Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 377/2017 de 21 de Junio de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000377/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02237/2017

Demandante: Almudena

Procurador:SRA. GONZÁLEZ RODRIGUEZ

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a veintiuno de junio de dos mil diecinueve.

Vistoslos autos del recurso contencioso-administrativo num.377/17que ante esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la ProcuradoraSra. González Rodriguezen nombre y representación de Almudena frente a la Administración del Estado defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado, contra una Resolución dictada por el Ministerio de Justicia el día 9 de mayo de 2016 en materia relativa a denegación de la nacionalidad española. Ha sido Ponente la MagistradoDª MERCEDES PEDRAZ CALVO.

Antecedentes

PRIMERO-. El dia 20 de abril de 2017 Almudena presenta escrito para solicitar la suspensión de los plazos procesales para interponer recurso contencioso- administrativo mientras tiene lugar la tramitación del incidente de justicia gratuita y el nombramiento de Abogado y Procurador en el turno de oficio.

Una vez tramitado el incidente y nombrados los profesionales correspondientes se interpuso en forma el recurso.

La Sala acordó la admisión a trámite del recurso y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO-. En el momento procesal oportuno la representación procesal de Almudena previo traslado del expediente administrativo, presentó escrito en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de rigor, terminó suplicando se dicte sentencia dicte sentencia por la que se declare la anulación de la resolución recurrida, procediendo a su revocación, y reconozca la concesión de nacionalidad en favor de mi mandante por cumplir con todos los requisitos exigibles para ello.

TERCERO-. El Abogado del Estado contestó a la demanda para oponerse a la misma, y con base en los fundamentos de hecho y de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando la desestimación del recurso.

CUARTO-. La Sala dictó auto acordando recibir a prueba el recurso practicándose la documental a instancias de la actora con el resultado obrante en autos.

Las partes, por su orden, presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, para ratificar lo solicitado en los de demanda y contestación a la demanda.

QUINTO-La Sala dictó Providencia señalando para votación y fallo del recurso la fecha del 19 de junio de 2.019 en que se deliberó y votó habiéndose observado en su tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución dictada por el Director General de los Registros y del Notariado por delegación del Ministro de Justicia el dia 9 de mayo de 2016 por la que se acuerda denegar la solicitud de reconocimiento de nacionalidad española presentada por Almudena .

La interesada, había presentado una instancia el dia 13 de febrero de 2012 señalando que había nacido en Driouch Marruecos el dia NUM000 de 1985, estando domiciliado en Sant Boi de Llobregat Marruecos. Y solicitando la nacionalidad española al amparo del art. 22 del Código Civil , pues según alega reside en España desde 2002.

Aporta permiso de residencia de larga duración que autoriza a trabajar válido hasta el 11 de enero de 2016. Igualmente extracto traducido de antecedentes penales de Marruecos, alta en el padrón el dia 19 de agosto de 2002 en San Felliú de Llobregat, y certificado del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Barcelona, según el cual David es beneficiario, el día 16 de febrero de 2012, de un subsidio por desempleo en los términos que a continuación se indican: Período reconocido de 28/11/2011 a 27/05/2012; Base reguladora diaria 17,75 €; Importe mensual íntegro de la prestación/subsidio por desempleo 426,00 euros.

Exhibe pasaporte marroquí.

Comparece el día 8 de octubre de 2012 ante el Juez encargado del Registro Civil de Saint Boi de Llobregat.

En el expediente el Ministerio Fiscal despachando el traslado conferido señala que no puede informar por falta de información.

El auto del Juzgado no concluye en ningún sentido.

En el informe de la Dirección General de la Policía aparece que depende de su padre, que tiene arraigo en España pero que no habla español. Señala que no constan antecedentes.

Aporta certificado de antecedentes penales.

La resolución denegatoria tiene el siguiente fundamento:

'Que la interesada no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , puesto que según consta en la documentación que obra en el expediente no ha aportado el certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente legalizado o apostillado, tras haber sido oficiado. En este caso corresponde al reclamante de nacionalidad española demostrar la concurrencia de buena conducta cívica, requisito que no ha quedado probado. Así lo señala el Tribunal Supremo de forma reiterada: 'cuando el Código civil remite al intérprete a la buena conducta cívica como parámetro para resolver..., está desplazando hacia el solicitante la carga de probar que viene observando una conducta de tales características' ( SSTS de 15 de diciembre de 2004 y 29 de octubre de 2010 , entre otras), por lo que pesa sobre el solicitante de nacionalidad la carga de probar su buena conducta cívica, cosa que en este caso no ha hecho.

Además, debe significarse que tampoco constan en el expediente administrativo elementos positivos inequívocamente indicadores de la buena conducta cívica del recurrente, como podrían ser su participación en actividades o trabajos en beneficio de la comunidad, la acreditación de buena conducta por certificación de autoridades o entidades, etc., siendo como es que la carga de la prueba de la concurrencia de este requisito corresponde al solicitante de la nacionalidad. Debe recordarse que la buena conducta cívica no puede jusitificarse por medio de otras personas, como pueden ser los hijos o el cónyuge, al tratarse de un requisito personalísimo. Además, una cosa es el requisito del arraigo y otro el que se está considerando en el presente caso'

SEGUNDO.-La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007 ), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

'[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional&q uot;.

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La Administración como se ha visto, deniega la nacionalidad al considerar que 'Que la interesada no ha justificado buena conducta cívica conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil , puesto que según consta en la documentación que obra en el expediente no ha aportado el certificado de antecedentes penales de su país de origen debidamente legalizado o apostillado, tras haber sido oficiado. ' En segundo lugar añade: 'En este caso corresponde al reclamante de nacionalidad española demostrar la concurrencia de buena conducta cívica, requisito que no ha quedado probado. Así lo señala el Tribunal Supremo de forma reiterada: 'cuando el Código civil remite al intérprete a la buena conducta cívica como parámetro para resolver..., está desplazando hacia el solicitante lacarga de probar que viene observando una conducta de tales características' ( SSTS de 15 de diciembre de 2004 y 29 de octubre de 2010 , entre otras), por lo que pesa sobre el solicitante de nacionalidad la carga de probar su buena conducta cívica, cosa que en este caso no ha hecho.

En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente:

'Para la resolución del presente recurso invocamos la sentencia dictada por esta Sala en fecha 12/7/2017, rec. 1387/2015 , al ser idéntica al supuesto objeto de recurso.

Tanto en la sentencia que se cita como en el presente recurso la denegación de la nacionalidad se fundamenta en que el recurrente no ha aportado todos los documentos exigidos para la tramitación del expediente, ya que el certificado de antecedentes penales de su país de origen no está debidamente legalizado, como en la sentencia citada, en el presente caso en el momento de la solicitud se presentó tanto el certificado de antecedentes penales como el de nacimiento de su país de origen, los dos legalizados por el Consulado de Marruecos en España, sin que fuera advertido de su errónea legalización, e igualmente que en la sentencia citada, mi representada fue requerida para presentar nuevamente el certificado de antecedentes penales debidamente legalizado, y ante su desconocimiento, nuevamente volvió la recurrente a presentar un certificado de antecedentes penales legalizado por el Consulado de Marruecos en España, con lo que queda patente la voluntad del solicitante en aportar la documentación requerida.

Con el ánimo y finalidad de desvirtuar la causa que motiva la denegación de la nacionalidad se aporta junto con la demanda certificado de antecedentes penales de su país de origen, traducido y debidamente legalizado como documento nº 1.

A este respecto debe destacarse que el certificado que se aporta lleva la aportilla de la Haya, ya que Marruecos se adhirió en fecha 27/11/2015 al Convenio de La Haya nº XII, de 5 de octubre de 1961, de Supresión de la Exigencia de Legalización en los Documentos Públicos Extranjeros más comúnmente llamado Convenio de la Apostilla, texto que prescribe que entre Estados miembros no será necesaria la legalización para el reconocimiento mutuo de documentos, aunque sí un sello o apostilla, cuya entrada en vigor para Marruecos es desde el 14/8/2016.'

El Abogado del Estado por su parte, alega que en el caso de autos, el interesado no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil .

El artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (RTC 1987, 114). [párrafo sexto]. El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por, con remisión al informe de Penados y Rebeldes y la condena que recoge.

TERCERO.- La cuestión que se plantea en el presente recurso en primer lugar, es, la relativa al requisito de buena conducta cívica. La concesión de la nacionalidad española por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.

Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter objetivo como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En el caso de autos, como ya se ha expuesto, se cuestiona el requisito de la buena conducta cívica.

El Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 14 de julio de 2017 casa una sentencia de esta Sala de la Audiencia Nacional, con el siguiente fundamento:

'No puede olvidarse que, como ha declarado nuestra constante jurisprudencia, la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, su otorgamiento queda condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.

......

Desde luego, la naturaleza del delito cometido es incompatible con una buena conducta cívica, máxime cuando no se ha desplegado actividad probatoria de clase alguna, que en este caso debería ser especialmente intensa, ni el tiempo transcurrido desde la condena puede calificarse de lo suficientemente extenso para enervar, desde la perspectiva que se analiza, el estigma social y desvalor asociado a este tipo de delitos (y comportamientos antisociales), y todo ello aunque el antecedente esté ya cancelado. En este sentido podemos citar las sentencias de la extinta Sección Sexta de esta Sala de 12 y 19 de diciembre de 2011 ( casaciones 2983 y 759/10 ).

La falta de justificación de la buena conducta cívica del solicitante nos lleva a afirmar que la conclusión valorativa de la Sala de instancia es arbitraria (por no justificada) e irrazonable. 8

En el caso de autos, es cierto que la peticionaria no aportó en vía administrativa certificado de antecedentes penales en su país de origen, debidamente legalizado ante el Ministerio de Asuntos Exteriores, ya que en principio todo documento público extranjero debe ser legalizado para tener validez en España ( artículo 323 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ), salvo que exista convenio suscrito entre los respectivos países al efecto que exima de la exigencia de legalización (que no es el caso) y que se trate de un país suscriptor del Convenio de La Haya nº XII, de 5 de octubre de 1961, de Supresión de la Exigencia de Legalización en los Documentos Públicos Extranjero (Convenio de la Apostilla), lo que tampoco aquí resulta aplicable y la actora ni siquiera lo invoca.

En esta vía contencioso administrativa se ha aportado con la demanda la citada documentación, esto es la certificación de antecedentes penales de su país de origen, negativa, debidamente legalizadas por el Consulado General de España documentación admitida por la Sala y que a la vista de las circunstancias concurrentes expuestas, despliega todos sus efectos.

Por lo tanto no es conforme a derecho la denegación de la nacionalidad por este motivo.

CUARTO-.Ahora bien: existe otro requisito para conceder la nacionalidad, que es la justificación del suficiente grado de integración en la sociedad española, para lo cual se realiza una entrevista por el Juez encargado del Registro Civil.

El artículo 22.4 del Código Civil establece que los que deseen obtener la nacionalidad española han de justificar buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española, en el expediente seguido al efecto conforme a las normas reguladoras del Registro Civil.

En los artículos 220 a 223 del Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil no se contienen reglas especiales en relación con la justificación de este requisito que, por lo tanto, puede ser acreditado por cualquier medio de prueba ( artículo 221 penúltimo RRC ). A su vez, el artículo 221 último ordena que 'El Encargado, en el expediente de concesión de nacionalidad por residencia, oirá personalmente al peticionario, especialmente para comprobar el grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, y procurará oír también al cónyuge por separado y reservadamente sobre el cambio de nacionalidad y circunstancias que en ello concurren'.

El Tribunal Supremo ha declarado en sus sentencias de 26 de Julio de 1997 y 5 y 19 de Junio de 1999 , que '...el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional'.

En relación con esta cuestión, la única información obrante en autos es que la recurrente nacida en Marruecos el dia NUM000 de 1985, reside en España desde el año 2002, y tiene permiso de residencia de larga duración que autoriza a trabajar válido hasta el 11 de enero de 2016.

No aporta informe de vida laboral, solo la inscripción de quién parece ser su padre en el paro en el año 2012. En este caso, por otra parte, resulta imposible valorar la apreciación del Encargado, porque el acta de 8 de octubre de 2012 tiene el siguiente tenor literal:

'ACTA DE RATIFICACIÓN

En Sant Boi de Llobregat a 08/10/2012 y siendo las 09 del día de hoy ante SSa, con mi asistencia como SECRETARIA JUDICIAL, comparece Almudena con Tarjeta de residencia número NUM001 y cuyas demás circunstancias personales ya constan en autos. Y preguntado en legal forma por SSa manifiesta que se afirma y ratifica en el contenido del escrito presentado en fecha 08/10/2012 y reconoce como puesta de su puño y letra la firma obrante al pie del mismo.

Por SSªa se acuerda la incoación del presente expediente de adquisición de la nacionalidad española así como oír en el presente acto al promotor Don/ña Almudena a fin de apreciar su adaptación a la sociedad española.

Una vez oído por SSa el comparecente declara que desea adquirir la nacionalidad española, por sus proyectos de residencia, medios de vida con los que cuenta, que conoce perfectamente el idioma y está adaptado a las costumbres españolas.

Por SSª se acuerda oír al cónyuge del promotor en su caso.

Por SSª se tiene por finalizado el presente acto. De todo lo cual se extiende la presente que es hallada conforme por todos los comparecientes firmando en prueba de ello, después de SSª, conmigo de lo que doy fe.'

Y posteriormente, en el auto dictado el día 29 de octubre de 2012 se dice literalmente:

'RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

ÚNICO: Visto el contenido del presente expediente gubernativo sobre adquisición de la nacionalidad española seguido a instancias de Doña Almudena y habiéndose cumplido todas las prescripciones legales es procedente acordar la remisión del presente expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado para la continuación de su tramitación.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

PARTE DISPOSITIVA

SSª , ante mi la Secretaria Judicial , dijo :

Remítase el presente expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado para resolución del expediente sobre adquisiciónde nacionalidadespañola seguida a instancias de Doña Almudena . Notifíquese al Ministerio Fiscal y al promotor del expediente, significándole que contra isma cabe recurso de apelación ....'

Es cierto que la comparecencia ante el Encargado del Registro Civil, ordenada por el artículo 221 del Reglamento del Registro Civil , adquiere una especial relevancia en función de la inmediación y la directa percepción que recibe el Juez titular del Registro; sin embargo, 'en casos como el presente, en que al no constar el contenido de la entrevista con las preguntas y respuestas formuladas no es posible comprobar que la comparecencia y la valoración realizada, cuestionada por la recurrente, se ajustó a criterios razonables' se ha considerado que la resolución estaba huérfana de motivación ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 1 Abril 2014, rec. 732/2013 Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 8 Abril 2014, rec. 752/2013 ) no está debidamente motivada; Y por el contrario, de existir pruebas que demuestran una integración suficiente, a los efectos del artículo 22.4 del Código Civil , hay que concluir en la acreditación de este requisito. ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 8 Abril 2014, rec. 752/2013 ).

La Sala incluso ha señalado en supuestos en que no constan las preguntas y respuestas de la entrevista aunque resultase una opinión positiva del Juez encargado, que en ausencia del interrogatorio la opinión del Encargado 'carece de justificación en sí misma, lo que devalúa aquella especial relevancia de que normalmente está revestida'.

En este caso, no solo no hay interrogatorio sino que no hay opinión ni del Juez ni del Fiscal. Y por otra parte se comprueba por la Sala que no cabe afirmar que las pruebas evidencien sin lugar a dudas una integración adecuada.

En efecto las pruebas obrantes en el expediente son mínimas, ignorándose el estado civil de la recurrente, si ha trabajado alguna vez, si tiene algún tipo de estudios, y con su tarjeta de residencia y acta de nacimiento no le basta a esta Sala para concluir sobre la existencia o inexistencia de la integración.

Se aprecia en consecuencia una absoluta falta de motivación a este respecto que debe conllevar se ordene la retroacción del procedimiento con objeto de que se practique la entrevista en forma, dejando constancia de las preguntas realizadas y de las respuestas dadas, con objeto de poder valorar el juicio de integración que ha de llevar a efecto el Juez Encargado, según prevén los artículos 220 y 221 del Reglamento del Registro Civil , emitiendo el correspondiente informe debidamente motivado. Tras ello la Administración demandada deberá dictar la resolución, debidamente motivada, que en derecho proceda y cuyo contenido queda al margen del presente recurso.

QUINTO.-Co mo quiera que la estimación es parcial las costas causadas no se imponen a ninguna de las partes, conforme establece el artículo 139.1 de la

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemosESTIMAR EN PARTEy ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Almudena , contra la Resolución dictada por el Ministerio de Justicia el día 9 de mayo de 2016 descrita en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la cual anulamos por no ser conforme a derecho. Se acuerda la retroacción del procedimiento a fin de que se lleve a cabo la entrevista correspondiente por el Juez encargado del Registro Civil emitiendo informe debidamente motivado, y a la vista del resultado del mismo se dicte nueva resolución motivada por el Ministerio de Justicia. Sin efectuar condena al pago de las costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.