Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 30/2013 de 28 de Enero de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN QUINTA

Núm. de Recurso:0000030 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00286/2013

Demandante:VALORIZA FACILITIES, S.A.U

Procurador:SR. DE DIEGO QUEVEDO, GABRIEL MARÍA

Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. ÁNGEL NOVOA FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FERNANDO F. BENITO MORENO

D. ÁNGEL NOVOA FERNÁNDEZ

D. TOMÁS GARCÍA GONZALO

Madrid, a veintiocho de enero de dos mil quince.

VISTOpor la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 30/2013, promovido por Valoriza Facilities, SAU, representada por el Procurador de los Tribunales D. Gabriel de Diego Quevedo, contra la Resolución de 19 de noviembre de 2012 del Subdirector General de Servicios Penitenciarios, por delegación del secretario de Estado, de imposición de penalidad por un importe de 34.027 euros por prestación defectuosa del contrato suscrito con la empresa Valoriza Facilities, SAUpara la prestación de mantenimiento integral de los Centros Penitenciarios de Daroca, Teruel y UAR, conforme a lo previsto en la cláusula 18 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado; cuantía 48.784,80 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-

1.- El contrato se adjudica a la actora el 24 de septiembre de 2009 y tiene por objeto la realización del 'Servicio de mantenimiento integral en los centros penitenciarios de Daroca, Teruel y UAR', por un importe de 544.439,57 euros y como plazo de ejecución del 1 de octubre de 2009 al 30 de septiembre de 2011, (folio 127 del expediente).

2.- Habida cuenta del objeto del recurso, de la documentación obrante en el expediente, y en especial del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y Pliego de Prescripciones Técnicas, han de tenerse en consideración:

a.- La responsabilidad del contratista aparece regulada en la cláusula 18 del PCAP que se remite al apartado 15 del Cuadro de características para determinar el régimen concreto aplicable al contrato. (Folios 9 y 116 del expediente)

b.- En el apartado 3.3.1 del PPT, en orden a la obligación de presentar informes iniciales sobre el estado de cada uno de los centros penitenciarios y el apartado 7 de PPT fija la obligación de presentar informes periódicos del servicio, al menos con carácter bimestral.

En esta misma línea, el apartado 7.1 prevé la llevanza de un Libro-registro. (Folios 16 y 21)

c.- En el apartado 4.4.1 del PPT se establece que debe prestar sus servicios con dedicación exclusiva al contrato al menos un Ingeniero Técnico, preferentemente Industrial, con presencia en el centro penitenciario que tenga asignado. (Folio 18)

Queda ello establecido de modo que el desarrollo de su trabajo en un 40% a los centros de Teruel y UAR y 60% a Daroca. (Folio 123 )

d.- En el apartado 4.1.2.1 del PPT se prevé que haya un responsable técnico directo del contrato. (Folio 19) finalmente con un grado de dedicación de 25%.

SEGUNDO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que cumplimentó en un escrito en el que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando se declare la nulidad de la resolución impugnada.

Dado traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando una sentencia 'por la que se desestime íntegramente el recurso deducido, confirmando el acto administrativo impugnado con expresa imposición de costas a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa '.

Recibido el recurso a prueba, se practicaron las propuestas por la demandante, con el resultado que obra en las actuaciones, concediéndose a continuación a las partes, sucesivamente, el plazo de diez días para que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuaron ratificándose en sus respectivas pretensiones.

Con ello quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó con relación al día 27 de enero de 2015, en el que así tuvo lugar.

VISTOSlos artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. ÁNGEL NOVOA FERNÁNDEZ, Magistrado de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Resolución de 19 de noviembre de 2012 del Subdirector General de Servicios Penitenciarios, por delegación del secretario de Estado, de imposición de penalidad por un importe de 34.027 euros por prestación defectuosa del contrato suscrito con la empresa Valoriza Facilities, SAUpara la prestación de mantenimiento integral de los Centros Penitenciarios de Daroca, Teruel y UAR, conforme a lo previsto en la cláusula 18 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares .

La recurrente pretende la nulidad de dicha Resolución, discrepando esencialmente de la penalidad impuesta una vez finalizado el contrato, de su cuantía al ser superior al 10% del precio del contrato, de la gravedad de los hechos, de su acreditación.

Los principales desacuerdos se centran en el incumplimiento de la obligación de la falta del Ingeniero en el Centro Penitenciario el tiempo previsto, la falta del responsable directo del contrato también en el centro, la falta de informes iniciales, periódicos y libro registro y, ya de un modo globalizado, la falta o retraso en el cumplimiento de las revisiones técnico legales.

SEGUNDO.- Existiendo conformidad en la legislación aplicable, es el art. 196. 1 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público . (Vigente hasta el 16 de diciembre de 2011), el que determina en orden a la ejecución defectuosa y demora en la ejecución de los contratos que :

1. Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 53.2 y 102.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedaddel incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 %del presupuestodel contrato.

La parte actora, en su escrito de demanda, alega y así lo reitera en primer término en sus conclusiones, que no procede el inicio del expediente que impone penalidades por una vez finalizada la ejecución del contrato.

La doctrina jurisprudencial ha interpretado el concepto jurídico de las 'penalidades' del contrato, así el Tribunal Supremo indica que estas 'penalidades' no son sanciones en sentido estricto, sino que constituyen un medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación a modo de cláusula penal del artículo 1152 del Código Civil ( SSTS Sala 3ª, Sección 5ª de 6 de marzo de 1997 y Sección 4ª de 18 de mayo de 2005, recurso 2404/2003 ).

En Sentencia de 21 de noviembre de 1988 precisa este concepto al decir: 'que las consecuencias de una cláusula penal integrada en un contrato no constituyen una manifestación del derecho sancionador,... Por el contrario, la naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento'.

Y en la Sentencia de 18 de mayo de 2005 , establece: ' Penalidades a satisfacer a la administración contratante por la comisión de faltas por el contratista que, independientemente de su denominación gramatical próxima al derecho punitivo, hemos de considerar como similares a las obligaciones con cláusula penal ( art. 1152 y siguientes del Código civil ) en el ámbito de la contratación privada. En el ámbito de la contratación pública, al igual que en la contratación privada, desempeñan una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal, es decir el contrato, pues, en caso contrario, deberá satisfacerse la pena pactada. Son, por tanto, estipulaciones de carácter accesorio, debidamente plasmadas en el contrato, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la obligación principal de que se trate por lo que, en aras a la garantía del contrato, conducen a que el contratista, o deudor de la prestación que se trata de garantizar, venga obligado no solo al pago de una determinada cantidad de dinero calculada en razón a la modulación del grado de inobservancia sino incluso a la extinción contractual si la modalidad de incumplimiento alcanza mayor intensidad.

Como en el ámbito civil vienen a sustituir a la indemnización por daños al fijarse una responsabilidad económica por la comisión de determinados hechos, con independencia de que mediare dolo o culpa, aunque, en el ámbito del derecho público, puedan incluso reputarse próximas a las multas coercitivas a fin de lograr la efectividad de lo pactado. Recordemos que si bien en distintos ámbitos específicos de nuestro ordenamiento administrativo nos encontramos con las multas coercitivas así como también en la ordenación procesal de nuestro ámbito jurisdiccional ( art. 112 LJCA ) fue la LRAJAPAC en su art. 99 la que determinó los supuestos en que las leyes pueden imponer tales medidas de constreñimiento económico en el ejercicio de la autotutela administrativa. Previamente el Tribunal Constitucional en su sentencia 239/1988, de 14 de diciembre había sentado que en dicha clase de multas no se impone una obligación de pago con un fin represivo o retributivo por la realización de una conducta que se considere administrativamente ilícita pues no debe olvidarse que la multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. El problema en todo caso radica que, tengan naturaleza cercana a la multa coercitiva u ostenten el carácter de penalidad obligacional, nuestro ordenamiento carece de un procedimiento específico general para su tramitación e imposición lo que obliga a acudir al procedimiento administrativo general. Si queda clara, independientemente de su nombre, la ausencia de carácter punitivo amparado en el art. 25.1 CE , es decir no es una multa-sanción.

Por ello en la sentencia de este Tribunal de 21 de noviembre de 1988 (reiterada el 10 de febrero de 1990) se afirma que 'las consecuencias de una cláusula penal integrada en un contrato no constituyen una manifestación del derecho sancionador, entendiendo en el sentido de potestad del Estado de castigar determinadas conductas tipificadas como sancionables por la Ley. La naturaleza de dichas cláusulas contractuales responde a una concepción civil, en la que se predica el principio de la presunción de culpa en el contratante que no cumple lo pactado o incurre en algún defecto en su cumplimiento'.

TERCERO.-A la luz de esta doctrina procede examinar la cuestión de autos.

En relación a la cuestión de que no procede el inicio del expediente que impone penalidades una vez finalizada la ejecución del contrato, y que de aceptarse la postura de la parte determinaría sin más la estimación del recurso, decir que como se ha puesto de relieve en el primero de los antecedentes de hecho, el contrato se adjudica a la actora el 24 de septiembre de 2009 y tiene por objeto la realización del 'Servicio de mantenimiento integral en los centros penitenciarios de Daroca, Teruel y UAR', por un importe de 544.439,57 euros y como plazo de ejecución del 1 de octubre de 2009 al 30 de septiembre de 2011, (folio 127 del expediente).

El trámite de inicio y audiencia para la imposición de las penalidades tiene lugar el 7 de septiembre de 2012, realizadas las alegaciones, la resolución impugnada imponiendo las penalidades es de fecha 19 de noviembre de 2012, es decir más de un año desde que el contrato finalizó su plazo ejecución, por ello cobra todo sentido la alegación del actor .

Acorde a la propia naturaleza jurídica de las penalidades, como 'medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación' o 'función coercitiva para estimular el cumplimiento', difícilmente podemos pensar que ello cobre sentido cuando lo que se trata de asegurar, la obligación derivada del contrato de servicios de mantenimiento adjudicado del que nace, ya ha finalizado, desde hace más de un año a contar de la fecha de inicio del trámite de imposición de penalidad por la Administración.

Es por ello acertada la opción de la actora pues sí la Administración quería asegurarse el cumplimiento de la obligación principal (resaltamos cumplimento), debería haber formalizado el inicio del procedimiento en el momento del incumplimiento y, desde luego, no finalizado el contrato.

Admitiendo esta tesis interpretativa, cabe citar la reciente sentencia de esta misma Sala y Sección de 18 de septiembre de 2013, recurso 3/2011 , y a sensu contrario la sentencia de fecha 26 de febrero del año 2014 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recurso de apelación 679/2013 'El procedimiento para la imposición de penalidades no se inició cuando ya había finalizado la vigencia del contrato, (lo que tuvo lugar el 31 de diciembre de 2010), sino con anterioridad, siendo de fecha 21 de octubre de 2010 el informe sobre incumplimientos, de fecha 14 de diciembre de 2010 el informe-propuesta de imposición de penalidades, y de fecha 22 de diciembre de 2010 el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Familia y Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid acordando el inicio del expediente de imposición de penalidades en materia contractual, proponiendo la imposición de una penalidad por importe de 74.528,8 euros y concediendo audiencia al contratista, previa adopción del acuerdo correspondiente, sin olvidar que además el procedimiento ya había sido incoado con anterioridad mediante Decreto de 25 de septiembre de 2009 de la Delegada del Área de Gobierno de Familia y Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid, si bien dicho procedimiento se declaró caducado'.

CUARTO.- De cuanto antecede se deduce la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por lo que las costas, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse a la administración.

POR TODO LO EXPUESTO

Fallo

ESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Valoriza Facilities, SAU, representada por el Procurador de los Tribunales D. Gabriel de Diego Quevedo, contra la Resolución de 19 de noviembre de 2012 del Subdirector General de Servicios Penitenciarios, por delegación del secretario de Estado, de imposición de penalidad por un importe de 34.027 euros por prestación defectuosa del contrato suscrito con la empresa Valoriza Facilities, SAUpara la prestación de mantenimiento integral de los Centros Penitenciarios de Daroca, Teruel y UAR, conforme a lo previsto en la cláusula 18 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares por no ser dicha Resolución, en los extremos examinados, conforme a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la administración.

Así por esta nuestra Sentencia, contra la que no cabe recurso de casación común, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma acostumbrada de todo lo cual yo, la Secretaria Judicial, doy fe.