Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 844/2017 de 09 de Julio de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SÉPTIMA

Núm. de Recurso:0000844/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06569/2017

Demandante:D. Abelardo

Procurador:Dª IMELDA MARCO LÓPEZ DE ZUBIRÍA

Demandado:DIRECCION GENERAL DEL REGISTRO Y DEL NOTARIADO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER

D. MARIA JESUS VEGAS TORRES

D. RAFAEL MOLINA YESTE

Madrid, a nueve de julio de dos mil diecinueve.

HECHOS

VISTOSpor la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 844/2017, promovido por la Procuradora de los Tribunales doña Imelda Marco López de Zubiría, en nombre y representación de don Abelardo , contra la desestimación por silencio de la Dirección General de los Registros y del Notariado del recurso de reposición formulado contra la Resolución de la misma Dirección General de 16 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, sobre nacionalidad.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 16 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, se denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia a don Abelardo .

La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 16 de diciembre de 2016 descansa en los siguientes fundamentos:

'... el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que según consta en la documentación obrante en el expediente, en los hechos probados Diligencias Previas, auto 3804/2010 del Juzgado de Instrucción 5 de Donostia, de fecha 7 de diciembre de 2015 , se acuerda el sobreseimiento provisional de las Diligencias Previas;

'Pese a que la sentencia no es condenatoria en lo que se refiere al sujeto solicitante de nacionalidad, de la relación de hechos probados se desprende que no se acredita la conducta que exigen los estándares mínimos para apreciar cumplido el requisito. Como ha señalado el Tribunal Supremo, Sala Tercera, en sentencia de 18 de junio de 2009 , `el civismo que exige el Código Civil no consiste solo en no delinquir, sino en respetar unas pautas mínimas de respeto y solidaridad con respecto al resto de la sociedad. Con ello no se trata de establecer, como ha subrayado el mismo Tribunal, un canon de comportamiento excepcional o extraordinario, sino de constatar que `el solicitante de nacionalidad española se ha desenvuelto como lo hubiera hecho un buen ciudadano medioŽ -sentencia de 29 de octubre de 2010-, cosa que, a la vista de los antecedentes que obran en el expediente no cabe predicar del peticionario.

Frente a dicha resolución don Abelardo interpuso recurso de reposición.

Obra en la documentación aportada por el recurrente recurso de reposición formulado contra la anterior resolución, constando en el cajetín de registro: 'Registro Civil Donostia/San Sebastián, 25 de abril de 2017, Entrada'. Según manifestó el recurrente, la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado de 16 de diciembre de 2016 le fue notificada el 28 de marzo de 2017.

No consta en el expediente administrativo actuación alguna de la Administración a este respecto.

Frente a dicho acto la representación procesal de don Abelardo interpuso recurso contencioso-administrativo.

Reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos.

Tras exégesis de los hechos en dicha demanda se formulan las siguientes alegaciones: 1) consta acreditado en el auto del Juzgado de Instrucción 5 de Donostia/San Sebastián de 28 de febrero de 2011, que pese a haber unas diligencias policiales que dieron lugar a DP, una vez practicadas se consideró que no existían indicios de criminalidad de los hechos ni prueba que permitiera identificar a las personas responsables de los hechos investigados, 2) no existe indicio alguno que permita acreditar la participación del señor Abelardo en un acto delictivo, 3) el recurrente cumple los requisitos establecidos en el artículo 22.4 CC , habiendo aportado la correspondiente documentación -informe de la TGSS; justificantes bancarios del pago de cuotas como autónomo; informe de trabajadores de alta en el código de cotización de señor Abelardo ; justificantes bancarios del pago a la TGSS; certificado de estar al corriente en las obligaciones de Seguridad Social; certificado de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y fiscales del Departamento de Hacienda de la Diputación; contrato de arrendamiento del local de negocio; justificantes bancarios de abono de alquiler; 4) la resolución recurrida contiene defectos relevantes pues hace referencia a una resolución distinta a la que acredita el sobreseimiento de las diligencias en las que se vio inmerso el recurrente; además, no se trata de una sentencia sino un auto; 5) la resolución recurrida se aparta del criterio de la Audiencia Nacional, que ha declarado que la existencia de diligencias penales finalizadas por sobreseimiento y archivo no pueden ser la causa de denegación de la nacionalidad.

Termina solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, 'estimando el recurso, proceda anular la resolución impugnada y en su lugar declare el derecho de don Abelardo a obtener la nacionalidad española por residencia; con imposición expresa de las costas a la parte demandada'.

SEGUNDO.-Emplazada la Abogacía del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia por la que se 'inadmita o subsidiariamente desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo; con expresa imposición de costas en cualquiera de los casos'.

A estos efectos, formula las siguientes alegaciones: a) no consta en el expediente el recurso de reposición que se dice haber interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de diciembre de 2016; b) la prueba propuesta no es admisible al no haberse señalado los puntos de hechos; c) concurre causa de inadmisibilidad por falta de objeto; d) la interposición del recurso contencioso-administrativo sería extemporánea; e) la resolución impugnada es correcta y razonable y procede su confirmación; f) la cercanía entre los hechos imputados y la solicitud del recurrente en relación con su intensidad impide el reconocimiento del derecho a la nacionalidad; g) el interesado no acredita elementos positivos de su conducta que compensen el desvalor de las conductas con relevancia penal; h) corresponde al recurrente la carga de probar la buena conducta cívica' -ex artículo 217.2 LEC ; i) no se ha acreditado buena conducta cívica.

TERCERO.-Habiéndose recibido el recurso a prueba se practicó documental interesada por la parte recurrente, en los extremos admitidos por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

CUARTO.-Practicadas las pruebas se dio traslado a las partes para la presentación de conclusiones sucintas acerca de los hechos alegados, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos en que apoyaron sus pretensiones.

QUINTO.-Concluidas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 2 de julio de 2019.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si es o no conforme a Derecho la desestimación por silencio de la Dirección General de los Registros y del Notariado del recurso de reposición formulado contra la Resolución de la misma Dirección General de 16 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se deniega la concesión de la nacionalidad española por residencia a don Abelardo .

SEGUNDO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración - artículo 103 CE -, sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Como se ha declarado en anteriores ocasiones, 'en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados... el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión `stricto sensuŽ sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles'.

TERCERO.-En la determinación de qué constituye buena conducta cívica, de la sentencia de esta misma Sala de 9 de febrero de 2018, dictada en el recurso 393/2017 , interesa destacar los siguientes extremos:

'En cuanto a la falta de justificación de la conducta cívica conviene recordar lo que se expone en la sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2015, Sección Primera, recurso 560/2015, que recoge la Jurisprudencia del Tribunal Supremo aplicable al caso en supuestos análogos:

'El concepto `buena conducta cívicaŽ es un concepto jurídico indeterminado que precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, correspondiendo a esta Sala revisar desde una perspectiva de legalidad si el mismo ha sido perfilado y concretado mediante su particularización fáctica de forma razonable por la Administración.

'Tal y como declaran las SSTS de 25 de febrero de 2011 , 19 de noviembre de 2012 y 19 de junio de 2015 , `El concepto `buena conducta cívicaŽ se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del `plusŽ que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los `actos favorables al administradoŽ un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.

'Por ello, para acreditar la observancia de buena conducta cívica no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que `per seŽ impliquen mala conducta, pues se requiere que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica , no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 .

'Además, la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con el requisito de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre y 19 de diciembre de 2011 .

'Los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, que en ocasiones no constituyen, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española - STS de 5 de noviembre de 2001 - y en otras son por sí un obstáculo insalvable para la apreciación de la buena conducta cívica, no sólo por la propia trascendencia y desvalor jurídico y social del delito cometido sino también por tratarse de hechos no lejanos en el tiempo a la tramitación del expediente de nacionalidad - STS de 14 de noviembre de 2012 .

'De manera que tales antecedentes han de ser valorados atendiendo al carácter antisocial de la conducta que entrañan y el consiguiente reproche social que merecen, sin que la condena penal impuesta al solicitante deba tenerse por irrelevante so pretexto de su lejanía en el tiempo, cuando dicha condena no trajo causa de hechos tan remotos como para prescindir definitivamente de ellos, por lo que habrá de ser ponderada en cada caso la proximidad o lejanía de los hechos con relevancia jurídica penal o administrativa en relación con la fecha de la solicitud, su gravedad, su carácter puntual y aislado o, por el contrario, reiterado y revelador una línea de conducta, así como la concurrencia o no de otros elementos favorables o desfavorables a la apreciación de buena conducta cívica.

'Por el contrario, la existencia de antecedentes penales, cancelados o no, que no se reputan consecuencia de hechos leves o intranscendentes, al resultar coetáneos o posteriores a la solicitud de nacionalidad, es calificada como un obstáculo relevante para la apreciación de la buena conducta cívica requerida para la obtención de la nacionalidad española, aun tratándose de un hecho aislado y no repetido en el tiempo, pues de otro modo se llegaría al resultado absurdo de que conductas delictivas resultarían irrelevantes a la hora de la concesión de la nacionalidad española si no se hubieran cometido otros delitos con posterioridad; conclusión que se refuerza cuando no se han aportado por el solicitante datos positivos de suficiente entidad como para prescindir de aquella condena y llegar a la conclusión contraria, al margen de su residencia legal en España, su actividad laboral o los datos familiares o académicos aportados, que pudieran ser indicativos de su integración social, pero no resultan trascendentes para la apreciación de la buena conducta cívica - SSTS de 30 de mayo , 22 de julio y 7 de noviembre de 2011 .

'Por tanto, el hecho de que el solicitante de nacionalidad haya sido absuelto o se hayan archivado las diligencias penales seguidas contra el mismo, no es suficiente para acreditar la buena conducta cívica.

'Es más, la mera existencia de una infracción administrativa también puede resultar indicativa de la falta de buena conducta cívica - SSTS de 28 de noviembre , 29 de marzo de 2011 y 14 de noviembre de 2011 -, al igual que ocurre en supuestos de sobreseimiento provisional de diligencias penales - SSTS de 29 de marzo , 11 de abril , 20 de junio , 31 de octubre y 7 de noviembre de 2011 - e incluso de sentencia absolutoria, cuando la conducta concernida pone de manifiesto la concurrencia de una situación contraria al normal desarrollo de la convivencia cívica, como acaece cuando tal pronunciamiento es consecuencia de la actitud en el juicio oral de la denunciante de delitos de violencia de género, al no mantener la acusación - SSTS de 12 de febrero de 2010 , 18 de julio , 10 y 17 de octubre de 14 de noviembre de 2011 .

'Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo. Por eso, la existencia o inexistencia de antecedentes penales no es decisiva: es posible que, aun habiendo sido ya cancelados los antecedentes penales, un hecho ilícito sea tan elocuente acerca de la falta de civismo del solicitante que pueda ser utilizado para tener por no satisfecho el requisito del artículo 22.4 CC ; y, viceversa, cabe que determinados antecedentes penales todavía no cancelados resulten, habida cuenta de su significado, insuficientes para formular un juicio negativo sobre el civismo del solicitante - SSTS de 12 de febrero de 2010 , 29 de marzo , 4 y 29 de abril de 2011 , 9 de mayo de 2011 , 7 de noviembre de 2011 .

CUARTO.-Según se ha expuesto, la Administración ha denegado la nacionalidad española al señor Abelardo por no haber justificado buena conducta cívica en los términos previstos en el artículo 22.4 del Código Civil .

Consta en autos las siguientes actuaciones:

- Escrito de 9 de octubre de 2013 mediante el que don Abelardo solicita la nacionalidad española por residencia;

- Informe para expediente de nacionalización de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil de 4 de diciembre de 2014 -Informe de antecedentes-, indicando los siguientes extremos: '20 de diciembre de 2010: detenido en San Sebastián por resistencia y desobediencia. Diligencias 7844/10, remitidas al Juzgado de Guardia correspondiente';

- Auto del Juzgado de Instrucción 5 de Donostia/San Sebastián de 28 de febrero de 2011, dictado en Diligencias Previas 3804/2010, en cuya parte dispositiva se acuerda: 'Se acuerda el sobreseimiento provisional de las presentes diligencias Previas. Procédase al archivo provisional de las actuaciones'.

En el Hecho Único del auto se indica que 'Las presentes actuaciones se han incoado en virtud de atestado por unos presuntos daños y lesiones. Se han practicado las diligencias que se han estimado pertinentes para determinar la naturaleza de los hechos y las personas eventualmente responsables, sin que existan indicios suficientes de criminalidad que permitan continuar con las actuaciones'.

Asimismo, en el Fundamento de Derecho Único del auto se señala que

'De lo actuado en las presentes diligencias resulta que no ha quedado suficientemente justificada la perpetración del delito que ha dado motivo a la incoación de la causa, por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el número 1 y 2 del artículo 641 de la LECr , procede acordar el sobreseimiento provisional de las actuaciones;

'Respecto de las lesiones de los dos imputados niegan ambos haberse pegado, atribuyendo la autoría a un extraño que no consta, por lo que no existen indicios contra persona determinada, siendo procedente el archivo, ya que no hay prueba para el plenario;

' Respecto a los daños, el perjudicado, debidamente citado, no comparece, por lo que tampoco se puede acreditar su realidad y cuantía';

- Certificado de conducta de la República de Nicaragua de 4 de septiembre de 2013, autenticado y apostillado: 'sin antecedentes';

- Informe del Ministerio Fiscal de 25 de noviembre de 2013, haciendo constar que 'procede informar favorablemente a la solicitud realizada por Abelardo ;

- Informe del Encargado del Registro Civil de Donostia/san Sebastián de 23 de noviembre de 2013 en el que se indica que el señor Abelardo se encuentra plenamente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles y procede 'informar favorablemente a la concesión de la nacionalidad'.

QUINTO.-Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, la Sala, tras examen y valoración de las actuaciones practicadas, llega a la conclusión de que el recurso debe prosperar.

Ello es así, porque si bien es cierto que el señor Abelardo fue detenido el 20 de diciembre de 2010 por resistencia y desobediencia, no es este necesariamente el punto de partida ni el único elemento a tener en cuenta para la resolución del recurso.

En efecto, los hechos imputados datan de 2010, esto es, han transcurrido casi 9 años a fecha de hoy, sin que conste otro tipo de antecedente negativo en relación con la persona del interesado durante tan dilatado espacio de tiempo. Estos hechos, además, dieron lugar a unas diligencias previas que concluyeron por auto de archivo.

Por otra parte, consta en las actuaciones que el señor Abelardo carece de antecedentes en Nicaragua, país de nacimiento.

Como ya se ha expuesto, tanto el Ministerio Fiscal como el Encargado del Registro Civil de Donostia/San Sebastián informaron favorablemente la solicitud de nacionalidad, habiendo indicado este último que señor Abelardo se encuentra plenamente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles. También se ha hecho referencia a la documentación aportada por el interesado en defensa de su pretensión.

Conforme a cuanto antecede viene al caso recordar la sentencia de nuestro Alto Tribunal de 5 de octubre de 2002 , conforme a la cual, 'con independencia de que hayan sido o podido ser cancelados los antecedentes penales o policiales, lo que interesa es tener en cuenta todos los indicadores de la conducta cívica del sujeto a fin de calificar la misma, entre cuyos factores ciertamente se deben tener en cuenta tales antecedentes, pero también otras circunstancias concurrentes en el solicitante de la nacionalidad española, como son el tiempo en que se dictó la condena, la tipificación delictiva, el modo como ocurrió el hecho punible, y la situación familiar o profesional de aquel durante el tiempo de su residencia en territorio español', cuestiones todas ellas a las que ya nos hemos referido, llegando esta Sala a la conclusión de que 'concurre el requisito de la buena conducta cívica'.

Señala también nuestro Alto Tribunal en la misma sentencia que 'el artículo 22.4 del Código Civil , no requiere `haber tenido antesŽ un comportamiento social intachable sino que exige `justificar buena conducta cívicaŽ, lo que no presupone que al solicitante de la nacionalidad española le sea exigible demostrar que a lo largo de toda su existencia haya tenido permanentemente un comportamiento ejemplar, sino que debe acreditar cumplidamente que observa un correcto comportamiento cívico', pues los antecedente penales, 'con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española si queda suficientemente demostrado'.

Siendo este el caso, el recurso debe prosperar.

Por lo demás, la Sala estima suficientemente acreditada la interposición del recurso de reposición contra la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 de diciembre de 2016 según los términos que han quedado expuestos.

SEXTO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite de 1500 euros -ex artículo 139.1 LRLCA.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de don Abelardo contra la desestimación por silencio de la Dirección General de los Registros y del Notariado del recurso de reposición formulado contra la Resolución de la misma Dirección General de 16 de diciembre de 2016, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por no ser, dichos actos, ajustados a Derecho.

SEGUNDO.-Declarar el derecho de don Abelardo a la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

TERCERO.-Las costas se imponen a la Administración demandada con el límite de 1500 euros.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.