Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000212/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00567/2018
Demandante:ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE INVESTIGACIÓN CENTRO TECNOLÓGICO DEL MUEBLE Y LA MADERA DE MURCIA (CETEM)
Procurador:SR. PERALTA DE LA TORRE
Demandado:MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL
Codemandado:FAMA SOFÁS, S.L.U., ECUS SLEEP, S.L.U.
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
D. EUGENIO FRIAS MARTINEZ
Madrid, a once de febrero de dos mil veintiuno.
La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso número 212/2018, interpuesto por ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE INVESTIGACIÓN CENTRO TECNOLÓGICO DEL MUEBLE Y LA MADERA DE MURCIA (CETEM)representado por el Procurador Sr. Peralta de la Torrey defendido por Letrado, contra resolución del MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL.La Administración General del Estado ha estado representada y defendida por el Abogado del Estado. Han sido partes codemandadasFAMA SOFÁS, S.L.U.representada por el Procurador Sr. Puche Juany defendido por Letrado; y ECUS SLEEP, S.L.U.representada por el Procurador Sr. Pidal Allendesalazary defendido por Letrado.
Es Ponente el Ilmo. Sr. D. Eugenio Frías Martínez.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicita sentencia estimatoria del recurso.
SEGUNDO.-La Administración demandada, una vez conferido el trámite para contestar la demanda, presentó escrito en el que alegó los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, solicitando una sentencia en la que se declare la conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas.
Las partes codemandada no contestaron a la demanda.
TERCERO.-Se confirió traslado a las partes para la formulación de conclusiones. Presentados los oportunos escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 10 de febrero del presente año, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Fundamentos
PRIMERO.-Se interpone el recurso contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra resolución de la Secretaría de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital, de 2 de junio de 2017, por la que se acuerda la desagregación por participante de las cuotas de préstamo vencidas que fueron giradas a la agrupación a través del coordinador, su exigencia a cada participante y la anulación parcial del procedimiento recaudatorio respecto al coordinador (expediente TSI-020302-2010-171)
SEGUNDO.-Son antecedentes relevantes para la resolución del presente recuso.
Mediante ORDEN ITC/712/2010 de 16 de marzo, se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza, en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 (BOE 23 de marzo de 2010). En concreto, en virtud de Resolución de 30 de abril de 2010, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011 (BOE 6 de mayo de 2010).
La ahora recurrente CETEM es partícipe junto con la empresa AMBIENTAL INTELLIGENCE&INTERACCIÓN (AMI 2) y otras 7 entidades más en un consorcio, creado mediante la suscripción de un acuerdo 'Acuerdo de Consorcio para la realización del proyecto MSI en el marco de la convocatoria del subprograma AVANZA I+D' firmado en fecha de 21 de octubre de 2010 entre todas las compañías interesadas al efecto.
El objetivo de este acuerdo era crear un consorcio para solicitar de forma conjunta diversas ayudas en el marco de la Convocatoria 1/2010 para la concesión de un conjunto de ayudas conferidas por el Ministerio de Industria y Turismo en el marco del plan de 'Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, 2010 (Plan Avanza 2010)'.
Se solicita en el marco del citado plan 'Avanza' la obtención de un conjunto de ayudas con dotación económica para la realización de un proyecto conjunto 'MSI- Mobiliario Sensorial inteligente'. Proyecto con número de expediente TSI-020302-2010-171.
El coordinador del proyecto es AMBIENTAL INTELLIGENCE&INTERACCIÓN (AMI 2).
Mediante Resolución de 23 de diciembre de 2010, se concedió a la agrupación beneficiaria, una subvención de 195.669,80 euros y un préstamo de 433.111,88 euros.
El préstamo a devolver en 15 anualidades, siendo las 3 primeras de carencia y con vencimiento de la primera cuota de amortización el 30 de junio de 2014, fue pagado de manera anticipada al coordinador del proyecto el 28 de febrero de 2011.
La resolución de concesión fue objeto de modificación por resolución de 21 de febrero de 2012.
Mediante auto de fecha 8 de junio de 2016 la entidad AMI2 ha sido declarada en concurso de acreedores.
Mediante auto de fecha 8 de junio de 2016 se ha acordado la liquidación concursal de AMI2.
Mediante resolución de 30 de junio de 2016, se anunciaba el inicio del procedimiento de desagregación del préstamo por participante, dando trámite de audiencia para que en el plazo de 15 días se formulasen alegaciones y aportar cuantos documentos y justificaciones consideren oportunos.
Las participantes formularon alegaciones.
TERCERO.-La recurrente alega en la demanda:
-AMI 2 era el coordinador del proyecto, y quien se responsabilizaba de la trasferencia a cada participante de los fondos que correspondían, siendo a su vez responsable frente al Ministerio de las ayudas concedidas. No recibió de AMI 2 la ayuda que le correspondía y que había sido abonada por el Ministerio. Al ser AMI 2 el coordinador y responsable del proyecto con la Administración, debe ser el único responsable de la devolución de las cuotas del préstamo dado que nunca las repartió.
-Existencia de prejudicialidad penal. Al no haber repartido AMI 2 la ayuda entre los participes, se presentó denuncia el 15 de diciembre de 2015, ampliada el 19 de abril de 2016, por los hechos delictivos en la gestión y tramitación de la subvención recibida. Encontrándose la vía penal abierta podrían darse resoluciones contrarias por la que procedía suspender el procedimiento administrativo.
-Falta de motivación de la resolución de desagregación.
-Declaración de concurso de acreedores de AMI 2 donde reconoce como crédito al Ministerio los 422.111,88 euros que debía haber repartido entre los partícipes.
-Dejación del Ministerio en sus funciones de control.
El abogado del Estado alega en la contestación:
-Los hechos denunciados no tienen influencia alguna sobre la resolución, la posible responsabilidad penal del coordinador no exime de su responsabilidad a los partícipes.
-La resolución se encuentra sucintamente motivada señalando los antecedentes de hecho y las normas jurídicas aplicables que sirven de base a la decisión, resolviendo las alegaciones de los interesados.
-La responsabilidad de las cuotas del préstamo es mancomunada según el Dictamen del Consejo de Estado citado en la resolución, siendo las consecuencias del procedimiento concursal ajenas a la propia resolución impugnada.
CUARTO.-Co menzando por la existencia de prejudicialidad penal alegada, al estar siendo investigada AMI2, por la falta de abono de las cantidades percibidas y no entregadas al resto de participes, hemos de señalar que la resolución impugnada no tienen naturaleza sancionadora y se justifican en el control de una acción de fomento, exigiendo a los participes sus responsabilidades como consecuencia de la subvención otorgada. Siendo dicha responsabilidad independiente de la instrucción penal que se sigue, no dependiendo o condicionando la resolución que se dicte en la vía penal la resolución del presente recurso.
QUINTO.-La motivación es necesaria para el debido conocimiento de los interesados y para la posible defensa de sus derechos, y la misma debe darse con la amplitud necesaria para tal fin, esto es, no se exige que dicha motivación sea extensa, siendo bastante una motivación sucinta.
El artículo 35 de la ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exige que los actos administrativos se motiven con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho, obligación que se ha cumplido por la Administración, en el caso que nos ocupa.
Esta subvención litigiosa se concede en el marco de la Resolución de 30 de abril de 2010 de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se efectúa la convocatoria 1/2010 para la concesión de ayudas del Plan Avanza para la realización de proyectos y acciones en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011; así como en la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza, en el marco de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información, dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, y de acuerdo todo ello con lo establecido en la Ley 38/2003 General de Subvenciones y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.
En resolución se detallan los antecedentes y las normas y criterios de concesión y ejecución de tales ayudas, y se regulan los cauces de interlocución entre los beneficiarios de las mismas y la Administración, haciendo mención expresa del Dictamen del Consejo de Estado de 25 de junio de 2015, que establece la responsabilidad mancomunada ante las cuotas de préstamo.
En todo caso, del propio contenido de la resolución, que se completa con los antecedentes obrantes en el expediente administrativo, estando plenamente reconocida por la jurisprudencia la validez de la motivación in aliunde, resulta un conjunto de elementos que permiten, sin ninguna duda, conocer las razones de la decisión administrativa.
Procede en consecuencia desestimar este motivo de recurso.
SEXTO.-Respecto de la alegación de que el responsable es AMI 2 que era el coordinador del proyecto, y quien se responsabilizaba de la trasferencia a cada participante de los fondos que correspondían, y que no le abonó la parte que le correspondía del préstamo, hemos de señalar que dicha cuestión ah sido ya resuelta por esta Sección, entre otras en sentencia de 7 de junio de 2019, recaída en el recurso 107/2018, en la que señalábamos:
'La Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del plan 'Avanza', en el marco de la acción estratégica de telecomunicaciones y sociedad de la información, dentro del plan nacional de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica, 2008- 2011 determina en su apartado Decimoquinto las características de las ayudas en forma de préstamos. Y en concreto señala:
'1.ª Importe máximo del préstamo: Hasta el 100 por ciento del coste financiable de los proyectos o acciones.
2.ª Plazo máximo de amortización de quince años incluyendo un período de carencia máximo de tres años, modulable en la respectiva resolución de concesión, atendiendo a la naturaleza y características del proyecto o acción, así como en su caso, a los límites establecidos para la subvención bruta equivalente por el Marco Comunitario sobre Ayudas Estatales aplicable a cada subprograma y, en su caso, el Mapa de ayudas regionales contemplado por la Comisión Europea en las Directrices sobre Ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (2006/ C 54/08 y 2007/ C 35/03 ).
3.ª Tipo de interés de aplicación del 0 por ciento anual.'
Por su parte, la Disposición adicional Sexta de la Ley General de Subvenciones , 'Créditos concedidos por la Administración a particulares sin interés, o con interés inferior al de mercado 'señala:
'Los créditos sin interés, o con interés inferior al de mercado, concedidos por los entes contemplados en el artículo 3 de esta ley a particulares se regirán por su normativa específica y, en su defecto, por las prescripciones de esta ley que resulten adecuadas a la naturaleza de estas operaciones, en particular, los principios generales, requisitos y obligaciones de beneficiarios y entidades colaboradoras, y procedimiento de concesión '.
El artículo 40.2 de la Ley 38/2003 , por su parte establece:
'Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta Ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.
Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.
Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado.'
Y en el mismo sentido el apartado Décimo de la Orden ITC/712/2010, de 16 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza señala:
'1. Todos los proyectos y acciones definidos podrán realizarse conforme a una de las siguientes modalidades: (...)
b) Proyecto o acción en cooperación: Proyectos en cuyo desarrollo participen más de uno de los mencionados como beneficiarios, que pueden pertenecer o no al mismo tipo de sujetos, cuyas relaciones estén formalizadas documentalmente mediante un contrato, convenio o acuerdo en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes. Las entidades participantes deberán formar una agrupación sin personalidad jurídica, rigiéndose por el contrato, convenio o acuerdo que la regule, al amparo del artículo 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones . El representante de la agrupación será el solicitante de la ayuda y el responsable de la realización del proyecto o acción ante la Administración, de forma que será únicamente el coordinador el que canalice la relación de los participantes con la Administración. El pago de la ayuda concedida se realizará al representante, quien se responsabilizará de la transferencia a cada participante de los fondos que le correspondan (....)'.
La subvención litigiosa fue solicitada conjuntamente por varias entidades y en este caso es de aplicación el segundo párrafo del artículo 11.3 de la Ley General de Subvenciones , según el cual:
'Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios.
En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta Ley. '
El alegado hecho de que el coordinador no cumpliera sus obligaciones no puede oponerse a la Administración, y deberá ser objeto, en su caso, de las correspondientes reclamaciones civiles, pero no enerva la obligación de los partícipes en la subvención de devolver las cuotas que le correspondan, según establece el art. 40 de la ley General de Subvenciones .
El Tribunal Supremo ha resuelto con claridad meridiana por ejemplo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , recurso de casación ha establecido:
'esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.
En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan 'como beneficiario' a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.
Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.
El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:
'En efecto:
- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.
- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente 'en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar'. El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.
Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad 'podrá existir aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias'.
De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.'
Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:
Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar'.
SÉPTIMO.-Por último, se mantiene la dejación de las funciones de control por el Ministerio.
No puede apreciarse la dejación denunciada. Se han seguido los acontecimientos de la tramitación del correspondiente expediente administrativo en la forma prevista por la ley. Cuando se ha comprobado por la Administración la situación de concurso de acreedores del coordinador, se ha iniciado la vía igualmente prevista por las normas de aplicación más arriba detalladas, tendente a desagregar el préstamo.
En todo caso, es indiferente para enjuiciar la legalidad del acto recurrido que se haya sancionado o no al coordinador de la subvención que se encuentra en liquidación.
OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas al recurrente.
Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por ASOCIACIÓN EMPRESARIAL DE INVESTIGACIÓN CENTRO TECNOLÓGICO DEL MUEBLE Y LA MADERA DE MURCIA (CETEM)contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero. Con imposición de costas a la parte recurrente.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción, justificando el interés casacional objetivo que presenta.
