Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1057/2010 de 05 de Febrero de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a cinco de febrero de dos mil trece.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 1057/2010, seguido por los trámites del procedimiento ordinario, que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador D. CESÁREO HIDALGO SENÉN, actuando en representación procesal CONSTRUCCIONES RUCORSA, SA, contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO, en impugnación de la resolución que se dirá. La cuantía del presente procedimiento ha sido establecida como indeterminada.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don EDUARDO ORTEGA MARTIN, Magistrado de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.Por el recurrente expresado se formuló recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el 22 de octubre 2010. Por decreto de fecha 10 de noviembre de 2010 se tuvo por interpuesto el recurso y se procedió a reclamar el expediente administrativo por parte de la Administración recurrida.

SEGUNDO.La actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2011, en la que terminó suplicando que se declare la nulidad o subsidiariamente la anulabilidad del acto objeto de recurso, y se declare que la resolución de 22 de diciembre de 2008 es nula de pleno derecho o subsidiariamente anulable, en cuanto al cambio de ubicación de la pasarela peatonal. En tercer término se solicita la condena a la Administración demandada a realizar las actuaciones necesarias para la instalación de la pasarela en la ubicación contemplada en el proyecto de obras originalmente aprobado.

TERCERO.El Abogado del Estado contestó la demanda, mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2011, en el cual terminó solicitando de la Sala la desestimación del presente recurso y la confirmación de la resolución impugnada, con expresa condena en costas a la parte actora.

CUARTO. Por Auto de fecha 10 de noviembre de 2011 se acordó recibir el pleito a prueba, tras lo cual fueron practicados aquellos medios acreditativos que, siendo solicitados por las partes, fueron admitidos por el Tribunal en razón de su pertinencia y utilidad para la causa.

QUINTO.Las partes no solicitaron el trámite de vista o de conclusiones, por lo cual, sin más demora, se procedió a señalar para votación y fallo de este recurso el día 23 de enero de 2012, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, de un escrito presentado por la sociedad aquí actora ante la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento, por el que se oponía a la modificación del proyecto de obra «VÍA PARQUE CN- 332. TRAMO TORREVIEJA-PILAR DE LA HORADADA».

SEGUNDO.- Afirma la representación actora que el 11 de julio de 2006 se dictó, por parte del Ministerio de Fomento, una resolución que aprobaba el proyecto de construcción «VÍA PARQUE. CN. 332. TRAMO TORREVIEJA-PILAR DE LA HORADADA (Clave A-4210)». Figuraba en él una pasarela, en el Punto Kilométrico 0 + 140 de la indicada carretera, esto es, al este de la parcela de la recurrente.

Destaca por otra parte la actora que no existió oposición, por parte de los propietarios de las fincas colindantes ni de los Ayuntamientos, a aquel emplazamiento originario de la pasarela.

Tras ello se produjo la licitación del contrato de obras para la realización de dicha infraestructura. El 9 de marzo de 2007 se firmó el contrato de obras entre la Administración Pública y la mercantil adjudicataria, que resultó ser Infraestructuras Terrestres, SA (INTERSA). Ésta, en dicho contrato, se habría obligado a la ejecución de las obras con estricta sujeción al proyecto aprobado.

En fecha 17 de marzo de 2008 fue emitido un informe, encaminado a modificar el proyecto y a implantar nuevas pasarelas peatonales adicionales a la prevista en el proyecto originario. Ello, no obstante -dice la actora- mantenía en su ubicación originaria aquella pasarela más arriba identificada.

El 31 de julio de 2008 la Dirección General de Carreteras resolvió autorizar a la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana la redacción de una modificación a dicho proyecto. Tal autorización, sin embargo, quedaba circunscrita a las proposiciones previstas en el informe emitido.

El Ministerio de Fomento procedió, sin embargo, a la aprobación técnica del proyecto de modificación, cosa que hizo el 24 de octubre de 2008, haciendo constar expresamente que incluía previsiones no contenidas en la autorización otorgada y, entre ellas, la correspondiente a la ubicación de la citada pasarela peatonal.

Por resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de fecha 22 de diciembre de 2008, se procedió a la aprobación definitiva de la indicada 'modificación número uno' al proyecto.

Seguidamente se produjo la firma de un nuevo contrato entre la Administración pública e INTERSA.

Pero -dice la actora- este segundo proyecto, modificado, no fue notificado a los interesados por ningún medio, ni tampoco publicado. Por ello no pudo tener conocimiento de los cambios producidos, ni oponerse a ellos, pese a ser propietaria de la parcela frente a la cual se ubicaría, tras la modificación, la pasarela peatonal.

Una vez comprobado el cambio de emplazamiento presentó un escrito, el 17 de junio de 2009, solicitando información con respecto a dicha obra. En dicho escrito ponía de manifiesto su condición de interesada, en razón de ser propietaria del 80% del terreno frente al cual se habría ubicado finalmente la pasarela. Su derecho derivaría de la aprobación del proyecto de reparcelación de la UE-2, del Sector S-1 'La Ceñuela', que fue aprobado por el Ayuntamiento de Torrevieja el 21 de diciembre de 2005, y que procedió a adjudicar, como parcelas resultantes la T1-1 y laT1-2. Dicha solicitud información no fue, sin embargo, objeto de contestación por la Administración.

En fecha 7 de enero de 2010 presentó un escrito impugnando aquella modificación y solicitando que se acordase la ubicación de la pasarela en el lugar en el que se encontraba en el proyecto originariamente aprobado.

Tras todo ello, como motivos impugnatorios, formula los que siguen:

1º.-. Improcedente tramitación y aprobación de la modificación del proyecto. Dentro de este motivo global se afirma también que no existía justificación alguna para la ubicación de la pasarela frente a los terrenos de su propiedad.

Además, la modificación se habría producido pese a hacerse constar que el proyecto incluía previsiones distintas de las recogidas en la autorización otorgada.

Estima también que la decisión administrativa no puede ser atribuida a ninguna exigencia de interés público, ya que no ha tenido lugar ninguna circunstancia sobrevenida que lo justifique; cuanto menos ninguna que no hubiera podido ser tomada en consideración en la fecha de aprobación del proyecto originario.

En este sentido afirma producida vulneración del artículo 217 de la Ley 30/2007, de 30 octubre, de Contratos del Sector Público , a tenor del cual sólo se modificará el proyecto de obras cuando resulte necesario. Y afirma que en el presente caso no resultaba necesario ni justificado el cambio de ubicación de la pasarela.

2º.- Omisión del trámite de información pública y notificación a la actora de la indicada modificación al proyecto de obra.

En este sentido cita cierta doctrina jurisprudencial que estima aplicable a su caso e invoca el artículo 32.6 del Reglamento de Carreteras , a tenor del cual las modificaciones de los proyectos se tramitarán empleando mismo procedimiento seguido para la aprobación del proyecto originario, procedimiento en el cual (estima) resultaba preceptivo su sometimiento a información pública.

Con tal fundamento, alega, el proyecto de modificación habría incurrido en un vicio de nulidad absoluta.

3º.- Vulneración de la doctrina los actos propios y del principio de seguridad jurídica.

Según la opinión de la recurrente, la modificación del proyecto contradice la decisión adoptada con anterioridad. Ello lesionaría la sujeción a los actos propios y el principio de seguridad jurídica.

4º.- En último término afirma que la pasarela le genera perjuicios.

En este sentido discrepa de lo consignado por la Administración, según la cual no se producirían afecciones a las parcelas ni a su acceso.

Indica, a este respecto, que los terrenos en los que se explota su actividad mercantil se corresponden con las parcelas resultantes T1-1 y T1-2 del proyecto de reparcelación más arriba indicado.

Aclara que actualmente se accede a los terrenos por la Parcela T1-2 a través de la rotonda 1 'Punta Prima'. Pero dicha parcela Nacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar-2 carece de acceso directo desde dicha rotonda y se accede a ella a través de la T1-1.

Ambas parcelas (T1-1 y T1-2) constituían, antes de la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación, una única finca, de propiedad de la ahora recurrente y de otra entidad asociada con ella.

Sin embargo, el proyecto de reparcelación aprobado por el Ayuntamiento de Torrevieja la dividió en dos, adjudicando la T1-1 a la ahora actora y a la inmobiliaria Oriol 96, S.L.

Ahora sería necesario, para acceder a la parcela T1-2, pasar antes por la T1-1 (de ajena titularidad). La propia recurrente habría impugnado, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la resolución adjudicadora de dichas parcelas. Considera por ello que, aunque el litigio no ha finalizado aún, por pender de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, existe un alto riesgo de que la parcela T1-1 pierda su acceso actual a través de la rotonda.

A tales efectos la solución que restaría, para poder acceder directamente, sería a través de un carril de acceso de los regulados en los artículos 101 y siguientes del Reglamento General de Carreteras . Pero dicho carril no podría ejecutarse dada la existencia de la antedicha pasarela peatonal, que lo impediría.

Parecido problema sucedería en caso de que la Jurisdicción finalmente reconociese la propiedad ajena de la parcela T1-2 si se cambia el destino de la actividad de camping, pues en ese supuesto se impediría el acceso directo desde la rotonda.

TERCERO.No puede estimarse el primer bloque de motivos, en el que se afirmaba que no existía justificación alguna para la ubicación de la pasarela frente a los terrenos de su propiedad.

Obra por el contrario una justificación cumplida de todo ello en la memoria del proyecto modificado, que contempla aquel cambio de ubicación. En concreto esa decisión se justifica en el apartado 3.7 que dice:

«Nuevas pasarelas peatonales.-

El tramo Torrevieja-Pilar de la Horadada de la Carretera N-332 tiene un marcado carácter turístico, por su proximidad a la costa, existiendo numerosos núcleos residenciales a ambos márgenes de la misma. Además del tráfico de vehículos se genera también un gran flujo de peatones que acceden desde las urbanizaciones ubicadas en el lado oeste de la N-332 hacia la costa y se ven obligados a atravesar dicha carretera con gran tráfico, motivando esta situación numerosos atropellos de peatones. Uno de los objetivos del proyecto es reducir drásticamente esta elevada siniestralidad de la CN- 332, que se ubica tanto en zonas reguladas por paso de cebra, como sin regular, sobre todo en época estival.

Sin embargo esta cuestión no está adecuadamente resuelta en el Proyecto, ya que se diseña el paso de peatones a través de pasos de cebra sin semáforos, lo que los sigue exponiendo a un elevado riesgo de atropello. Asimismo, en época estival, un flujo continuo de peatones atravesando la vía parque, podría producir retenciones de vehículos de magnitud considerable.

Para garantizar la seguridad de los peatones y minimizar la afección a la capacidad de la futura vía, se proyecta implantar tres nuevas pasarelas peatonales y habilitar cruces peatonales, por nuevos tramos de carril bici, comunicados mediante tres pasos por debajo de la estructura'.

Encontramos pues una cumplida motivación y una clara expresión de un interés público que se procede a tutelar con la modificación del proyecto.

No apreciamos, por otra parte, infracción legal o reglamentaria ya que el precepto aplicable al caso (por razones transitorias), esto es, el artículo 101 del Real Decreto Legislativo 2/2000 , disponía:

«Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente».

Pues bien, concurren las circunstancias legitimantes de las modificaciones que el precepto transcrito prevé. Han sido así reveladas circunstancias, imprevistas en su momento, que aconsejan la modificación del proyecto. Por el contrario -frente a lo que la actora parece indicar- el precepto no alberga la exigencia suplementaria de que tales circunstancias, además de imprevistas, debieran ser imprevisibles en aquellos momentos iniciales.

Tampoco podemos acoger el segundo bloque de motivos, referente a la falta de información pública y de notificación al interesado (con las correlativas infracciones de legalidad que se citan).

En primer término, su cualidad de interesado directo aparece sumamente discutible dado que la pasarela no parece ubicarse sobre su propiedad ni afectarla. A ello nos referiremos después, con mayor amplitud, cuando analicemos la eventual producción de perjuicios a la recurrente. En todo caso, por ello, no apreciamos como incumplido un deber de notificación personal de aquellos cambios.

Por otra parte el art. 10.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , no obliga a iniciar un trámite de información pública por cualquier modificación, por leve que sea, que se realice a un proyecto, sino tan sólo para con las que afecten al interés general de la carretera o a la concepción global de su trazado.

No es un obstáculo en este sentido el apartado 6 del artículo 32 del Reglamento General de Carreteras , aprobado por Real Decreto nº 1812/1994, de 2 de septiembre, ya que las previsiones que en él se contienen, para las modificaciones de los proyectos de construcción, se subordinan a lo previsto con carácter general para los proyectos de construcción. En este sentido, por ello, el artículo 32.1 de dicho Reglamento debe ser puesto en relación con lo establecido en el 10.4 de la Ley 25/1988 .

No puede acogerse tampoco el recurso lo referente a vulneración del deber de sujeción a los actos propios y del principio de seguridad jurídica.

Dichos principios (como también el de sujeción al precedente administrativo) no permiten, por sí solos, petrificar las decisiones adoptadas y hacerlas inmodificables. Y menos aún tal cosa sucede cuando precisamente las normas jurídicas prevén la posibilidad de modificar los proyectos en aras a su adaptación al interés general.

En último término, la posible causación de perjuicios a la actora como consecuencia de la construcción de la pasarela adquiere un contenido preventivo, hipotético y conjetural, dependiente de lo que pudiera suceder en el procedimiento contencioso administrativo entablado ante el Tribunal Superior de Justicia la Comunidad Valenciana (y su resultado sobre la reparcelación acordada). Y también sería dependiente de la legalidad final e interés público en la construcción de una vía de servicio; algo que, además, la actora no termina de concretar en sus aspectos fácticos (no efectúa prueba sobre ello) ni jurídicos. Se trata además de algo que la Administración niega, pues ésta indica que, todo caso, dicha vía no podría construirse por otros obstáculos legales.

En todo caso, con independencia de ese contenido preventivo, hipotético y conjetural, lo cierto es que la causación de perjuicios por el desarrollo de una obra pública no es causa suficiente de ilegalidad de la misma dada la primacía que ostentan los intereses generales. Cosa distinta sería -ajena a los contenidos del presente procedimiento- la procedencia de indemnización cuando aquella afectación de una obra pública sea singularizable y exceda del deber jurídico de soportar.

CUARTO.-No se aprecia temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes a los efectos del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de procedente aplicación.

Fallo

PRIMERO.Desestimarel recurso contencioso administrativo nº 1057/2010, promovido por el Procurador D. CESÁREO HIDALGO SENÉN, actuando en representación de CONSTRUCCIONES RUCORSA, SA,contra la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE FOMENTO), representada y asistida por el ABOGADO DEL ESTADO.

SEGUNDO.No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas.

Así, por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el art. 86.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.