Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 50/2014 de 29 de Septiembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA EN APELACION

Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil catorce.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo[ Sección Séptima] de la Audiencia Nacional ha pronunciado la siguiente sentencia en el Recurso de Apelación núm. 50/2014, interpuesto por la Abogacía del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado [Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas] contra Sentencia núm. 60/2014, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, dictada con fecha de 30 de enero de 2014 en el recurso contencioso-administrativo tramitado ante ese Juzgado por el procedimiento abreviado con el núm. 643/2011, sobre incompatibilidades; habiendo sido parte apelada D. Bienvenido , en su propio nombre y derecho.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha de 07 de julio de 2011, D. Bienvenido [D. N. I.: NUM000 ], funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, actuando en su propio nombre y derecho, interpuso recursocontencioso-administrativofrente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición a su vez formulado contra resolución de la Directora de la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública [Secretaría de Estado para la Función Pública], de 28 de febrero de 2011, adoptada por delegación del Ministro titular del Departamento [Orden TAP/2964/2010, de 18 de noviembre, BOE de 19], por la que se denegó la solicitud de autorización de compatibilidad realizada por mencionado funcionario para el desempeño de una segunda actividad en el Sector Público, como Profesor Asociado a tiempo parcial en la Universidad Carlos III, de Madrid.

SEGUNDO.-El recurso contencioso-administrativo fue repartido al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, que procedió a su admisión a trámite mediante Decreto de 18 de enero de 2013 [Procedimiento Abreviado núm. 643/2011].

En la demandarectora del recurso jurisdiccional, presentada en el acto de interposición del mismo, se solicitó la anulación de la resolución administrativa impugnada y el reconocimiento de la situación jurídica consistente en que se declare que los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía están sometidos al mismo régimen de incompatibilidades que el personal al servicio de las Administraciones Públicas, y se reconozca el derecho del demandante a obtener la compatibilidad de sus funciones como funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, con la actividad de enseñanza en la Universidad Carlos III de Madrid, como Profesor Asociado a tiempo parcial, y se adopten cuantas otras medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada.

La demanda fue ratificada en el acto de la vistacelebrada con fecha de 27 de noviembre de 2013, con asistencia de las partes, y en la que la Abogacía del Estado, actuando en representación de la Administración demandada, se opuso al recurso jurisdiccional planteado.

TERCERO.-Una vez sustanciado el recurso jurisdiccional por los trámites de ley, con fecha de 30 de enero de 2014, el expresado Juzgado Central dictó sentencia, en cuya parte dispositiva se lee :

«FALLO Que estimando en parte la demanda debo declarar y declaro la nulidad de la resolución administrativa recurrida con declaración de la compatibilidad solicitada por el demandante; no se hace condena en costas»

CUARTO.-Con fecha de 07 de abril de 2014, la Abogacía del Estado, en la representación que por ley ostenta de la Administración demandada [ art. 1, Ley 52/1997, de 27 de noviembre ; art. 551, Ley Orgánica 6/1985 , de 1 de julio], interpuso recurso de apelacióncontra dicha sentencia mediante escrito en el que, tras las alegaciones correspondientes terminaba solicitando la elevación de las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, a la que a su vez solicitaba la estimación del recurso de apelación, la revocación de la sentencia apelada y la desestimación del recurso contencioso-.administrativo interpuesto. Por lo que mediante diligencia de ordenación de 16 de abril de 2014 se admitió a trámite el recurso de apelación y se dio traslado a la parte contraria, a fin de que formulase el correspondiente escrito de impugnación,lo que se realizó por la parte demandante mediante escrito presentado el 21 de mayo de 2014, oponiéndose al recurso de apelación planteado y solicitando la confirmación de la sentencia apelada y la imposición de las costas procesales a la parte contraria. Posteriormente, se remitieron las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

QUINTO.-Mediante diligencia de ordenación de 24 de junio de 2014, la Secretaria de la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, a la que por aplicación de las Normas de Reparto correspondió el conocimiento del recurso, acordó formar el correspondiente rollo de apelación [Recurso de apelación núm. 50/2014], al que se incorporó la personación ante dicho órgano judicial de la Abogacía del Estado mediante escrito presentado al efecto el 02 de julio de 2014. Y mediante providencia de 07 de julio de 2014, la Sala decidió señalar para votación y falloel día 25 de septiembre de 2014, fecha en que tuvo lugar, continuando la deliberación el 02 de octubre de 2014, quedando el recurso de apelación visto para sentencia, de la que ha sido Ponente el Magistrado D. ERNESTO MANGAS GONZALEZ, quien expresa el parecer de la Sala. Previamente, mediante diligencia de ordenación de 02 de septiembre de 2014, se requirió a la Procuradora Dª. Ana de la Corte Macías para que acreditase la representación procesal del demandante/apelado D. Bienvenido , sin que atendiera el requerimiento, por lo que mediante diligencia de constancia de 22 de septiembre siguiente se reflejó esta circunstancia, poniendo las actuaciones a disposición del Ponente.

Fundamentos

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

A través del presente recurso de apelación, se somete a la consideración de la Sala la sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 con fecha de 30 de enero de 2014 en el recurso contencioso-administrativo tramitado ante el mismo por el procedimiento abreviado con el núm. 643/2011, a su vez interpuesto frente a la desestimación presunta, por silencio administrativo, posteriormente expresa mediante resolución dictada con fecha de 08 de julio de 2011por la Secretaría General Técnica del Departamento [P. D., Orden TAP 2964/2010, de 18 de noviembre, BOE del 19], del recurso de reposición a su vez formulado contra resolución de la Directora de la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública [Secretaría de Estado para la Función Pública], de 28 de febrero de 2011, adoptada por delegación del Ministro titular del Departamento [Orden TAP/2964/2010, de 18 de noviembre, BOE de 19], por la que se denegó la solicitud de autorización de compatibilidad realizada por mencionado funcionario para el desempeño de una segunda actividad en el Sector Público, como Profesor Asociado a tiempo parcial en la Universidad Carlos III, de Madrid.

SEGUNDO.- Antecedentes del recurso de apelación interpuesto.

1. Solicitud de autorización de compatibilidad.

La solicitud se presentó con fecha de 21 de enero de 2011. Para la compatibilidad de las funciones del puesto desempeñado como actividad pública principalpor el solicitante [funcionario del Cuerpo de Facultativos y Técnicos de la D. G. y G. C. - Técnico Esp. Industrial] en el Sector Público [Puesto de trabajo: Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales / Facultativo del Cuerpo Nacional de Policía - Centro de Trabajo: Servicio de Prevención R. L. /D. G. de la Policía y de la Guardia Civil. Ministerio del Interior - Madrid] con la actividad pública secundaria[Puesto de Trabajo: Profesor Asociado ATS 6 /Profesor Asociado a tiempo parcial y con duración determinada - Centro de Trabajo: Universidad Carlos III. Departamento de Ingeniería Mecánica. Leganés / Consejería de Educación, Comunidad de Madrid].

Mediante fax de 04 de febrero de 2011, el interesado comunicó a la Oficina de Conflictos de Intereses el desistimiento de su solicitud, siendo aceptado por la Directora de dicho centro directivo mediante resolución de 08 de febrero siguiente, declarando concluso el procedimiento.

Con fecha de 17 de febrero de 2011 se registró la comunicación por parte del solicitante, mediante fax, de su deseo de continuar en la solicitud de compatibilidad realizada en su día.

2. Resolución del Ministerio de la Política Territorial y Administración Pública[P. D., O. TAP 2964/2010, de Directora de la Oficina de Conflicto de Intereses, Secretaría de Estado para la Función Pública], de 28 de febrero de 2011.

A través de esta resolución se procedió a denegar el reconocimiento de compatibilidad solicitado, por la razón siguiente:

«El artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos.de Seguridad , establece que la pertenencia a. las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es causa de incompatibilidad para el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades. En interpretación del artículo citado, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de enero de 1990 , dictada en recurso extraordinario de apelación en interés de ley, recoge en su fundamento de derecho primero que si el apartado. 7 del artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986 sólo exceptúa de la incompatibilidad aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades, debe referirse está noción a la legal descrita en el artículo 19 de la Ley 53/1984 , de 26 de diciembre »

El solicitante interpuso con fecha de 05 de abril de 2011 recurso de reposición, aduciendo la modificación de la Ley 2/1986 por Ley posterior promulgada en 2010 y la consiguiente aplicación a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía del mismo régimen de incompatibilidades que el del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

El recursode reposiciónfue desestimadomediante resolución de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública, de 08 de febrero de 2011, por delegación del Ministro [Orden TAP 2964/2010, de 18 de noviembre, citada], por las razones expresadas en sus fundamentos jurídicos tercero y cuarto, en los que partiendo de lo establecido en la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/1986 , añadida por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, y del art. 6.7 de la mencionada Ley Orgánica 2/1986 , se dice:

«Se podría interpretar que con esta Disposición el legislador ha querido modificar el régimen previsto en la anterior Ley Orgánica, que sólo permitía a los policías el ejercicio de las actividades exceptuadas de la Ley 53/1984,(es decir, las del artículo 19 ) produciéndose, ahora, una remisión en bloque al régimen de incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, que viene regulado en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y en su Reglamento de desarrollo aprobado por Real Decreto 598/1985, lo que permitiría a éstos la autorización de compatibilidad en los mismos supuestos que el resto de los empleados públicos. Pero a juicio de la Oficina de Conflictos de Intereses, en cambio, este razonamiento no sería el ajustado a una interpretación literalde ambos preceptos, ya que se establece en la citada Disposición Adicional Quinta, que si bien los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía 'estarán sometidos al mismo régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas', ello es, como queda visto, y ante todo, ' sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo.6.7 de esta Ley '. Es decir, ' dejando a salvo', pues este es el sentido que a la expresión 'sin perjuicio' se da en el Diccionario de la RAE, lo dispuesto en el artículo 6.7 de la propia Ley Orgánica 2/1986 , el cual, como es sabido, establece que: 'La pertenencia a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidad para el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades'. Parece evidente que, desde el mismo momento en que el legislador comienza diciendo, de forma expresa: ' sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6.7 de esta Ley ', los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía no pueden ya estar sometidos ' al mismo' régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Pues entre ambos colectivos existirá una importante diferencia: que unos -los miembros del Cuerpo Nacional de Policía-, estarán sujetos a la incompatibilidadpara el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades, establecida en el artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , y el resto del personal al servicio de las Administraciones Públicas -a excepción, también, de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil-, no. »

«En consecuencia, no puede prosperar otra interpretación sobre la nueva disposición adicional de la Ley Orgánica 2/l986 nada más que en el sentido de que los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía estarán sometidos al mismo régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6.7 de la Ley 12/1986, de 13 de marzo . Pareciendo tratarse de una situación similar a la que ocurre en el caso de los miembros de la Guardia Civil. Pues aunque el artículo 22 de la Ley Orgánica 11/2007 , reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, establece que: 'Los Guardias Civiles estarán sometidos al régimen general en materia de incompatibilidades de la Administración General del Estado', a continuación añade, 'sin perjuicio de las incompatibilidades más rigurosas que pueda establecer su normativa específica'. Y ya sea de forma directa, porque se considere que la Ley Orgánica 2/1986 constituye normativa específica de los Guardias Civiles, o de forma indirecta, a través de la cita expresa que del mismo hace el artículo 94 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil , el resultado es que se sigue manteniendo la aplicación a los miembros de la Guardia Civil del apartado 7 del artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986 , y, con ello, la aplicación a los mismos de la incompatibilidad 'para el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades'. Porque, además, esta interpretación más restrictiva cuestiona, desde una perspectiva de interpretación sistemática, qué sentido tiene mantener vigente el apartado 7 del artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986 , que implica la prohibición total y absoluta para el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, 'salvo aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades', en vez de suprimirlo, si lo que el legislador realmente pretendía es, tanto en el caso de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil, como en el caso de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, que se les aplique el régimen general en materia de incompatibilidades previsto para el resto del personal al servicio de las Administraciones Públicas, dentro del cual, se distingue entre actividades 'exceptuadas', y actividades susceptibles de compatibilidad. Por ello, la Oficina de Conflictos de Intereses entiende que la modificación que introduce la Ley Orgánica 4/2010, mantiene el statu quo del personal del Cuerpo Nacional de Policía en materia de incompatibilidades, de manera que sólo pueden desempeñar las actividades previstas en el artículo 19 de la Ley 53/1984 . »

3. Impugnación en vía judicial de lo resuelto en vía administrativa.

En la demandarectora del Procedimiento Abreviado 643/2011, el solicitante mostró su desacuerdo con el parecer del parecer del órgano de gestión, en función de la modificación de la Ley Orgánica 2/1986 a través de la Ley Orgánica 4/2010, de su interpretación literal y contextual, y de la finalidad de la norma. Con lo cual, propugnaba la aplicación del art. 4 de la Ley 53/1984 , para el desempeño de un puesto de trabajo como profesor universitario asociado, en régimen de compatibilidad, invocando en ese sentido diversas sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid, Cataluña y Castilla y León.

El Juzgado de instancia estimó el recurso jurisdiccional, a través de la sentencia objeto de apelación, haciendo suyos los razonamientos expresados sobre la misma cuestión por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid [sentencia de 30 de junio de 2010 ], para concluir señalando que:

«...como en el caso que nos ocupa la actividad docente para la que se solicita la compatibilidad es la de profesor asociado a tiempo parcial en la Universidad Carlos III de Madrid, con su profesión de técnico del Cuerpo Nacional de Policía, hay que convenir en que esa solicitud de compatibilidad ves conforme a derecho y, en consecuencia, procede la estimación de la demanda en lo referente a ese derecho y, en consecuencia, procede la estimación de la demanda en lo que es la pretensión individual del demandante »

La referida sentencia del TSJ de Madrid, parcialmente transcrita en la sentencia apelada, se dictó por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de dicho Tribunal en el recurso contencioso-administrativo núm. 1165/2005 , interpuesto frente a resolución del Ministerio del Interior de 21 de septiembre de 2005, por la que se desestimó la solicitud de compatibilidad de la función pública, como Guardia Civil, con el ejercicio de la actividad privada de abogado, por no encontrarse esta actividad contemplada en el art. 19 de la Ley 53/1984 y por la percepción de complemento de dedicación especial en el ejercicio de la función pública. Resolución que el Tribunal sentenciador revocó, reconociendo la compatibilidad solicitada, en aplicación del art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 y de los preceptos concordantes que menciona.

4. El recurso de apelación.

4.1. La parte apelante mantiene la disconformidad a derecho de la sentencia apelada. Tras advertir que ésta es coherente con el criterio fijado por esta Sala en sentencias de 3 y 17 de diciembre de 2012 , expone que el recurso de apelación implica la solicitud de una nueva consideración del criterio fijado en aquellas. Para ello, aborda el análisis de la cuestión controvertida centrándose en los siguientes aspectos:

«La cuestión de la compatibilidad »

Tras hacer referencia al art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , a la doctrina legal sentada en la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1990 y a la disposición adicional introducida en aquella por la Ley Orgánica 4/2010, dice la Abogacía del Estado que, con fundamento en el precepto introducido, esta Sala ha venido a estimar que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía quedan, sin mayor restricción, sujetos al régimen general de incompatibilidades del resto del personal funcionario, conclusión que, a su juicio, la redacción dada a dicha disposición adicional 'permite sin ninguna violencia alcanzar', bien que 'frente a tal interpretación literal, otros dos criterios interpretativos de necesaria consideración (...) deben llevar a una conclusión distinta'. Se refiere a los criterios lógico y teleológico y, adicionalmente, a la interpretación de la norma conforme a la Constitución.

«Criterio interpretativo lógico »

Dice la parte apelante que el legislador optó por mantener lo dispuesto en el art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , al objeto de deslindar el régimen supletorio de incompatibilidades del Cuerpo Nacional de Policía con respecto al régimen de incompatibilidades de la Guardia Civil, por la naturaleza singular de este instituto armado de carácter militar, quedando sujeto el Cuerpo Nacional de Policía 'no a la legislación sobre incompatibilidadescomo dice el artículo 6.7 de la LOFCS , sino expresamente al mismo régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas,es decir, a la Ley 53/1984'.

«Criterio interpretativo teleológico: el estatuto jurídico diferenciado »

En función de la dedicación profesional, como principio básico de actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado de las que forman parte los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía [ arts. 5 y 6 de la Ley Orgánica 2/1986 ], considera la parte apelante que la pertenencia a dicho Cuerpo funcionarial 'es, por definición, incompatible con la asunción de otro compromiso laboral (...) porque precisamente solo a los funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad les es exigible esa permanente y plena dedicación y disponibilidad'. A lo que agrega que la propia configuración del Cuerpo Nacional de Policía quedaría seriamente debilitada si se interpretara la disposición adicional en cuestión en el sentido de posibilitar la indisponibilidad de sus miembros; indisponibilidad 'que es objeto de retribución, se garantiza adicionalmente con una restricción tan sumamente grave como la prohibición del ejercicio del derecho de huelga o actuación de efecto equivalente'. En suma, para la parte apelante, 'una interpretación de la disposición adicional examinada que excluya al Cuerpo Nacional de Policía de su incompatibilidad con otras funciones daría lugar a anteponer el interés particular del Policía Nacional frente a las inaplazables exigencias de seguridad ciudadana; ello contravendría la misma finalidad y razón de ser a la que se orienta la exigencia constitucional de un estatuto jurídico diferenciado: garantizar un bien jurídico tan esencial como la seguridad ciudadana. Por ello, una interpretación teleológica excluye el resultado que ofrece una interpretación literal de la repetida disposición adicional'.

«Interpretación conforme a la Constitución »

Finalmente, propugna la interpretación conforme a la Constitución de la disposición final en cuestión [ art. 5.1 LOPJ ], cuya interpretación 'impide aceptar que los miembros del Cuerpo Nacional de Policía puedan ausentarse de su inmediata disponibilidad para garantizar la seguridad ciudadana (...) debe prevalecer aquella interpretación que dé satisfacción a los preceptos y principios constitucionales...' Con ello se refiere a la libertad y seguridad, a los preceptos constitucionales que les sirvewn de garantía [ art. 9.2 y 10.1 CE ] y 'a los diversos derechos fundamentales cuya material e inmediata protección llevan a cabo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (...) cuya actuación en defensa de aquellos no admite dilución, excusa ni subordinación a otros cometidos laborales'.

«Conclusión »

Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto, a juicio de la parte apelante, la necesidad de un nuevo examen del criterio interpretativo literal recogido en anteriores sentencias de esta Sala, de la que solicita que acoja la interpretación que postula.

4.2 La parte demandante/apeladaimpugna el recurso de apelación sustancialmente por las siguientes razones:

-Que '...la Administración, en un afán dilatorio, impugna una sentencia cuyo pronunciamiento no es novedoso, sino claro, contundente y recurrente, cuya consecuencia no puede ser otra que la expresa imposición de costas por la evidente temeridad que se puede apreciar y el perjuicio que ocasiona dicha obcecación a mi representado'.

-Que en la cuestión controvertida, la situación anterior a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/2010 estaba regulada por el art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , en relación con el art. 19 de la Ley 53/1984 , mientras que la mencionada Ley Orgánica 4/2010 añadió la disposición adicional quinta a la Ley Orgánica 2/1986 , como expresión de 'una voluntad del legislador de cambiar el sistema hasta entonces vigente del régimen de incompatibilidades del CNP y sustituirlo por otro que consista en aplicar a los funcionarios del citado Cuerpo el régimen de incompatibilidad de los funcionarios de la Administración General del Estado'.

-Que la Oficina de Conflictos de Intereses obvia los cambios introducidos, pero 'si el legislador hubiera tenido intención de que el régimen de incompatibilidades siguiera siendo el mismo, no hubiera introducido una nueva disposición adicional que, además, modificaba la Ley 2/1986 en cuyo texto legal se regulaba el sistema de incompatibilidades'.

-Que como elementos a favor de la compatibilidad solicitada se encuentran la existencia de instituciones de naturaleza militar que lo tiene reconocido; la existencia de jurisprudencia favorable a su reconocimiento, y la introducción de una excepción a favor de la compatibilidad de la actividad de profesor universitario asociado en la Ley 53/1984.

-Que los anteriores argumentos, añadidos a los de la sentencia impugnada, 'resulta poco defendible jurídicamente la posición de la Oficina de Conflictos, la cual mantiene la Abogacía del Estado...'

TERCERO.- Sobre los motivos del recurso de apelación.

1. La sentencia objeto del recurso de apelaciónha venido a anular la resolución administrativa que desautorizó la compatibilidad instada por el funcionario demandante, en función de lo establecido por la Ley Orgánica 2/1986 [ art. 6.7], en relación con la Ley 53/1984 y las disposiciones reglamentarias concordantes, y de su interpretación judicial.

2. La parte apelante, frente al parecer del Juzgado de instancia, rechaza la mera interpretación literal de la norma de aplicación, auspiciando tanto su interpretación lógica y teleológica, como la interpretación de la misma conforme a la Constitución.

3. La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [BOE núm. 63, de 14 de marzo], dentro del Título I ['De los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad'], Capítulo III ['Disposiciones estatutarias comunes'], establece:

«Artículo sexto. (...) 7. La pertenencia a las fuerzas y Cuerpos de Seguridad es causa de incompatibilidadpara el desempeño de cualquier otra actividad pública o privada, salvo aquellas actividades exceptuadasde la legislación sobre incompatibilidades.»

Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía [BOE núm. 124, de 21 de mayo], en su Preámbulo, expone que:

«...las Disposiciones Finales modifican la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, para declarar la aplicación al Cuerpo Nacional de Policía del régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicasy, en lo que se refiere a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía que se encuentren en segunda actividad sin destino, se aplicarán las normas que regulan estas situaciones...»

Y en su disposición final primera ['Modificación de la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo'] se añade una disposición adicional quinta a la Ley Orgánica 2/1986 , de 13 de marzo, con la siguiente redacción:

«Quinta.- Sin perjuicio delo dispuesto en el artículo 6.7 de esta Ley , los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía estarán sometidos al mismo régimen de incompatibilidadesdel personal al servicio de las Administracio9nes Públicas.»

La LeyOrgánica 4/2011, de 11 de marzo, procedió a la nueva numeración de la disposición adicional introducida. Pues en su Disposición final segunda [«Modificación de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad »], vino a establecer:

«Uno. La disposición adicional quinta de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad , introducida por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, pasa a ser disposición adicional sexta .

4. Sobre el alcance del artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1990 , dictada en recurso extraordinario de apelación en interés de ley, estableció la siguiente doctrina legal:

«La Ley 2/86 nace con una vocación reguladora de la práctica totalidad de los aspectos esenciales del estatuto personal de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (promoción profesional, régimen de trabajo, sindicación, incompatibilidades, responsabilidad), como se nos dice expresamente en su Exposición de Motivos. La regulación peculiar mencionada, cuyo origen constitucional lo encontramos en la misión también especial que les encomienda el artículo 104 de la Constitución , nos permite aceptar como normal que su estatuto personal sea diferente del previsto para el resto de los funcionarios públicos, al admitirlo así la Norma Suprema citada, en la que se mencionan en calidad de distintos el estatuto de los funcionarios públicos y el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, estableciendo incluso, que la regulación del de éstos se lleve a efecto mediante Ley Orgánica. Una vez fijado este presupuesto, hemos de observar, por otra parte, que en el tiempo en el que se dicta la Ley Orgánica 2/86 el tema de las incompatibilidades aparece como uno de los más intensamente tratados, por su carácter polémico en todos los ámbitos jurídicos, de forma que no es razonable creer que se regulara en una Ley Orgánica con un texto que no hubiera sido ampliamente meditado y precisado, habida cuenta que, además, existía un cuerpo legal genérico sobre la cuestión, que era el constituido por la Ley 53/84, cuyos conceptos básicos habrían de tenerse presentes, al ser, en principio, el texto legal aplicable a todos los funcionario públicos. En atención a este conjunto de circunstancias, si el apartado séptimo del artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986 sólo exceptúa de la incompatibilidad "aquellas actividades exceptuadas de la legislación sobre incompatibilidades", lo lógico es referir esta noción a la legal descrita en el artículo 19 de la Ley 53/1984 o a la que pueda establecerse con este carácter en una eventual futura legislación sobre esta materia, porque inclinarse por otro criterio obliga a argumentos poco convincentes... Siendo suficientemente claro dicho artículo y habiendo una previsión constitucional de un estatuto personal diferenciado para quienes pertenezcan a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, no hay razón para seguir una interpretación que no es la que fluye de la norma y que, además, no viene impuesta por motivo jurídico alguno.»

La vinculación de la doctrina sentada en la expresada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1990, respecto de un supuesto de solicitud de compatibilidad de la función de policía Nacional con el ejercicio de la Abogacía, fue asumida por la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Audiencia Nacional , así en sentencia de 22 de julio de 2004 [Rec. Apelación 76/2004], confirmando la resolución administrativa de 06 de marzo de 2003 que rechazó dicha solicitud, en base al art. 100.7 de la Ley Jurisdiccional .

Y sobre la aplicación del art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 y de la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1990 , en un supuesto de solicitud de compatibilidad de la actividad inherente a la función de la Policía Nacional y el ejercicio de la Abogacía, también anterior a la promulgación de la Ley Orgánica 4/2010, se pronunció más posteriormente la Sala de lo Contencioso-Administrativo [Sección Primera] de la Audiencia Nacional en sentencia de 04 de noviembre de 2010 [Rec. Apelación 50/2010], que con argumentos recogidos en sentencia de la misma Sala [Sección Quinta ] en sentencia de 30 de mayo de 2002 [Rec. Apelación 202/2001], vino a reiterar que: «...las únicas excepciones al régimen de incompatibilidades son las que se mencionan en el articulo 19 de la Ley 53/84 (entre las que no se menciona el ejercicio de la Abogacía). Hay que rechazar lo dicho por el apelante que, en tanto miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, le resulta aplicable en materia de incompatibilidades es el artículo 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , que sólo admite las excepciones del artículo 19 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , siendo improcedente la invocación de otros preceptos legales o reglamentarios existentes en materia de incompatibilidades....»

5. Sin embargo, esta Sala y Sección , en línea con las consideraciones hechas en sentencia de 26 de noviembre de 2012 [Rec. Apelación 22/2012], abordó en posterior sentencia de 03 de diciembre de 2012 , [Rec. Apelación 31/2012], la cuestión planteada por la desautorización de la solicitud de compatibilidad entre el ejercicio de la función de Guardia Civil y la actividad secundaria de profesor asociado a tiempo parcial en una universidad pública, estableciendo en la citada sentencia de 03 de diciembre de 2012 que:

«No son desconocidas la doctrina establecida por al sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de enero de 1990 dictada en recurso extraordinario en interés de la Ley, ni las sentencias de esta Sala Sección Quinta de fechas 3 de octubre de 2002 y 22 de abril de 2009 , entre otras, así como tampoco las diversas sentencias dictadas por las distintas Sala de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Para resolver el presente recurso, es necesario tener en cuenta también la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16 de febrero de 2012 , y, en el mismo sentido, la de 5 de mayo de 2011 , que llevan a cabo una interpretación auténtica de la doctrina establecida en la sentencia de fecha 23 de enero de 1990 del mismo Tribunal Supremo (...) En definitiva el reconocimiento de la compatibilidad sin restricción alguna fue lo que la sentencia del TS de 23 de enero de 1990 dijo que era doctrina errónea, pero el mismo Tribunal precisa en la sentencia de 17 de febrero de 2011 , además de las ya indicadas, que sí cabe la compatibilidad condicionada a que la otra actividad no menoscabe sus actuaciones y futuras obligaciones profesionalescomo guardia civil, con un escrupuloso respeto al horario asignado (...) y por la imposibilidad de comprometer su imparcialidad o independencia»

«La cuestión debatida se concreta en determinar si la remisión que hacen los artículos 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 y 94 de la Ley 42/1999 , a la legislación sobre incompatibilidades, se refiere solamente al contenido del artículo 19 de la Ley 53/1984 , que establece que actividades no son incompatibles, o si por el contrario la referencia es a la totalidad del contenido de dicha Ley, con las restricciones establecidas en la misma (...)

«La primera conclusión a la que se llega, es que la remisión que hacen los citados artículos 6.7 y 94, se refiere a la totalidad de la regulación del régimen de incompatibilidadesdel Personal al Servicio de la Administraciones Públicas, por lo siguiente: la interpretación que hacen las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 16 de febrero de 2012 , en el mismo sentido las de 17 de febrero de 2011 y 5 de mayo de 2011 , que aun cuando se refieren a la compatibilidad de guardias civiles con una actividad la de la abogacía, sin embargo, entienden que la remisiónde dichos artículos es a la totalidad de la Ley de Incompatibilidades, pues el ejercicio de la abogacía como actividad particular no está incluida en el citado artículo 19 de la Ley 53/1984 , y sin embargo ha y multitud de sentencias que interpretando tal remisión conceden la compatibilidad en base a lo dispuesto en dicha Ley en su totalidad...»

«Entrando a conocer del fondo de la cuestión planteada, si procede o no la compatibilidad de la actividad principal de guardia civil con la segunda de profesor asociadoa una Universidad Pública debe decirse: El artículo primero de la Ley 53/1984 contiene una regla general de incompatibilidad para desarrollar dos actividades públicas, y define en el mismo artículo que entiende por función pública (...) Seguidamente establece una serie de excepciones permitiendo que se desarrolle una actividad pública (artículos 3 a 10) o actividad privada, (artículos 11 a 15), conteniendo seguidamente una serie de normas comunes a ambas actividades (artículos 16 a 20), pero siempre es necesario obtener previamente a su ejercicio la solicitud de compatibilidad o autorización para poder ejercitar esta segunda actividad pública o privada...»

«El profesor universitario asociado, implica la labor docente de funcionarios. La Ley de Reforma Universitaria, 11/1983, de 25 de agosto, en su artículo 33.3 , autoriza la contratación por las Universidades de Profesores Asociados, que sean especialistas de reconocida competencia que desarrollen su actividad profesional normalmente fuera de la Universidad, precepto legal que se desarrolla por los Reales Decretos 898/1985, de 30 de abril y 1200/1986, de 13 de junio, en los artículos 20 y 24 , que califica dichos contratos como de naturaleza administrativa. Sea en principio el puesto de trabajo público y docente a compatibilizar el de Profesor Asociado o de Profesor contratado, con contrato administrativo o de trabajo, es lo cierto que le será de aplicación la normativa sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. La necesidad de obtener la compatibilidad resulta en este supuesto, no sólo de la normativa anterior referida, sino también de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y que su norma reglamentaria, aprobada por Real Decreto 598/1995, de 30 de abril .- Es indudable que como criterio general el artículo 1 de la Ley 53/1984 establece la incompatibilidad del personal comprendido en su ámbito de aplicación de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público, salvo los supuestos previstos en dicha normativa y, ello siempre que no comprometa la imparcialidad o independencia, impide o menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes o perjudique el interés público. La normativa docente universitaria, anteriormente citada, sea para profesores asociados o para los contratados, admite y estima procedente la contratación de personal capacitado y con titulación adecuada que sean especialistas de reconocida competencia en las materias a impartir en las facultades o centros docentes, y conforme con dicho criterio la Ley 53/1984 establece la excepción en favor de los profesores asociados universitarios en los artículos. 4.1 y 16.3. La situación del recurrente en relación con el puesto docente a compatibilizar reúne las características, aún siendo contratado laboral, que exige la contratación administrativa del profesor asociado ,(...) por lo que la autorización de la compatibilidad solicitada con base en los artículos 4.1 , y 16.3 de la Ley y artículo 3.1 del RD. 598/85 , es posible, en base a considerar que la remisión que hacen los ya tan reiterados artículos 6.7 y 94, a la Ley de incompatibilidades, lo es al contenido de toda ella, y no solo a las actividades que no considera incompatible y que está recogida en el artículos 19 de la Ley 53/1984 »

6. Más tarde, en sentencia de 17 de diciembre de 2012 [Rec. Apelación 42/2012], esta Sala y Sección examinó la cuestión planteada por la denegación, mediante resolución de la Directora de la Oficina de Conflicto de Intereses, de 20 de octubre de 2010, de la solicitud de autorización de compatibilidad realizada para el desempeño de la actividad en el Sector Público, como Facultativo del Cuerpo Nacional de Policía, y la actividad privada de ejercicio libre de la Abogacía.

A través de la mencionada resolución 20 de octubre de 2010, se había procedido a denegar el reconocimiento de compatibilidad solicitado, por dos razones: A) Lo dispuesto en el art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 , interpretado por la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1990 ['...solo exceptúa de la incompatibilidad aquellas actividades exceptuadas de la legislación de incompatibilidades (...) en el artículo 19 de la Ley 53/184 ...']. B) Lo dispuesto en el art. 16, apartados 1 y 4, de la Ley 53/1984 ['...el solicitante percibe complemento específico que asciende a 1.495,34 Euros mensuales, que supera el límite citado'].

Esta Sala consideró ajustada a derecho la desautorización de la compatibilidad solicitada, por la segunda de las razones en que se basaba la resolución originaria, es decir, 'por aplicación de las 'Disposiciones Comunes' establecidas en el Capítulo V de la indicada Ley 53/1984 y, más concretamente, del art. 16 , modificado por las Leyes 31/1991 y 7/2007, en la medida que excluye la compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas respecto del personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable, cuya cuantía supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad'.Pero en línea con el parecer expuesto en la precedente sentencia de 03 de diciembre de 2012 , y teniendo en cuenta la reforma de la Ley Orgánica 2/1986 a través de la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, vino a precisar que:

«Por tanto, dando al art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 y, por tanto, a la remisión que al mismo se hace en la Ley 4/2010, el alcance señalado en la sentencia de esta Sala y Sección a que acaba de hacerse referencia, habría de prosperar la tesis de la demanda y con ello el alcance que se propugna en la misma y en el recurso de apelación, desde la perspectiva del derecho a la igualdad jurídica, mediante la aplicación in totum al caso controvertido, una vez en vigor la norma sobrevenida [Ley Orgánica 4/2010], del régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984 y de su Reglamento, en el sentido de someter la solicitud de compatibilidad deducida a los preceptos específicamente contraídos a la regulación de la compatibilidad con actividades privadas [art. 1.3 y 11 y siguientes de la indicada Ley], con la consiguiente posibilidad de autorizar la compatibilidad de la concreta actividad privada referida en la solicitud de que se trata, en los términos fijados en la propia solicitud y en la demanda ['...el reconocimiento del derecho del interesado a compatibilizar el ejercicio privado de la abogacía con su actividad como funcionario, sin menoscabo del estricto cumplimiento de sus deberes y con respeto absoluto al horario asignado al puesto de trabajo que desempeñe, sin que pueda ejercer la profesión en asuntos relacionados o que se refieran a las actividades que desarrolle en el Cuerpo Nacional de Policía o que sean de su competencia'].»

7. Con ello, esta Sala y Sección vino a interpretar que la reforma introducida en la Ley Orgánica 2/1986 por la Ley Orgánica 4/2010 no comportaba la modificación del alcance del art. 6.7 de la primera de las Leyes citadas, tal y como había sido interpretado en las precedentes sentencias de 26 de noviembre y 03 de diciembre de 2012, a la luz de las consideraciones hechas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencias de 16 de febrero de 2012 , 17 de febrero de 2011 y 5 de mayo de 2011 . Y en el mismo sentido ha de resolverse el presente recurso de apelación, manteniendo las determinaciones contenidas en el fallo de la sentencia de instancia, aplicando la interpretación realizada en las sentencias anotadas, por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley. Pues al igual que en el caso resuelto en la repetida sentencia de 03 de diciembre de 2012 [Rec. Apelación 31/2012 ], la actividad secundaria de docencia en centro público como profesor asociado a tiempo parcial y con duración determinada, no se muestra incompatible con el ejercicio, como actividad principal, de las funciones inherentes al puesto de trabajo del demandante/apelado [Puesto de trabajo: Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales / Facultativo del Cuerpo Nacional de Policía - Centro de Trabajo: Servicio de Prevención R. L. /D. G. de la Policía y de la Guardia Civil. Ministerio del Interior - Madrid]. Pues de los elementos de prueba incorporados al expediente y al proceso no se desprende que dicha actividad secundaria pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de los deberes que corresponden al funcionario solicitante en su condición de tal [funcionario del Cuerpo de Facultativos y Técnicos de la D. G. y G. C. - Técnico Esp. Industrial], ni tampoco que pueda comprometer su imparcialidad o independencia. Asimismo, tampoco se ha acreditado que esa actividad secundaria tenga, directa o indirecta, con las funciones propias del Cuerpo funcionarial al que se encuentra adscrito.

8. Las alegaciones realizadas en el recurso de apelación no permite, a juicio de la Sala, modificar la conclusión que acaba de exponerse. Pues la disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 2/1986 , introducida por la Ley Orgánica 4/2010, somete a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía 'al mismo régimen de incompatibilidades' del personal al servicio de las Administraciones Públicas, dejando a salvo lo dispuesto en el art. 6.7 de la misma Ley , salvedad que según la interpretación realizada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencias de 16 de febrero de 2012 [Rec. casación 6651/2010] y de 17 de febrero de 2011 [Rec. casación 908/2010] ha de entenderse en el sentido de que la remisión del art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 lo es a la totalidad de la Ley de Incompatibilidades, tal y como señaló esta Sala y Sección en sentencia de 3 de diciembre de 2012 [Rec. Apelación 31/2012], entre otras. Y la aplicación de la Ley de Incompatibilidades al caso controvertido permite acceder a la solicitud de compatibilidad formulada, por las razones expuestas anteriormente.

El criterio de interpretación lógica, propugnado en el recurso de apelación atiende al mantenimiento de lo preceptuado en el art. 6.7 de la Ley Orgánica 2/1986 tras la modificación de esta Ley por la Ley Orgánica 4/2010. Pero más allá de la técnica legislativa utilizada en esta última, el alcance de aquel precepto es el que acaba de señalarse en el párrafo que antecede, tal y como ha sido trazado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

El criterio de interpretación teleológica, también propugnado en el recurso de apelación pone el acento en el principio de dedicación profesional de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como pauta interpretativa del régimen de incompatibilidad de dichos funcionarios, en función de la dedicación exigida por el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, tales principios de actuación, incorporados al estatuto jurídico de los referidos funcionarios, no excluye la posibilidad de compatibilizar la actividad principal de aquellos con las actividades secundarias, como la consignada en la solicitud de que se trata, siempre que se cumplan los requisitos y condiciones previstos en la legislación de incompatibilidades a que la Ley Orgánica se remite, para el ejercicio de una y otra actividad.

Por último, la salvaguardia de los bienes jurídicos constitucionalmente protegidosque en el recurso de apelación se invocan [libertad y seguridad], encomendada a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, tampoco se muestra como un factor excluyente de la compatibilidad de funciones de que se trata, en función de la disponibilidad requerida para proveer a dicha salvaguardia, si se tiene en cuenta que dicha disponibilidad es la delimitada legalmente y que, entre los límites establecidos, han de considerarse comprendidos los señalados por la propia legislación de incompatibilidades, que en el caso enjuiciado no aparecen quebrantados.

CUARTO.- Resolución del recurso de apelación. Costas procesales.

1 .Procede, por todo lo expuesto, desestimar el recurso de apelacióny confirmar la sentencia dictada en la instancia.

2. Y de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional ['2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestimatotalmenteel recurso, salvo queel órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición'], no procede hacer imposición de las costas procesalescausadas en esta segunda instancia, al concurrir circunstancias que así lo justifican, pues como se ha expuesto en los fundamentos jurídicos que anteceden, la cuestión litigiosa planteada ha sido objeto de diversas apreciaciones por parte de los organismos jurisdiccionales, además de haberse suscitado una vez promulgada la moderna Ley Orgánica 4/2010, y de no haberse abordado en la sentencia de instancia la incidencia de este cambio normativo en la cuestión litigiosa planteada.

Vistos los Fundamentos de Derecho que anteceden y, en virtud de todo lo expuesto,

Fallo

1 . DESESTIMAMOS el recurso de apelaciónplanteado por la ABOGACÍA DEL ESTADO, en la representación procesal que por ley ostenta de la Administración demandada, contra Sentencia núm. 60/2014, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 12, dictada con fecha de 30 de enero de 2014 en el recurso contencioso-administrativo tramitado ante ese Juzgado por el procedimiento abreviado con el núm. 643/2011. Y, en consecuencia, confirmamos dicha sentencia, por los fundamentos jurídicos que anteceden.

2. Sin imposición de las costas procesalescausadas en esta instancia.

3. Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recursoalguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la cual será remitido testimonio al Juzgado de instancia, junto con las actuaciones del proceso contencioso-administrativo y el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.