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09/03/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 637/2016 de 10 de Enero de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Enero de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SANCHEZ CORDERO, ALICIA
Núm. Cendoj: 28079230052018100005
Núm. Ecli: ES:AN:2018:83
Núm. Roj: SAN 83:2018
Encabezamiento
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
D. JOSE MARIA GIL SAEZ
D. FERNANDO F. BENITO MORENO
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Madrid, a diez de enero de dos mil dieciocho.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso- administrativo número 637/2016, promovido por
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado representada por el Abogado del Estado.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada D.ª ALICIA SANCHEZ CORDERO.
Antecedentes
Tramitado el expediente de responsabilidad patrimonial NUM000 , fue desestimado por resolución del Ministro de Defensa, de 20 de junio de 2016, frente a la que el interesado acude a la vía judicial.
Concluso el procedimiento, se señaló para votación y fallo el día 9 de enero de 2018, en que así ha tenido lugar.
Fundamentos
Los antecedentes de la reclamación son los siguientes:
1. el 21 de noviembre de 2011, por Orden del Director General de la Guardia Civil, se ordenó la incoación de un expediente disciplinario al Guardia Civil D. Martin - y a otro- por una presunta falta muy grave prevista en el artículo 7, apartado 7, de la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre, de régimen disciplinario de la Guardia Civil , acordando asimismo su cese en funciones por el término de tres meses, en uso de las facultades que le confiere el artículo 54 de la misma ley Orgánica 12/2007 .
2. por resolución de 27 de febrero de 2012, se acuerda la suspensión de funciones por razón del expediente disciplinario que se le sigue.
3. Por resolución del Ministro del Interior, dictada por delegación por el Director General de la Guardia Civil, de 29 de marzo de 2012, se dispuso el cese del interesado en el destino que ocupaba en la intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de la Guardia Civil en Córdoba, al haberse acordado su pase a la situación de suspenso de funciones. Se acuerda su publicación por Resolución de 16 de abril de 2012.
4. Por Orden 160/06374/12, de 17 de abril, se pasa a la situación de suspenso de funciones.
5. Por Resolución de 25 de abril de 2012 dictada por el teniente Coronel Jefe de la Comandancia de Córdoba, se acordó el cese en su derecho a ocupar el pabellón número NUM001 y se le confirió el plazo de 30 días para desalojarlo junto a su familia y todos sus enseres.
6. Las diligencias previas penales incoadas a los dos guardias civiles implicados, fueron archivadas, en caso del ahora demandante, por Auto de 6 de marzo de 2013, del Juzgado de Instrucción número 4 de Córdoba , por sobreseimiento provisional.
7. Por resolución adoptada por el Director General de la Guardia Civil el 3 de abril de 2014, se acuerda: «dispongo la terminación del Expediente Disciplinario por falta muy grave n° NUM002 , declarando la CADUCIDAD de las actuaciones y la PRESCRIPCIÓN de la falta grave imputada, con su consiguiente archivo».
8. A raíz de tal conclusión, mediante Resolución 160/06139/14, de fecha 8 de mayo (publicada en el BOGC el 27 de mayo de 2014) se reconoció al reclamante como tiempo de servicios el periodo en que permaneció suspendido de funciones y recuperó el destino que ocupaba en la Intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de la Guardia Civil en Córdoba.
9. Mediante Resolución de 30 de mayo de 2014, dictada por el Director General de la Guardia Civil y publicada en el BOGC núm. 26, de fecha 10/06/2014, se reconoce al reclamante la permanencia en la Intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de Córdoba, desde el día 1 de diciembre de 2005, «con los efectos económicos y administrativos inherentes».
10. El 8 de enero de 2015, el Guardia Civil don Martin presentó un escrito en el que formulaba una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración. El interesado cuantificó los daños y perjuicios que entendió no habían sido reparados en 62.758,69 euros, cantidad desglosada del siguiente modo: 1.500,48 euros por la pérdida de los complementos de productividad estructural y funcional durante varias mensualidades de 2011 y 2012; 1.258,21 euros por la imposibilidad de disfrutar de doce días de vacaciones y siete de permiso por asuntos particulares, y 60.000 euros por los daños morales derivados del desalojo de la vivienda adjudicada en el Acuartelamiento de Córdoba.
En la demanda se aduce que la Dirección General de la Guardia Civil le ha devuelto las cantidades económicas correspondientes al complemento específico singular que dejó de percibir desde el mes de mayo de 2011 al de noviembre de 2012, sin embargo, no le han sido abonados, el complemento de Productividad Estructural y el de Productividad Funcional, que se percibe con carácter regular. Asimismo se vio privado de doce días de vacaciones y siete días de permiso por asuntos particulares, y del disfrute de la vivienda que tenía adjudicada en el acuartelamiento de Córdoba, en virtud de la Resolución de 25 de abril de 2012 dictada por el Teniente Coronel Jefe de la Comandancia de Córdoba, produciéndole daños morales. Invoca los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , y la jurisprudencia que entiende de aplicación, alegando que no tiene sentido que a consecuencia de la anulación del destino adjudicado se le devuelvan los conceptos salariales de los que fue privado y, sin embargo, cuando se trata de establecer otros daños correlativos, la Administración establezca que había actuado correctamente, pues el archivo del expediente disciplinario ha de dar lugar al restablecimiento de la situación jurídica individualizada.
El Abogado del Estado, además de presupuestos legales y de la jurisprudencia sobre la responsabilidad patrimonial, invoca la jurisprudencia sobre el necesario funcionamiento anormal en caso de las reclamaciones de los servidores públicos, pues en este caso, el demandante, como miembro del Cuerpo de la Guardia Civil, tiene, en principio, el deber jurídico de soportar la incoación de un expediente disciplinario, salvo que se produzca de forma arbitraria, lo que no es el caso. Como razona el Consejo de Estado y la resolución recurrida, el cese y la suspensión se acordaron al amparo del régimen legal disciplinario de la Guardia Civil. Subsidiariamente no considera acreditada la relación causal, ni la cuantía de los daños reclamada.
En similares términos se regula el régimen de responsabilidad patrimonial en los artículos 32 y siguientes de la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público , que incluye en la definición anterior la salvedad «o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley».
Lo resarcible por la vía de la responsabilidad patrimonial es la lesión, pero ésta solo puede ser apreciada si el daño que le sirve de presupuesto reúne los requisitos que declara la jurisprudencia en interpretación de estas normas «entre las últimas, sentencias de 19 de febrero de 2016 (recurso 4056/2014 ) y 23 de mayo de 2014 (recurso 5998/2011 )»:
1. hecho imputable a la Administración,
2. lesión o perjuicio antijurídico efectivo, económicamente evaluable e individualizado en relación a una persona o grupo de personas,
3. relación de causalidad entre hecho y perjuicio, y
4. que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.
5. que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.
A este respecto, en los casos de anulación de resoluciones administrativas, tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el interesado tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que, en tal caso, desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es, en el actuar de la Administración ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de enero y de 31 de octubre de 2000 o de 30 de octubre de 2003 y las que en ellas se citan, o las más recientes de 19 de febrero de 2008 y de 10 de abril de 2012 ).
Así, el Alto Tribunal condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño a la existencia de un deber jurídico de soportarlo, es decir, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o en la integración de conceptos jurídicos indeterminados ( Sentencias de 5 de febrero de 1996 , de 4 de noviembre de 1997 , de 10 de marzo de 1998 , de 16 de septiembre de 1999 , de 13 de enero de 2000 , entre otras muchas, como, entre las últimas, las de 18 de julio o de 11 de octubre de 2011 y de 14 , 20 y 23 de febrero de 2012 ).
Insistiendo en esto último, cabe añadir que añadir que ninguna antijuridicidad es posible apreciar cuando las potestades administrativas se ejercitan con arreglo a Derecho ( Sentencias de esta Sección de 26 de diciembre de 2002 , de 18 de diciembre de 2003 , de 19 de febrero y de 6 de mayo de 2004 , de 19 de julio de 2006 , de 9 de julio de 2008 o de 2 de marzo de 2011 ), sin poder olvidar la presunción de validez y la eficacia inmediata de los actos administrativos ( artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992 , citada).
- el complemento de productividad de los meses de noviembre a diciembre de 2011 y de enero a noviembre de 2012
- doce días de vacaciones y siete días de permiso por asuntos particulares, todos ellos correspondientes a 2011,
- daños psicológicos y morales por el desalojo de la vivienda en mayo 2012.
A estos efectos, debe tenerse en cuenta que el cese de funciones por tres meses, desde el 21 noviembre de 2011, al 21 de febrero de 2011 se adoptó como medida cautelar por la incoación del expediente disciplinario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre , del régimen disciplinarlo de la Guardia Civil. Dicho precepto permite acordar el cese en funciones, tanto si el expediente se incoa por falta grave, como leve, « si la naturaleza y circunstancias de ésta exigiesen una acción inmediata para mantener la disciplina o evitar perjuicio al servicio.» No consta que se hubiera recurrido la Orden de 21 de noviembre de 2011, del Director General de la Guardia Civil, por lo que no entra en discusión la pertinencia de la medida cautelar.
Tratándose de la incoación de un expediente disciplinario por falta muy grave, que prescribe a los tres años desde que se ha cometido, de conformidad con el artículo 21 de la citada LO 12/2007 , si según la resolución de 3 de abril de 2014 que acordó el archivo del expediente disciplinario, los hechos se cometieron el 9 de noviembre de 2011, cuando se incoó el expediente aún no habría prescrito, por lo que la medida cautelar de cese de funciones adoptada con la finalidad del aseguramiento de un concreto expediente disciplinario era procedente y adecuada según la situación existente en el momento de tomar la decisión cautelar, e independiente de la finalización de éste.
Desde mayo de 2012 hasta noviembre de 2012, seis meses, estuvo suspenso de funciones sobre la base de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil . Aunque se incoaron diligencias penales, diligencias previas 6056/2011, por el Juzgado de Instrucción número 4 de Córdoba, la suspensión de funciones se acordó por la incoación del expediente disciplinario. No obstante, la tramitación del expediente disciplinario estaba suspendida precisamente por la tramitación de diligencias penales, diligencias que para el demandante finalizaron por sobreseimiento provisional acordado por Auto de 6 de marzo de 2013 , en el que, por cierto, se razona, que aunque los hechos no son constitutivos de delito: «
Aceptado que la situación administrativa de suspensión de funciones de los guardias civiles se puede adoptar por la inculpación en un procedimiento penal o por la incoación de un expediente gubernativo, la antijuridicidad que excluye la obligación del administrado de soportar el gravamen viene delimitada por el hecho de que la Administración haya ejercido sus potestades no saliéndose de márgenes razonados y razonables en la aplicación de la Ley. Y en este caso hemos de considerar que, al tiempo de la adopción de la medida de pase del actor a la situación de suspensión de funciones en absoluto estaba ausente la nota de razonabilidad de la conducta de la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que la suspensión de funciones por seis meses finalizó antes de que caducara el expediente disciplinario, antes de que se acordara el sobreseimiento provisional, y antes de que se decidiera, en base a lo resuelto por el Juzgado de Instrucción, que procedía calificar los hechos en otro tipo infractor. Resulta, por consiguiente, que la suspensión cautelar no se dilató más allá del tiempo previsto en el 85 de la Ley 42/1999, y que la actuación de la Administración fue ajustada a Derecho.
Tampoco es posible advertir que la adopción del pase del demandante a la situación de suspensión de funciones se haya adoptado de forma desproporcionada o arbitraria, aparte de que ni siquiera fue cuestionada en su momento en vía judicial, sin que tampoco en este proceso se denuncie infracción concreta alguna más allá de invocar el resultado del expediente gubernativo sin declaración de responsabilidad que, por sí sólo, no es suficiente para acreditar una utilización ilógica, irrazonable, desproporcionada o arbitraria de la referida potestad, por lo que tampoco en este caso se ha causado ningún perjuicio antijurídico (en este sentido se pronuncia la sentencia de esta Sección de 2 de abril de 2014 (recurso 635/2011 ) en un supuesto similar).
Respecto al cese en el destino, por resolución de fecha 16 de abril de 2012, (BOGC número 17, de 24 de abril de 2012), se publica el cese en su destino, quedando encuadrado a efectos de régimen interior en la Comandancia de Córdoba (CO). Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 17, Dos, de la Orden General número 5, de 19 de mayo de 2005 (BOGC número 15, de 31 de mayo de 2005), de regulación de pabellones oficiales de la Guardia Civil, una de las causas de cese en el derecho de uso de un pabellón de unidad es el cese definitivo en su destino en la unidad a cuyo cupo corresponda el pabellón, razón por la cual por resolución de 25 de abril de 2012 dictada por el teniente Coronel Jefe de la Comandancia de Córdoba, se acordó el cese en su derecho a ocupar el pabellón número NUM001 . Fue repuesto en su destino por resolución de 30 de mayo de 2014, (BOGC de 30 de junio de 204) por la que se reconoce la permanencia en el destino, «con los efectos económicos y administrativos inherentes».
Si en la demanda se aducen daños morales y psicológicos por el desalojo de la vivienda que tenía adjudicada y el traslado, en mayo de 2012, a una vivienda de su propiedad, es indudable, primero, que tales daños no están incluidos en los efectos previstos en el artículo 85, apartado 5, de la Ley 42/1999 por terminación del procedimiento sin declaración de responsabilidad y, segundo, que si se han reclamado por primera vez en enero de 2015, sería extemporáneo.
Por lo expuesto, aunque la incoación de un expediente disciplinario o el acuerdo de cese en funciones y cese en el destino, así como la pretendida pérdida de domicilio, hayan podido generado perjuicios, estos no pueden considerarse antijurídicos desde el momento en que las resoluciones administrativas acordando aquellas actuaciones son válidas, eficaces y ejecutivas, por más que luego el expediente pueda terminar sin declaración de responsabilidad, en cuanto que dada su presunción de validez y eficacia, ésta no ha sido quebrada por resolución jurisdiccional o administrativa alguna y,
En ese caso, en que el expediente disciplinario se anuló por el Tribunal Supremo por caducidad, se consideró que la actuación administrativa en relación con la tramitación y finalización del expediente fue totalmente irresponsable al no declarar la caducidad del expediente, cuya apreciación no dependía de una compleja interpretación normativa, sino de la objetividad de unos datos que se desprenden del iter temporal del expediente administrativo, de forma que partiendo de la fecha de inicio del expediente sancionador y de la fecha de notificación de la resolución, se aprecia dicha caducidad, y más cuando el propio recurrente invocó dicho impedimento procedimental, habiendo mantenido la Administración la suspensión de funciones por dos años.
Por el contrario, el asunto ahora examinado es más próximo al resuelto por sentencias de esta Sección de 27 de enero de 2016 (recurso 373/2014 ), 16 de septiembre de 2015 (recurso 366/2013 ), 1 de octubre de 2014 (recurso 215/2012 ), 2 de abril de 2014 (recurso 635/2011 ), 13 de marzo de 2013 (recurso 885/2010 ) o 23 de marzo de 2000 (recurso 677/1999 ).
En este caso, las medidas de cese de funciones, suspensión de funciones, cese en el destino, y cese en el uso de un pabellón, fueron adoptadas en el marco de un expediente disciplinario que tenía como base unas actuaciones penales en las que estaba involucrado el actor, y, por tanto, lo actuado por la Administración, en el momento que se acordó, no ofrecía reproche alguno de antijuricidad. La prescripción de la falta grave o la caducidad del expediente disciplinario acordado por la propia Administración muy posteriormente no convierten en irrazonable un actuar legal que, cuando se acordó, el interesado tenía el deber jurídico de soportar.
De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Fallo
Con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Así por esta nuestra Sentencia, contra la que no cabe recurso de casación común, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.