, no supone la existencia objetiva de un delito de terrorismo, que es lo que exige el precepto legal.
Consecuentemente, la consideración de 'acto terrorista' a los efectos de la Ley 29/2011 es interpretación legal, no una calificación médica, aunque los psicólogos utilicen el término de atentado terrorista en términos pedagógicos, no jurídicos.'.
En definitiva, la comisión de un delito común con fines terroristas no equivale a considerar que se ha producido una acción terrorista directa en los términos legalmente exigibles, por lo que la pretensión de la recurrente de ser reconocida como víctima del terrorismo debe ser rechazada, y consiguientemente y sin necesidad de ninguna otra consideración jurídica, la de reconocimiento de indemnización derivada de aquélla al amparo de la Ley 29/2011.
QUINTO.- Las costas procesales causadas, a tenor del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se imponen a la parte demandante.
VISTOSlo s preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal deDª. Carlota , contra la resolución de 23 de diciembre de 2016, de la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, dictada por delegación del Ministro del Interior, que desestima la solicitud de declaración y reconocimiento como víctima de terrorismo, así como indemnización por el daño causado, formulada al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 671/2013, de 6 de septiembre.
Con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Recursos: La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50 euros; en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma acostumbrada, de todo lo cual yo, la Letrada de la Administración de Justicia, doy fe.
