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Última revisión
18/06/2020
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1231/2017 de 12 de Marzo de 2020
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Orden: Administrativo
Fecha: 12 de Marzo de 2020
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: RUIZ PIÑEIRO, FERNANDO LUIS
Núm. Cendoj: 28079230082020100127
Núm. Ecli: ES:AN:2020:933
Núm. Roj: SAN 933:2020
Encabezamiento
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a doce de marzo de dos mil veinte.
VISTO por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, representada por la Abogacía del Estado; se ha personado
Antecedentes
Ha sido Ponente el Magistrado
Fundamentos
Se consigna en la resolución que:
- El préstamo a devolver en 15 anualidades, siendo las 3 primeras de carencia y con vencimiento de la primera cuota de amortización el 30 de junio de 2014, fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto ANDAGO CONSULTING, S.L. el 17 de enero de 2011, para que éste distribuyera, a los diferentes participantes, el importe que les correspondía de acuerdo con lo establecido en la resolución de concesión.
- Mediante auto de fecha 19 de julio de 2013 la entidad ANDAGO CONSULTING, S.L. ha sido declarada en concurso de acreedores.
- Mediante auto de fecha 7 de noviembre de 2013 se ha acordado la liquidación concursal de ANDAGO CONSULTING, S.L.
- De acuerdo con el cuadro de amortización del préstamo y una vez consultados los Sistemas de Información Contable del Estado, se constata que:
- Hay cuotas vencidas que no fueron giradas a la agrupación a través del coordinador, dada la situación concursal de éste.
- Con fecha 21 de junio de 2016 se acordó el inicio de procedimiento de desagregación de préstamo por participante y apertura del correspondiente trámite de audiencia, habiéndose notificado a cada uno de los participantes.
- Con fecha 25 de junio de 2015, el Consejo de Estado ha emitido el Dictamen Nº 351/2015, que establece la responsabilidad mancomunada ante las cuotas de préstamo.
- Las relaciones dentro de la agrupación beneficiaria son de carácter privado y deberán resolverse entre sus miembros, no eximiéndoles de sus responsabilidades frente a la Administración.
Pues bien, indicábamos en dichas resoluciones, como también ocurre en este caso, que "En el apartado Cuarto (de la Convocatoria). 'Modalidades de participación', se contemplaba:
'b) Proyecto o acción en cooperación: proyectos en cuyo desarrollo participen más de uno de los definidos como beneficiarios por cada subprograma en los anexos IV al VII, que pueden pertenecer o no al mismo tipo de sujetos, cuyas relaciones estén formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes.'
- En el Anexo I se establecían las condiciones del préstamo y condiciones técnico-económicas del proyecto. Y en el Anexo II se desglosaban las ayudas por participante y anualidades.
- La subdirección General de Coordinación y Ejecución de Programas... acordó el inicio de procedimiento de desagregación por participante, justificando que... coordinadora del proyecto, ha sido declarada en concurso de acreedores ...En el acuerdo de colaboración... aportado al procedimiento, se establecía:
' Artículo 4. El Coordinador ....será el Coordinador, que actuará como representante de la agrupación y solicitante de la ayuda.
4.2 Será el solicitante de la ayuda y el responsable, a todos los efectos, de la realización del proyecto o actuación ante el Ministerio, sin perjuicio de las responsabilidades de las Partes.
4.3 Canalizará la relación con los participantes y, llegado el caso, aportará la documentación justificativa de la realización del proyecto o actuación. Por tanto, recopilará de las Partes los justificantes de gastos y otros documentos financieros para su envío al Ministerio, así como los informes y otros documentos que pudieran ser requeridos por el organismo que otorga la ayuda.
4.4 Se responsabilizará de la ayuda concedida, y de la transferencia a cada participante de los fondos que le correspondan.
4.5 Supervisará el progreso del Proyecto de acuerdo con el plan de trabajo previsto o el fijado por común acuerdo de las Partes.'
Citábamos anteriores pronunciamientos del tribunal en casos análogos (entre otras, en sentencias de 27/03/15, 16/10/16/ 31/10/17, 23/02/18).
Pues bien, siguiendo el mismo criterio, hemos de acudir al artículo 11 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que define el término 'beneficiario' en los siguientes términos:
'1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
2. Cuando el beneficiario sea una persona jurídica, y siempre que así se prevea en las bases reguladoras, los miembros asociados del beneficiario que se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las actividades que fundamentan la concesión de la subvención en nombre y por cuenta del primero tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.
Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley.'
El artículo 40 de la LGS, 'Obligados al reintegro', establece:
'1. Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley, deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo b) del apartado 5 del artículo 31 de esta ley en el ámbito estatal.
Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles.
2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.
Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.
Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado. (...)'
En estos supuestos hemos entendido que la Administración demandada no ha hecho sino aplicar cabalmente los anteriores preceptos, reclamando de los partícipes, concretamente de la entidad recurrente, el cumplimiento de un compromiso asumido al suscribir el convenio de participación en el desarrollo del proyecto, para el cual la entidad coordinadora solicitó la ayuda.
Concretamente se le reclama la devolución de las cantidades que le correspondía recibir en concepto de préstamo. Sin que el hecho de que la recurrente no haya recibido de la Coordinadora la totalidad de las cantidades que le correspondían, y que se explicitan en la resolución de concesión de la subvención y préstamo -hecho que no se cuestiona- sea oponible frente a la Administración, que realizó el abono íntegro de las ayudas concedidas.
En este sentido, en la reciente STS de 21 de marzo de 2019, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 31/10/17 (rec. 434/15), declara:
'(...) A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto contradice los criterios sentados en la sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015, en relación con el alcance de la responsabilidad de reintegro que asume el coordinador del proyecto subvencionado y el resto de entidades partícipes en la ejecución del proyecto.
Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015, por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.
En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan 'como beneficiario' a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.
Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.
El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones, en los siguientes términos: 'En efecto:
- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.
- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente 'en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar'. El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.
Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil, cuando afirma que la solidaridad 'podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias'.
De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS, como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.'
Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:
Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.
En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ..., contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017, dictada en el recurso contencioso- administrativo 434/2015 ".
Alegaciones similares hemos desestimado también en otras ocasiones, como es el caso de nuestra sentencia de fecha 7 de junio de 2019, recurso 107/2018. Las conclusiones que ya hemos alcanzado en similares supuestos, no varían por la existencia del Dictamen 351/15 del Consejo de Estado, pues la tesis resultante reflejada anteriormente, está consolidada en esta Sala y Sección, no existiendo disparidad con dicho Dictamen en cuanto el beneficiario responde de la cantidad que a él corresponde en el préstamo, de ahí la desagregación.
Por último, resaltar que la misma recurrente CBT, si bien en otro proyecto, ha plateado similares cuestiones a esta Sala, dictándose sentencia de fecha 30 de septiembre de 2019, recurso 1228/2017, desestimatoria del mismo
VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su