Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 45/2020 de 09 de Mayo de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000045/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00275/2020

Demandante:CONTRATAS Y VENTAS S.A

Procurador:Dª MARIA BELEN MONTALVO SOTO

Demandado:TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL

Codemandado:ADIF ALTA VELOCIDAD

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

Dª. YOLANDA DE LA FUENTE GUERRERO

Madrid, a nueve de mayo de dos mil veintidós.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 18 de junio de 2019.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado a la parte recurrente que formalizó demanda.

De la demanda se dio traslado a la Administración demandada, que contestó a la misma oponiéndose a las pretensiones de la parte actora, y termina por pedir que se desestime la demanda.

TERCERO.-Las partes presentaron los respectivos escritos de conclusiones y se declararon las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que fue señalado para el día 3 de mayo de 2022, fecha en que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dña. Maria Yolanda de la Fuente Guerrero, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

Actuación administrativa impugnada.

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso-administrativo, la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de fecha 18 de junio de 2019, que desestima la reclamación económico-administrativa interpuesta contra la liquidación en concepto de Tasa por dirección e inspección de obras en relación con el proyecto Corredor Mediterráneo de Alta Velocidad, tramo: Murcia-Almería, subtramo: Alhama-Totana, L/Alcantarilla-Lorca.

En esencia, la interesada alegaba que la liquidación es improcedente puesto que no se ha producido el hecho imponible de la Tasa ya que tanto Adif como Adif Alta velocidad, son entidades con personalidad jurídica separada y distinta de la Administración General del Estado, siendo la entidad pública empresarial correspondiente, la que contrata la construcción de la obra y no el Estado. Las certificaciones de obra emitidas no son cubiertas con aportaciones del Estado por lo que no es de aplicación la Tasa en cuestión.

El Tribunal concluye que la expresión recogida en el art. 4 del Decreto 137/1960 'aportaciones del Estado' se utiliza para referirse a las aportaciones realizadas por todo el Sector Público Estatal en contraposición a las aportaciones que pueden realizarse por las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales etc. El sector público estatal está formado por la AGE y el sector público institucional estatal, dentro del cual están comprendidas las entidades públicas empresariales como son Adif y Adif AV, por lo que deben rechazarse las alegaciones del reclamante.

Posición de las partes.

SEGUNDO.-La demandante solicita de la Sala una Sentencia por la que se estime el presente recurso y se acuerde anular y dejar sin efecto la citada Resolución, con expresa imposición de costas a la Administración demandada.

La parte demandante afirma que con fecha 21 de abril de 2008, formalizó contrato con la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), el contrato tipo de obras número 3.7/3700.0779/6-00000 cuyo objeto era el 'PROYECTO CONSTRUCTIVO CORREDOR MEDITERRANEO DE A.V. TRAMO: MURCIA-ALMERIA, SUBTRAMO: ALHAMA-TOTANA. ACONDICIONAMIENTO DE VÍA LINEA ALCANTARILLA-LORCA'.

Con fecha 17 de septiembre de 2015, recibió notificación de la liquidación número 17450/0845/15 correspondiente a la Tasa de Dirección e Inspección de Obras, practicada el 31 de agosto de 2015 por la Dirección General de ADIF Alta Velocidad por importe de 45.117,88€ en concepto ON 049/07 CERTI 27 ULTIMA MAYO 2015, relativa a la certificación de obra CO33090000068, de fecha 26 de junio de 2015.

Disconforme con la liquidación recibida, interpuso reclamación económico-administrativa contra la misma, que ha sido desestimada por la resolución ahora impugnada.

La parte demandante advierte que la cuestión controvertida radica en determinar si tiene lugar el hecho imponible de la Tasa. El art. 4 b) del Decreto 137/1960, dispone: 'b) Por la dirección e inspección de obras.

La base de la tasa es el importe líquido de las obras ejecutadas, incluidas las adquisiciones y suministros previstos en los proyectos, según certificaciones expedidas por el Servicio.

............................

La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado'.

La entidad demandante defiende que la certificación pagada por la recurrente y que origina la tasa discutida, no se cubre con aportaciones del Estado, sino que es Adif-AV, quien con sus propios recursos, financia la obra y no se produce el hecho imponible de la Tasa.

En el escrito de conclusiones, añade que la Tasa es incompatible con el Derecho Comunitario y con el Derecho Nacional. En concreto advierte que la Tasa es incompatible con el Derecho Comunitario, al no respetar los principios de proporcionalidad y equivalencia previstos en las Directivas 2012/34/UE,2014/24 y 25/UE. También considera que la Tasa infringe sendos principios previstos en nuestro ordenamiento jurídico ( art. 7 y 19.2 de la Ley 8/89) y los principios constitucionales de igualdad, capacidad económica en materia tributaria e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

La Administración demandada, representada y defendida por la Abogacía del Estado se ha opuesto a la demanda, interesando la confirmación de la resolución impugnada.

Improcedencia de la Tasa por ausencia del hecho imponible.

TERCERO.-Necesaria remisión a lo resuelto por esta Sala y Sección, entre otras, la Sentencia de 15 de noviembre de 2021, dictada en el recurso 2203/2019.

Hacemos nuestra, por razones de economía expositiva, la argumentación expresada en la resolución impugnada.

Asimismo, esta cuestión ha sido examinada por esta Sala y Sección, entre otras, en la Sentencia de 15 de noviembre de 2021, antes citada, que en el fundamento de derecho quinto, razona en los siguiente términos:

'QUINTO-También se ha resuelto por esta Sala la cuestión de la supuesta ilegalidad de la tasa girada por el supuesto origen desconocido de los fondos, hay que partir de lo que señala el artículo 4.B) del Decreto 137/1960 : La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado.

La resolución de ADIF sobre esta cuestión es clara: las aportaciones no las abona el Estado sino el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias quien participa de la naturaleza de entidad pública empresarial estatal tal y como se detalla a continuación. (...)

'Por lo tanto, podemos afirmar que materialmente el Estado y la entidad pública ADIF son lo mismo, no obstante, la diferenciación obedeció a una mera descentralización funcional para conceder un margen de autonomía práctica para poder servir a los fines para los que fue instrumentalmente creado.

La tasa objeto de controversia está regulada en el Decreto 137/1960, de 4 de febrero, por el que se convalida la Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras, declarada expresamente vigente por la disposición final primera, letra d), punto 5, de la Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

En el presente caso, la tasa es un tributo, es un ingreso de derecho público, que toda Administración tiene obligación de liquidar y de exigir su pago; pues lo contrario, implicaría vulnerar, entre otros, el principio de inalterabilidad de los elementos de la obligación tributaria y el principio de la indisponibilidad del crédito tributario, recogidos, respectivamente, en los artículos 17.4 y 18 de la Ley General Tributaria '.

Este criterio de equiparar fondos públicos procedentes directamente del Estado o de los organismos públicos de él dependientes, se ha mantenido en otra sentencias dictadas por esta Sala como la dictada en el recurso de Apelación 24/2019 procedente de la Sección Octava : 'Cabe insistir en la idea de que el ADIF ha procedido a la exacción de la tan repetida tasa con pleno respeto a lo dispuesto por el artículo 4.b), párrafo tercero, del Decreto 137/1960 , por la realización de obras ferroviarias con fondos del Estado.

Este precepto, dado el momento en que se dictó la norma en que se incardina, cuya validez no se ha puesto en cuestión, puede interpretarse asimilando fondos del Estado con fondos públicos, pudiéndose incluir en los mismos los procedentes de un organismo del propio Estado o de una entidad supranacional, como pueda ser la Unión Europea, en que el mismo se halla integrado y a favor de la cual se ha realizado una cesión parcial de soberanía.'

Resulta claro que cuando el Decreto 137/1960 menciona la exigencia de que 'las certificaciones que se cubran con aportación del Estado' debe interpretarse atendiendo a la configuración del Estado en el momento en que se dictó esa norma, debiendo interpretarse que se refiere a aportaciones realizadas por el sector público puesto que en el año 1960 no existían ni Comunidades Autónomas ni Unión Europea ni existían formas institucionales de intervenir la Administración central del Estado en la vida pública y económica pero de lo que se trata es de garantizar que la obra que genera la tasa sea abonada por el Estado de modo que la tasa sea exigida solo con dicha condición.'

En los mismos términos se ha pronunciado, la Sección 8ª en la Sentencia de 11 de octubre de 2019 dictada en el recurso de apelación núm 24/2019.

Sobre la infracción del derecho comunitario y del derecho nacional.

CUARTO.- Como hemos anticipado, la entidad demandante en el escrito de conclusiones, alegó la vulneración del derecho comunitario y del derecho nacional.

Esta práctica no resulta admisible con arreglo a la doctrina jurisprudencial contenida en la Sentencia número 176/2022 de 11 de febrero de la Sala III del Tribunal Supremo , dictada en el recurso de casación 1070/2020 , que en el fundamento jurídico noveno declara:

'1) En el escrito de conclusiones, por lo general, no se pueden alterar o complementar las pretensiones -la de nulidad y otras de plena jurisdicción-.

2) Ello no impide las alegaciones de refutación de las efectuadas por la parte contraria -en la contestación a la demanda o en el escrito de conclusiones de la actora-, según sus respectivas posiciones.

3) La prohibición del artículo 65.1 LJCA no afecta a alegaciones o razonamientos complementarios o de refuerzo de los esgrimidos en los escritos de demanda y contestación.

4) No es inoportuno, en el trámite de conclusiones o en otro momento procesal incluso posterior, recordar al Tribunal sentenciador su propia doctrina dictada en casos semejantes o la existencia de sentencias anteriores que pueden afectar al enjuiciamiento del asunto.

5) En ningún caso está prohibido por el artículo 65.1 LJCA efectuar indicaciones o consideraciones jurídicas que, para el tribunal que ha de fallar el asunto, constituyen una facultad y deber de oficio, insoslayable por aplicación del principio iura novit curia.

(...)'.

Por tanto, teniendo presente esta doctrina jurisprudencial, debemos dar respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos:

Será admisible incluir en el escrito de conclusiones argumentos complementarios o de desarrollo de los empleados en la demanda para fundamentar el mismo motivo de impugnación, esgrimido en ésta, dirigido a justificar la nulidad del plan por vulneración de la perspectiva de género.

Por el contrario, la prohibición del artículo 65.1 LJCA deberá aplicarse en aquellos casos en los que lo introducido en el escrito de conclusiones sean cuestiones nuevas (o nuevos motivos de impugnación), que no consistan en un simple desarrollo o complemento argumental del mismo motivo esgrimido en la demanda para justificar la nulidad del plan por infracción de la perspectiva de género.

Por ello, cuando en el trámite de conclusiones se introduzca la referencia a concretas vulneraciones del principio de igualdad de género en algunas determinaciones del plan que no se especificaron ni precisaron en la demanda, privando a la parte demandada de la posibilidad real y efectiva de desvirtuarlas mediante la correspondiente proposición y práctica de prueba en contrario, al alegarse aquéllas en una fase procesal en la que ya había precluido el periodo probatorio, deben rechazarse esas cuestiones nuevas por estar afectadas por la prohibición del artículo 65.1 LJCA . '

En todo caso, no cabe apreciar ni infracción del derecho comunitario ni del derecho nacional, que la parte demandante se limita a enumerar sin desarrollo argumental.

Así y en relación con la infracción del principio de equivalencia y proporcionalidad, el art 7 de la Ley 8/1989 dispone: Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible.

Por otro lado, el art. 19 de la misma Ley, establece:

'2. En general y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

3. Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan.

4. La cuota tributaria podrá consistir en una cantidad fija señalada al efecto, determinarse en función de un tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base imponible o establecerse conjuntamente por ambos procedimientos.

5. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán modificar la cuantía de las tasas.'

Pasamos a reproducir lo que la Sala ha razonado en el fundamento de derecho séptimo de la Sentencia de 15 de noviembre de 2021:

'SEPTIMO. -Finalmente, resta pronunciarse sobre la cuestión del incumplimiento del principio de equivalencia,...

Sobre esta cuestión, que no ha sido planteada en las diversas sentencias que han confirmado resoluciones análogas a la ahora recurrida, debemos remitirnos a lo dicho por el Tribunal Supremo en recursos como el 41/2003 (casación en interés de ley) y donde se llega a la siguiente conclusión en relación a la cuestión del principio de equivalencia:

"Es cierto que en la configuración de las tasas, debido a su naturaleza sinalagmática dentro de la tripartición de los tributos a que se refiere el art. 26 de la todavía vigente Ley General Tributaria (LGT ) y del concepto que, asimismo, recoge el art. 6º de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989 , (LTPP), modificados ambos por la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, y los correspondientes preceptos relativos a las mismas en las Haciendas Autonómicas y Locales --Leyes Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, y Ley 39/1988, de 28 de Diciembre--, la necesidad de respetar el principio de equivalencia o, lo que es lo mismo, la necesidad de que el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no excedan, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, constituye un límite cuantitativo que ha de sujetarse la determinación de la carga tributaria y así lo ha declarado reiteradamente esta Sala, entre otras muchas, en las Sentencias citadas por la propia recurrida ( Sentencias de 19 de Junio de 1997 , y 12 de Enero , 14 de Marzo , 8 de Abril y 23 de Mayo de 1998 , fundamentalmente referidas al régimen de las tasas en las Administraciones locales), y cierto, también, que, siempre con la relatividad y circunstancialidad con que las citadas sentencias contemplan el principio mencionado, en aquellos casos en que se rompa ostensiblemente tal equivalencia, las liquidaciones concretas que se practicaran podrían ser, por ese mismo fundamento, consideradas no ajustadas a Derecho.

Pero no es menos cierto que, en el supuesto de autos, se parte del hecho admitido de que, ante una serie de liquidaciones como consecuencia del control sanitario de pescados, mariscos y preparaciones de surimi, todo ellos congelados, importados por la entidad mercantil 'Interaliment, S.A.' a lo largo de 1997, la Administración no hizo otra cosa que aplicar a una tarifa expresa y directamente señalada en la ley de creación del gravamen, es decir, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social de 30 de Diciembre de 1996, concretamente en su art. 28 . En consecuencia, decir apodícticamente, como hace la sentencia recurrida, que esa tarifa, que está referida a un tanto por Kg., vulnera el expresado principio de equivalencia y que, por eso mismo, no puede ser aplicada, significa tanto como que, simplemente, ese precepto de una ley que así lo establece deviene, sin más, inoperante.

Una cosa es que tal principio (el de equivalencia) tenga que ser respetado en el establecimiento y ordenación de una tasa, porque así lo prescriben las disposiciones legales que las regulan, y otra bien diferente que sea la propia Ley la que determina, de modo directo e insoslayable, tanto para la Administración como para un Tribunal de Justicia, la tarifa a aplicar a una de ellas. Esto es, así como, vgr. el establecimiento de una tasa por prestación de servicios en el ámbito local tiene previsto en la LHL--art. 24, aps. 2 y 3--tanto el respeto al principio de equivalencia como la forma de determinar el coste del servicio y, lo que a efectos del problema aquí suscitado es más importante, las distintas modalidades que puede adoptar la cuota tributaria, que la Ley no fija pero que permite la fije la Ordenanza, y así como una cuota --que puede consistir en 'la cantidad resultante de aplicar una tarifa' --que estuviera señalada sin respeto al tan repetido principio de equivalencia podría ser determinante de la nulidad de la liquidación que a su amparo se practicase, en el supuesto en que esté fijada directamente por la ley, la nulidad de la liquidación solo podría ser consecuencia de la inconstitucionalidad de dicha Ley".

Aplicando dicho criterio al caso presente, resulta que el importe de la tasa si bien fue fijado por el Decreto 137/1960, sin embargo, se ha reconocido e integrado por la ley 25/1998 de Modificación del Régimen Legal de Tasas Estatales y Locales por lo que debe entenderse que esta Sala no puede intervenir en la fijación del importe.'

Los art. 7 y 19.2 de la Ley de Tasas, no pueden ser aplicados al Decreto de 1960, cuando la disposición transitoria de la Ley de Tasas dispone que '1. Las tasas, incluidas las de origen parafiscal y las denominadas exacciones parafiscales vigentes, continuarán exigiéndose, según las normas aplicables a la entrada en vigor de esta Ley, hasta que operen las previsiones contenidas en los artículos 10 y 26 de la misma.' Y el art. 10.1 de la Ley de Tasas establece que '1. El establecimiento de las tasas, así como la regulación de los elementos esenciales de cada una de ellas, deberá realizarse con arreglo a Ley.'.

Sobre la incompatibilidad de la Tasa con el derecho de la Unión:

Ninguna relación tiene la tasa que nos ocupa con el art. 12 de la Directiva 2012/34/UE por la que se establece un espacio ferroviario europeo único ( considerando 77 y art. 12).Desconocemos en que medida la tasa vulnera los principios citados.

La parte demandante por otro lado, hace mención a las directivas de contratación: Directiva 2014/24/UEsobre contratación pública (por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE) y la Directiva 2014/25/UErelativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE).

En materia de contratación pública, resulta incontrovertida la vigencia de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y proporcionalidad .

La única conexión con las Directivas de contratación, es ser la entidad demandante adjudicataria de un contrato administrativo.

Por último, en cuanto a la vulneración del principio de igualdad, capacidad económica en materia tributaria e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, la Sala nada puede resolver, por haberse limitado la parte demandante a su enunciado.

Costas.

QUINTO.-Dispone el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, que, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

No concurriendo en el caso ninguna de las circunstancias que justifiquen la no imposición, han de imponerse al recurrente las costas de esta primera instancia, al desestimarse totalmente el recurso, si bien en la cuantía máxima de tres mil euros (apartado 3 del artículo citado), por todos los conceptos.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso del pleito, se emite el siguiente,

Fallo

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha decidido:

1º DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo PO núm 45/2020, interpuesto por Dña. Belén Montalvo Soto, Procuradora de los Tribunales y de la entidad CONTRATAS Y VENTAS SA, contra la resolución identificada en el encabezamiento de esta Sentencia, que CONFIRMAMOS por ser ajustada a derecho.

2º Sin costas.

Así por ésta nuestra sentencia, que pronunciamos, mandamos y firmamos.

Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que la misma que es susceptible de recurso de casación el cual deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.89.2 de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta. De la sentencia será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, y así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.