Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN SÉPTIMA
Núm. de Recurso:0000479
/2013
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:05923/2013
Demandante:GENERALITAT DE CATALUÑA
Letrado:LETRADO DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA
Demandado:MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS
Codemandado:COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA
DIPUTACIÓN PROVINACIAL DE HUELVA
CABILDO INSULAR DE GRAN CANARIA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO
Madrid, a diecisiete de septiembre de dos mil quince.
Visto el recurso contencioso administrativo número 479/13, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha promovido
LA GENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la ORDEN HAP/195072013 de 15 octubre del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; se ha personado la Administración General del Estado, el Cabildo Insular de Gran Canaria, la Comunidad Autónoma de Murcia, la Diputación de Huelva. Siendo ponente la señora Dª BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT, Magistrada de esta Sección.abrollido
Antecedentes
PRIMERO: Por el Abogado de la Generalidad de Cataluña de se interpone recurso contencioso administrativo contra la ORDEN HAP/195072013 de 15 de octubre del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
SEGUNDO: Por decreto de fecha 13 enero 2014 se admitió el precedente recurso y se reclamó a la Administración demandada que en el plazo de veinte días remitiese el expediente administrativo y realizase los emplazamientos legales.
TERCERO: Una vez recibido el expediente, por diligencia de ordenación se concedió a la parte recurrente el plazo de veinte días para que formalizase la demanda, y por diligencia de ordenación se dio traslado al Sr. Abogado del Estado para que contestase la demanda en el plazo de veinte días, así como al Cabildo Insular de Gran Canaria, la Comunidad Autónoma de Murcia, y la Diputación de Huelva.
La Generalidad de Cataluña amplió la demanda contra la ORDEN HAP 1352/2014 de 24 de julio del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. De dicha ampliación de la demanda se dio traslado al Abogado del Estado, y al Cabildo Insular de Gran Canaria, la Comunidad Autónoma de Murcia, y la Diputación de Huelva.
Por providencia de fecha 24 junio 2015 se señaló para deliberación y fallo el 10 septiembre 2015.
Fundamentos
PRIMERO: La Generalidad de Cataluña interpone recurso contencioso administrativo contra la Orden HAP/1950/2013 de 15 octubre por el que se establece el procedimiento para concesión de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos previstas en la Ley 14/2012 de 26 diciembre.
La actora en la demanda expone que en virtud de las situaciones y catástrofes de emergencia acaecidas durante 2012 que produjeron graves daños personales y materiales y destrozos en infraestructuras públicas, la Ley 14/2012 de 26 diciembre aprobó diferentes medidas urgentes para paliar los producidos por incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridas en varias comunidades autónomas. La ley establece un catálogo de medidas dirigidas a afrontar los daños. En virtud del RD 389/2013 de 31 mayo se amplia el ámbito de aplicación de la
Ley 14/2012. El art. 4 de la Ley establece:
'
Subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos.
A los proyectos que ejecuten las entidades locales en los términos municipales y núcleos de población a los que se hace referencia en el artículo 1, relativos a las obras de
reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, y a la red viaria de las Diputaciones
Provinciales y Cabildos, se les aplicará el procedimiento de urgencia, pudiendo concedérseles por el Estado una subvención de hasta el 50 % de su coste.'
Y se faculta al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para establecer el procedimiento para su concesión, seguimiento y control, en el marco de la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales.
En desarrollo de lo anterior se dicta la ORDEN HAP/1950/2013 que establece el procedimiento de concesión de subvenciones por estos daños. La actora dice que
el
art. 2 de la Orden es nulo de pleno derecho de conformidad con el art. 62 Ley 30/1992 por infringir el
art. 11.1 Ley General Subvenciones Ley 38/2003 , y art. 12.1 y 3 del mismo texto y art. 16.4.
El art. 2 de la Orden señala: '
Beneficiarios de las ayudas.
Tendrán la consideración de entidades beneficiarias de las ayudas las diputaciones provinciales, Generalidad de Cataluña, Cabildos Insulares de las Islas Canarias, Consejos Insulares de las Illes Balears y comunidades autónomas uniprovinciales en cuyos términos radiquen los municipios y núcleos de población determinados en el ámbito de aplicación señalado en el artículo anterior, sin perjuicio del carácter de interesados de estos últimos.'
El Artículo 3:
'Fines de las subvenciones.
Las subvenciones contempladas en esta orden se destinarán a obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, y a la red viaria de las diputaciones provinciales y cabildos insulares'.
El art. 9: '
Adjudicación de las obras.
1. Dada la aplicación del procedimiento de urgencia que declara el
artículo 4 de la Ley 14/2012, de 26 de diciembre , en el plazo de los tres meses siguientes a la fecha de la resolución de asignación de subvenciones, las entidades beneficiarias de las ayudas, a la vista de la documentación aportada por las entidades locales ejecutoras de las obras, presentaran por vía electrónica y a través de la correspondiente aplicación informática certificado de adjudicación de las obras, según modelo que consta como Anexo II, donde se especificará, para cada una de las obras:
1. Número de proyecto.
2. Denominación del proyecto.
3. Entidad contratante.
4. Precio de adjudicación (IVA incluido).
5. Fecha de adjudicación.
6. NIF y nombre del adjudicatario.
7. Fecha prevista de finalización.
En el caso de ejecución de obras por administración deberán hacer constar:
1. Fecha de aprobación del gasto.
2. Fecha prevista de finalización.
3. Importe de ejecución (excluido, en su caso, gastos de personal).
2. El plazo previsto en el apartado anterior podrá ser ampliado por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de oficio, o previa solicitud motivada por la entidad beneficiaria, si concurren hechos o circunstancias que así lo aconsejen.
3. El incumplimiento del plazo general o, en su caso, prorrogado, previsto en el primer apartado del presente artículo conlleva la pérdida del derecho al cobro de la subvención asignada'.
Para la actora esta Orden altera la configuración legal de los sujetos de la relación jurídica subvencional. Se prescinde del concepto legal de beneficiario que correspondería a quien efectivamente realiza la acción subvencionada, en este caso la obra o reparación o restitución de infraestructuras, creando la Orden un nuevo concepto que es ajeno a la LGS, esto es 'entidad local ejecutora'.
La Orden atribuye a la Generalidad la condición de beneficiaria y la actividad objeto de subvención va a cargo de las entidades locales ejecutoras.
Se vulnera el
art. 11.1 LGS que dice que: tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
Y conforme al
art. 14, el beneficiario tiene la obligación de ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones. Con esta Orden no ejecuta el beneficiario generalidad de Cataluña sino las llamadas
entidades locales ejecutoras . Pero conforme a la LGS
esas entidades locales ejecutoras serían los beneficiarios de la subvención.
El
art. 2 de la Orden es contrario al
art. 11.1 LGS citado, y la consecuencia jurídica del incumplimiento lleva consigo un procedimiento de reintegro que siempre debe estar acorde con el papel que cada uno desempeña en la relación jurídica subvencional.
Se altera la configuración del beneficiario con la Orden impugnada y hace responsables a las administraciones designadas de los eventuales incumplimientos de las entidades locales ejecutoras, cuando la Administración beneficiaria no participa en la ejecución de las obras.
La citada Orden a la Administración beneficiaria solo le otorga funciones de gestión encaminadas a presentar la solicitud con la relación cuantificada de las obras susceptibles de subvención y en su caso recibir y distribuir los fondos a partir del reconocimiento de la subvención.
El
art. 12 de la LGS hace referencia a la entidad colaboradora y el apartado 3 señala que las comunidades autónomas y las corporaciones locales pueden actuar como entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por la Administración General del Estado, sus organismos públicos y demás entes.
La Orden considera a la Generalidad beneficiaria y no entidad colaboradora incumpliendo el
art. 12.3 LGS Y del
art. 16.1 de la misma Ley .
Estos incumplimientos tienen una notoria importancia práctica puesto que el eventual incumplimiento de las entidades locales ejecutoras imputa a una Administración ajena la responsabilidad del incumplimiento de la actividad subvencional. Y suplica que se tenga por formalizada la demanda interpuesta, y previos los trámites preceptivos, se dicte sentencia estimando el recurso contencioso administrativo y se declare la nulidad del art. 2 de la ORDEN HAP/1950/2013 e imposición de costas a la parte demandada.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a la estimación de la misma, solicitando la confirmación del acto recurrido.
La Diputación Provincial de Huelva, la Comunidad Autónoma de Murcia y el Cabildo Insular de Gran Canaria de igual modo, al contestar la demanda se oponen a la estimación de la misma.
SEGUNDO: Se amplía la demanda presentada por la Generalidad de Cataluña a l
a Orden HAP/1352/2014, de 24 de julio. Se dice en la ampliación de la demanda que a causa de las catástrofes y situaciones de emergencia acaecidas durante 2012 que produjeron graves y cuantiosos daños personales y materiales, destrozos en infraestructuras públicas, la Ley 14/2012 aprobó diferentes medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridas en varias comunidades autónomas. Esta ley establece un catálogo de medidas de carácter transversal dirigidas a afrontar los numerosos daños ocasionados por las catástrofes forestales que asolaron en el 2012. Así se hace referencia al
art. 4 de la Ley 14/2012 y
12 de la misma ley . Dando cumplimiento al art. 12 la Orden HAP/1950/2013 en la DA única establece las subvenciones a favor de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña que se regirán por lo dispuesto en la Orden:
'
Disposición adicional única. Subvenciones a favor de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Las subvenciones a favor de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña se regirán por lo dispuesto en esta orden con las siguientes especialidades:
a) La Generalidad de Cataluña remitirá, a través de la aplicación informática creada al efecto y en el plazo previsto en el apartado primero del artículo 5 de esta Orden, a las subdelegaciones del Gobierno correspondientes, una relación de las obras solicitadas en el que se recoja los requisitos previstos en el apartado quinto del artículo 5 de esta Orden.
b) Cada subdelegación del Gobierno verificará, en el plazo de dos meses, que las actuaciones propuestas para su financiación con la subvención del Estado se ajustan a lo dispuesto en el artículo 6 de esta Orden.
c) En el mismo plazo, la subdelegación del Gobierno correspondiente elaborará una relación cuantificada de las obras que sean susceptibles de recibir subvención (modelo normalizado de la presente orden que consta como Anexo I) y será remitida a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.
d) A la vista de la relación remitida por las Subdelegaciones del Gobierno indicada en el apartado anterior, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el plazo de dos meses tras su recepción, de acuerdo con el crédito disponible y previa comprobación de su conformidad a lo establecido en esta Orden, asignará las subvenciones a la Comunidad Autónoma de Cataluña, procediendo al reconocimiento de la obligación y propuesta de pago de las obligaciones económicas correspondientes al 85% de la subvención asignada a cada obra.
e) Dentro del plazo fijado en el artículo 11, la Generalidad de Cataluña remitirá una memoria de las obras subvencionadas, donde se certificará, para cada una de ellas las obligaciones reconocidas y los pagos realizados, indicando la fecha de finalización de la obra.
f) Verificada la justificación remitida, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, procederá al reconocimiento y propuesta de pago de las obligaciones económicas correspondientes al importe de subvención pendiente de percibir, consistente en la diferencia entre el importe de subvención ya librada y el importe real de la obra ejecutada y pagada, con el límite de la subvención asignada, sin que en ningún caso pueda exceder del 50% previsto en el artículo 8.1 de la presente orden'.
La Orden HAP/1352/2014, de 24 de julio, por la que se modifica la Orden HAP/1950/2013, de 15 de octubre, por la que se establece el procedimiento de concesión de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos previstas en la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, modifica esa Disposición adicional única:
Se añade un nuevo apartado g) a la disposición adicional única quedando redactada en los siguientes términos:
«g) Transcurrido el plazo indicado en la letra a) de la presente disposición sin que se haya remitido la relación de obras para las que se solicita subvención a las subdelegaciones del Gobierno, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales comunicará a las diputaciones provinciales, que se constituirán en beneficiarias, la aplicación del procedimiento establecido con carácter general en los artículos 5 al 13 de esta orden, computándose a partir de ese momento los plazos para la realización de las distintas actuaciones que se establecen en dichos artículos.»
La actora considera que la Generalidad no puede ser excluida de la gestión de subvenciones estatales incardinadas dentro de su ámbito competencial y considera que la Orden es un reglamento ejecutivo. Se dice en la demanda que la
Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autónomas establece en el art. 4 que:
'
Subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos. A los proyectos que ejecuten las entidades locales en los términos municipales y núcleos de población a los que se hace referencia en el artículo 1, relativos a las obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, y a la red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos, se les aplicará el procedimiento de urgencia, pudiendo concedérseles por el Estado una subvención de hasta el 50 % de su coste.
El
art. 1 dice: '
Ámbito de aplicación. 1. Las medidas establecidas en esta Ley
se aplicarán a las personas y bienes afectados por los incendios forestales acaecidos desde primeros del mes de junio hasta su entrada en vigor en aquellas Comunidades Autónomas que hayan resultado afectadas por los mismos. Igualmente, serán de aplicación las referidas medidas a las consecuencias de las fuertes tormentas de pedrisco que se han sucedido en determinadas Comunidades Autónomas desde el pasado mes de mayo. Estas medidas se aplicarán asimismo a las consecuencias de las lluvias torrenciales e inundaciones acaecidas en varias Comunidades Autónomas, durante los últimos días del mes de septiembre y octubre de 2012. 2. Los términos municipales y núcleos de población afectados a los que concretamente sean de aplicación las medidas aludidas se determinarán por Orden del Ministro del Interior. A tal efecto, se podrán entender también incluidos aquellos otros términos municipales o núcleos de población en los que, para la correcta ejecución de las obras necesarias, sean imprescindibles las actuaciones de los departamentos ministeriales competentes. 3. El Gobierno, mediante Real Decreto, podrá declarar, con delimitación de los municipios y núcleos de población afectados, la aplicación de las medidas previstas en esta Ley a otros incendios y fenómenos naturales catastróficos que hayan acaecido o puedan acaecer en cualquier Comunidad Autónoma y las Ciudades de Ceuta y Melilla desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 25/2012, de 7 de septiembre, hasta la entrada en vigor de esta Ley'
.
Dice la actora que el Estado ostenta como único título competencial la base 13 del
art. 149 CE y en ningún caso queda habilitado por la regla 29 de la seguridad pública. Y tampoco está habilitado por la regla 14 de la hacienda general y deuda del estado.
La finalidad de la subvención del
art. 4 de la Ley 14/2012 es el resarcimiento a las entidades locales de los daños producidos como consecuencia de las catástrofes naturales el estado no está habilitado por la
regla 14 del art. 149 CE . Se vulneran las competencias de la Generalidad pues las subvenciones del art. 4 se incardinan dentro del ámbito de cooperación económica con las entidades locales y por tanto son competencia de la Generalidad. La competencia sobre cooperación local la asumió la generalidad mediante RD 2115/1978 de 26 julio . El apartado g) añadido a la DA única de la Orden HAP 1950/2013 que excluye eventualmente a la Generalidad de la tramitación del procedimiento de concesión de subvenciones vulnera sus competencias en materia de cooperación con las entidades locales.
Las CCAA no pueden ser excluidas de la gestión de subvenciones estatales incardinadas dentro del ámbito competencial autonómico cuando el Estado actúa mediante un título competencial genérico. El mero hecho de establecer una subvención que se incardina en el ámbito competencial de las CCAA no puede excluir a éstas de la gestión de las citadas medidas.
El Estado mediante una norma de carácter reglamentario no puede arrebatar a la Generalidad en beneficio de las diputaciones la gestión de una subvención estatal que se incardina dentro del ámbito competencial autonómico.
El Estado no está habilitado por la
regla 29 del art. 149CE para dictar el art 4 de la Ley. La subvención de dicho artículo 4 no es para sufragar costes de evitación de daños que pueda causar un cataclismo, sino para reparar los causados, y no se puede incardinar dentro del título competencial de protección civil de la regla 29.
Si la subvención del
art. 4 se dicta al amparo de la regla 29 del art. 149 CE se lesiona la competencia autonómica de protección civil del art. 132 del EAC.
La Orden Ministerial es un reglamento ejecutivo y no se ha tramitado como tal. Debería de haber sido consultado el Consejo de Estado y no lo ha sido. Y suplica que se tenga por presentado el recurso contencioso administrativo, por deducida la demanda y se dicte sentencia por la que se estime el presente recurso y se deje sin efecto la resolución impugnada y se declare nula la Orden HAP/1352/2014 con imposición de costas a la administración demandada.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda señala que la Orden HAP 1950/2013 se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 14/2012. El
art. 4 de la Ley 14/2012 está en relación con el
art. 12 de la misma Ley . Se faculta al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para proponer el pago de las subvenciones derivadas de daños en infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, una vez efectuadas las valoraciones de los daños. Y se le faculta para establecer el procedimiento para su concesión, seguimiento y control en el marco de la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales. Esto es, la Ley 14/2012 remite las subvenciones a conceder relativas a obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos, e instalaciones y servicios de titularidad municipal, al procedimiento establecido en el marco de la cooperación económica del estado a las inversiones de las entidades locales. La
LGS, Ley 38/2003 en la DA8 ª se dice que las subvenciones que integran el programa de la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales se rigen por su normativa específica, resultando de aplicación supletoria la
LGS. Por ello el procedimiento establecido en la Ley 14/2012 respeta el RD 835/2003 de 27 junio por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales. Así el art.3 : '
2. La cooperación del Estado a los planes provinciales e insulares, así como a las Intervenciones comunitarias, se realizará a través de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares y comunidades autónomas uniprovinciales no insulares, de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y en el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Estas entidades tendrán la consideración de beneficiarias de las subvenciones estatales y asumirán todos los derechos y obligaciones inherentes a tal condición frente al Ministerio de Administraciones Públicas.'
El Abogado del Estado reseña que esta Sala no es competente para resolver alegaciones frente al
art. 4 de la Ley 14/2012 , por ello la ampliación de la demanda no guarda relación con la Orden HAP/1950/2013.
La demandada considera que las dos Órdenes Ministeriales tienen su apoyo en la
regla 29 del art. 149 CE de la protección civil. El art. 4 de la Ley 14/2012 establece que:
Por ello tales actuaciones son propias de la protección civil.
Y la Orden HAP/1352/2014 no quebranta las competencias de la Generalidad ya que las subvenciones son para paliar los daños sufridos por las zonas siniestradas al objeto de procurar el restablecimiento de los servicios y reparación de infraestructuras municipales dañadas, en el marco de los principios constitucionales de solidaridad, equidad e igualdad de trato. Se trata de aplicar el procedimiento de concesión de subvenciones previsto para todo el territorio nacional y garantizar la igualdad al tratar de un deber impuesto a todos los poderes públicos.
En cuanto a la petición de nulidad de pleno derecho de la citada Orden por no seguir el procedimiento establecido y faltar el informe del Consejo de Estado se reitera que el RD 835/2003 citado anteriormente fue informado por el Consejo de estado y sometida a informe su modificación. Y además el
art. 22 de la Ley del Consejo de Estado establece una consulta no vinculante.
La Comunidad Autónoma de Murcia como codemandada, así como el Cabildo Insular de Gran Canaria y la Diputación Provincial de Huelva se oponen a la demanda y a su ampliación.
TERCERO: La demandante, considera que la Orden impugnada HAP 1950/2013 es una Orden que vulnera la
LGS, Ley 38/2003, en su art. 2, y la
segunda Orden HAP 1352/2014, contiene dos tipos de vicios, de un lado no ha observado el procedimiento de elaboración pues necesita el informe del Consejo de estado y que afecta al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma. Se vulneran las competencias que prevé la Constitución y el Estatuto de Autonomía Catalán.
La Orden HAP 1950/2013 de 15 de octubre, por la que se establece el procedimiento de concesión de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos previstas en la Ley 14/2012, de 26 de diciembre. Esta Orden en su preámbulo expone que esos daños ocasionados por las catástrofes naturales obliga a los poderes públicos, en el marco del principio constitucional de solidaridad, a adoptar medidas extraordinarias consistentes en un régimen de ayudas específicas, así como la adopción de un conjunto de medidas paliativas y compensatorias dirigidas a la reparación de los daños producidos en personas y bienes y a la recuperación de las zonas afectadas.
El art. 1 de la Orden cuestionada dispone que: 'Objeto y ámbito territorial de aplicación.
La presente Orden tiene por objeto establecer el procedimiento de concesión de las subvenciones reguladas en el
artículo 4 de la Ley 14/2012, de 26 de diciembre , por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias comunidades autónomas, así como su seguimiento y control'.
La
Ley 14/2012, de 26 de diciembre, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias comunidades autónomas, dice en su artículo 4 , en relación con el artículo 12, que se faculta al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas para proponer el pago de las subvenciones derivadas de daños en infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, una vez efectuadas las valoraciones de los daños. De igual modo, se le faculta para establecer el procedimiento para su concesión, seguimiento y control, en el marco de la cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales. Además el Real Decreto 389/2013, de 31 de mayo, amplía el ámbito de aplicación de la Ley 14/2012, por la que se aprueban medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias comunidades autónomas y se establecen medidas de ejecución de lo previsto en dicha ley.
Estas subvenciones se conceden a los proyectos que ejecuten las entidades locales para obras de reparación o restitución de infraestructuras, equipamiento, e instalaciones y servicios.
Dice la actora, que, en esta Orden impugnada, el
art. 2 de la misma es nulo de pleno derecho de conformidad con el art. 62 Ley 30/1992 por infringir el
art. 11.1 Ley General Subvenciones Ley 38/2003 , y art. 12.1 y 3 del mismo texto y art. 16.4.
Así nos encontramos con el contenido del art. 2 de la Orden que señala: '
Beneficiarios de las ayudas.
Tendrán la consideración de entidades beneficiarias de las ayudas las diputaciones provinciales, Generalidad de Cataluña, Cabildos Insulares de las Islas Canarias, Consejos Insulares de las Illes Balears y comunidades autónomas uniprovinciales en cuyos términos radiquen los municipios y núcleos de población determinados en el ámbito de aplicación señalado en el artículo anterior, sin perjuicio del carácter de interesados de estos últimos.'
Y dice la actora que es nulo dicho art. 2 porque altera la configuración legal de los sujetos de la relación jurídica subvencional. Se prescinde del concepto legal de beneficiario que correspondería a quien efectivamente realiza la acción subvencionada, en este caso la obra o reparación o restitución de infraestructuras, creando la Orden un nuevo concepto que es ajeno a la LGS, esto es 'entidad local ejecutora'. Considera contrario dicho
art. 2 de la Orden al
art. 11.1 LGS citado, y la consecuencia jurídica del incumplimiento lleva consigo un procedimiento de reintegro (como ya ha ocurrido) y por tanto vulnera el papel que cada uno ocupa en la relación jurídica subvencional.
El
art. 14 LGS , establece que el beneficiario tiene la obligación de ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones. Con esta Orden no ejecuta el beneficiario sino las llamadas
entidades locales ejecutorasque son realmente los beneficiarios de la subvención. Del art. 2 de la Orden se extrae la conclusión de que son beneficiarias de estas subvenciones o ayudas, entre otras, la Generalidad de Cataluña, pero es un precepto, como dice el recurrente, que parece revelar en el supuesto de incumplimiento que estas entidades beneficiarias de las ayudas serían las obligadas al reintegro, pero sin embargo no realizan la acción subvencionada ni perciben la aportación dineraria.
La
Ley General de Subvenciones, de aplicación subsidiaria, en el
Artículo 11
señala que son: 'Beneficiarios.
1. Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión'.Este concepto de beneficiario no se corresponde con el del
art. 2 de la Orden impugnada y es importante destacarlo porque conforme a la Orden impugnada el beneficiario no percibe la aportación dineraria de la subvención, el beneficiario con arreglo a la LGS es quien debe realizar la actividad que fundamenta la subvención y de perdurar el término como se establece en dicha orden impugnada se les hace responsables del reintegro de la subvención en caso de incumplimiento.
La Orden HAP 1950/2013 viene a referirse a la Ley 14/2012 porque la magnitud de los hechos acaecidos en ese año 2012, y sus consecuencias, obligan a los poderes públicos a adoptar medidas extraordinarias, en el marco del principio constitucional de solidaridad y por aplicación de los de equidad e igualdad de trato, en relación con situaciones precedentes. Se prevé, así, en esta Norma, un régimen de ayudas específicas, así como la adopción de un conjunto de medidas paliativas y compensatorias dirigidas a la reparación de los daños producidos en personas y bienes y a la recuperación de las zonas afectadas.
Esto nos conduce a considerar que el
art. 2 de la Orden que utiliza el término beneficiario, es un término contrario a la LGS e incluso a la propia Ley 14/2012 que es la ley que recoge las medidas urgentes para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridas en varias Comunidades Autónomas. Lo que se establece en esta Orden impugnada es el procedimiento de seguimiento, control, evaluación, justificación de subvenciones por estos daños por , entre otros la Generalidad de Cataluña, en cuyo término radiquen los municipios y núcleos de población afectados, que realmente son los beneficiarios de estas subvenciones o ayudas urgentes, dado que son los que deben presentar las solicitudes y ejecutar las obras de reparación o restitución, o como dice el
art. 11 LGS que haya de
realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión. Consiste en conceder los mecanismos encaminados a realizar las gestiones y llevar a cabo el procedimiento de control necesario para la concesión de las subvenciones con las que paliar los daños sufridos por las catástrofes, pero en caso de incumplimiento, los mecanismos de reintegro se rigen por la LGS y los que perciben las aportaciones o ayudas económicas, los beneficiarios, serían los obligados al reintegro de las mismas y no la Generalidad cuando lleva a cabo actuaciones de control, seguimiento, o justificación. Así las subvenciones que nos ocupan son ayudas económicas destinadas a colaborar en la financiación de los gastos de inversión que las entidades locales se ven abocadas a realizar a consecuencia de las circunstancias catastróficas, de forma que permita a las potenciales entidades beneficiarias tener conocimiento de las posibles fuentes de financiación. Por tanto, es la entidad local ejecutora de las obras la beneficiada, la que tiene que realizar la actividad subvencionada, y la que contrae la obligación de reintegrar total o parcialmente, según los casos, las cantidades percibidas en el supuesto de incumplimiento de la finalidad para la que han sido concedidas las subvenciones estatales, más los intereses de demora, en su caso, porque son beneficiarias de esas ayudas.
No es compatible el contenido de la
OrdenHAP 1950/2013, en concreto el
art. 2, con con la Ley General de Subvenciones puesto que como se ha podido comprobar su concepto de beneficiario de las subvenciones no se compagina con el concepto de beneficiario que comprende la Ley General de Subvenciones ni con la propia
Ley 14/2012 por lo que se entiende que dicho articulo 2 de la Orden debe ser declarado nulo en cuanto respecta a la Generalidad de Cataluña.
CUARTO: Respecto de la Orden HAP 1352/2014, la actora considera que concurre la causa de nulidad del
art. 62.2 Ley 30/1992 por exceder de los límites de la potestad reglamentaria, con vulneración del principio de jerarquía normativa puesto que está infringiendo el EAC y la materia sobre la que recae la subvención corresponde a la Generalidad.
El control constitucional de la orden no corresponde a este tribunal que solo puede examinar la Orden cuestionada y determinar si sus preceptos respetan las competencias.
Se dice que se están vulnerando las competencias de la Generalidad de Cataluña, pero hay que decir que el
art. 149 CE referente a las competencias del Estado sobre determinadas materias no queda vulnerado con las dos Ordenes HAP impugnadas, por cuanto las subvenciones que nos ocupan se incardinan en las distintas áreas de la acción pública en la que se pueden encuadrar estas subvenciones. Como dice el Abogado del Estado estamos ante protección civil, (
art, 149 base 29). La Ley 14/2012 es una ley para paliar los daños producidos por los incendios forestales y otras catástrofes naturales ocurridos en varias Comunidades Autónomas. De esta manera, estas subvenciones son propias del ámbito de la protección civil que es competencia del estado y claro está sin perjuicio de las medidas de emergencia y protección que puedan adoptar las CCAA. Así pues, conforme a lo establecido en el
artículo 149.1.29.ª de la Constitución Española , la Administración General del Estado tiene competencia exclusiva en materia de Seguridad Pública, concepto vinculado al de Protección Civil, objeto de regulación a través de la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. Y en la citada Ley se establecen acciones preventivas y también actuaciones tendentes a la protección y socorro de personas y bienes consecuencia de situaciones catastróficas, porque la Protección Civil es un Servicio Público cuyo objetivo es prevenir las situaciones de grave riesgo colectivo o catástrofes, proteger a las personas y los bienes cuando dichas situaciones se producen, así como contribuir a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas.
Así nos encontramos que el art. 4 de la Ley 14 /2012 establece:
'
Subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos.
A los proyectos que ejecuten las entidades locales en los términos municipales y núcleos de población a los que se hace referencia en el artículo 1, relativos a las obras de
reparación o restitución de infraestructuras, equipamientos e instalaciones y servicios de titularidad municipal y de las mancomunidades, y a la red viaria de las Diputaciones
Provinciales y Cabildos, se les aplicará el procedimiento de urgencia, pudiendo concedérseles por el Estado una subvención de hasta el 50 % de su coste'.
Dando cumplimiento al art. 12 la Orden HAP/1950/2013 en la DA única establece las subvenciones a favor de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña que se regirán por lo dispuesto en la Orden:
'
Disposición adicional única. Subvenciones a favor de entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Las subvenciones a favor de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cataluña se regirán por lo dispuesto en esta orden con las siguientes especialidades:
a) La Generalidad de Cataluña remitirá, a través de la aplicación informática creada al efecto y en el plazo previsto en el apartado primero del artículo 5 de esta Orden, a las subdelegaciones del Gobierno correspondientes, una relación de las obras solicitadas en el que se recoja los requisitos previstos en el apartado quinto del artículo 5 de esta Orden.
b) Cada subdelegación del Gobierno verificará, en el plazo de dos meses, que las actuaciones propuestas para su financiación con la subvención del Estado se ajustan a lo dispuesto en el artículo 6 de esta Orden.
c) En el mismo plazo, la subdelegación del Gobierno correspondiente elaborará una relación cuantificada de las obras que sean susceptibles de recibir subvención (modelo normalizado de la presente orden que consta como Anexo I) y será remitida a la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.
d) A la vista de la relación remitida por las Subdelegaciones del Gobierno indicada en el apartado anterior, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, en el plazo de dos meses tras su recepción, de acuerdo con el crédito disponible y previa comprobación de su conformidad a lo establecido en esta Orden, asignará las subvenciones a la Comunidad Autónoma de Cataluña, procediendo al reconocimiento de la obligación y propuesta de pago de las obligaciones económicas correspondientes al 85% de la subvención asignada a cada obra.
e) Dentro del plazo fijado en el artículo 11, la Generalidad de Cataluña remitirá una memoria de las obras subvencionadas, donde se certificará, para cada una de ellas las obligaciones reconocidas y los pagos realizados, indicando la fecha de finalización de la obra.
f) Verificada la justificación remitida, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, procederá al reconocimiento y propuesta de pago de las obligaciones económicas correspondientes al importe de subvención pendiente de percibir, consistente en la diferencia entre el importe de subvención ya librada y el importe real de la obra ejecutada y pagada, con el límite de la subvención asignada, sin que en ningún caso pueda exceder del 50% previsto en el artículo 8.1 de la presente orden'.
La Orden HAP/1352/2014, de 24 de julio, por la que se modifica la Orden HAP/1950/2013, de 15 de octubre, por la que se establece el procedimiento de concesión de subvenciones por daños en infraestructuras municipales y red viaria de las Diputaciones Provinciales y Cabildos previstas en la Ley 14/2012, de 26 de diciembre, modifica esa Disposición adicional única:
Se añade un nuevo apartado g) a la disposición adicional única quedando redactada en los siguientes términos:
«g) Transcurrido el plazo indicado en la letra a) de la presente disposición sin que se haya remitido la relación de obras para las que se solicita subvención a las subdelegaciones del Gobierno, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales comunicará a las diputaciones provinciales, que se constituirán en beneficiarias, la aplicación del procedimiento establecido con carácter general en los artículos 5 al 13 de esta orden, computándose a partir de ese momento los plazos para la realización de las distintas actuaciones que se establecen en dichos artículos.»
La Orden HAP 1352/2014 no quebranta las competencias de la Generalidad, se trata como se dice en la propia Orden de procurar un marco basado en los principios constitucionales de solidaridad, equidad e igualdad de trato, y no se trata de una Orden, como ya se ha dicho, que invada las competencias de la Generalidad.
QUINTO:Como segunda cuestión, la actora manifiesta que se trata de una Orden ejecutiva y que precisa del informe del Consejo de Estado.
El
art. 22.3 de la Ley del Consejo de Estado , Ley Orgánica 3/1980 de 22 de abril, exige la oportuna consulta del Consejo de Estado, cuando se trata de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes.
Sobre la importancia del trámite de la audiencia previa del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias en desarrollo de una ley se ha pronunciado en numerosas ocasiones nuestro
Tribunal Supremo. Sirva como resumen de su jurisprudencia la sentencia de 17 de enero de 2000 , que declaró lo siguiente:
'CUARTO.- El Consejo de Estado es, como señala el
artículo 107 CE , el supremo órgano consultivo del Gobierno que actúa con autonomía orgánica y funcional en garantía de su objetividad e independencia no formando parte de la Administración activa y configurándose más bien, como un órgano del Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece (
STC 56/1990, de 29 de marzo
). Por imperativo de su propia Ley Orgánica (LOCE, en adelante), en el ejercicio de su función consultiva, el Consejo de Estado ha de velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines; y de esta función genérica se derivan, como señala una
STS de 16 de julio de 1996
tres importantes aspectos: auxiliar a la autoridad consultante a los efectos del ejercicio de su competencia; ser garante de que la autoridad consultante va actuar en los términos del mandato contenido en el
artículo 103 CE (servir con objetividad los intereses generales) y constituir, en cierto modo, un control que tiene su expresión en un dictamen que debe revestir las características de objetividad para procurar el correcto hacer del Gobierno y de la Administración.
En el ámbito de que se trata, la elaboración de disposiciones reglamentarias, sin desconocer la importancia de la función de valoración de la oportunidad y conveniencia, resulta de la mayor trascendencia la relativa a la garantía de legalidad de la norma que se está elaborando (el control jurídico ex ante de la legalidad de la norma reglamentaria, en términos de
STS de 14 de octubre de 1996
, y sin perjuicio, claro está, del control de esta Jurisdicción). Es por ello por lo que la más reciente jurisprudencia de esta Sala resalta el carácter esencial que institucionalmente tiene el dictamen del Consejo de Estado en la elaboración de las normas reglamentarias en que resulta preceptivo, resaltando, además, el carácter final que le atribuye el artículo 2.4 LOCE.
La jurisprudencia, tomando en cuenta esta importancia o trascendencia, exigió, desde antiguo, con especial rigor el cumplimiento del trámite y apreció la nulidad de las normas reglamentarias dictadas sin cumplirlo (
SSTS de 6
y
12 de noviembre de 1962
,
22 de octubre de 1981
,
15 de enero
,
12 de julio
y
10
y
29 de diciembre de 1982
,
15
y
16 de junio de 1983
y
31 de mayo de 1986
, entre otras). Es cierto que a partir de 1987 se inicia una línea jurisprudencial que, en atención al principio de economía procesal, relativiza la trascendencia invalidante de la omisión del informe del Consejo de Estado, afirmando que la misma no impedía a la Jurisdicción Contencioso-administrativa entrar a conocer del fondo del asunto -la conformidad o no a Derecho de la disposición reglamentaria- y que, si efectuado el control se acreditaba dicha conformidad, carecía de sentido declarar una nulidad en sede jurisdiccional para que el Consejo de Estado viniera después a decir lo que ya se había constatado (
SSTS 7 de mayo
y
2 de junio
y
29 de octubre de 1987
,
12
y
17 de febrero
,
5 de marzo
,
26 de abril
y
20 de octubre de 1988
, entre otras), pero también lo es que tal línea jurisprudencia ha coexistido con la que reproduciendo los viejos criterios, seguía afirmando y declarando la nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria cuando se había omitido, indebidamente, el dictamen el Alto Organo consultivo (
SSTS 1 de marzo
,
5 de abril
,
14 de mayo
y
30 de diciembre de 1988
, entre otras).
Esta divergencia jurisprudencial requería una clarificación que satisfaciera las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica y de la propia función del Tribunal Supremo en el otorgamiento de certeza en el Derecho, que ha sido resaltada por la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 71/982), en orden al grado de exigibilidad de la intervención del Consejo de Estado. Así en SSTS de la Sala Especial de Revisión de 10 de mayo y 16 de junio de 1989, se pone de manifiesto que dicho Órgano Consultivo cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con ajuste a la Ley y al Derecho. No es correcto pues volatilizar esta cautela previa que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general mediante su confusión con el control judicial posterior, configurado en el
artículo 106 CE , casi siempre casuística o fragmentario y siempre eventual. La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria. Esta doctrina tiene continuidad en sentencias posteriores (
SSTS 23 de junio de 1991
,
20 de enero de 1992
,
8 de julio de 1994
y
3 de junio de 1996
, entre otras), aunque no deja de hacerse alguna referencia al principio de economía procesal (
STS 25 de febrero de 1994
), que tiene, sin duda trascendencia en este ámbito, pero no para subsanar la omisión de trámites que no han tenido lugar en la vía administrativa, sino para evitar la innecesaria retroacción de los mismos cuando aparece evidente su inutilidad.'
Partiendo de la doctrina general que se acaba de exponer -que conduce a la declaración de nulidad de pleno derecho de la norma reglamentaria si faltó el trámite de audiencia previa al Consejo de Estado- es preciso añadir que la aplicación del principio de economía procesal ha permitido al Tribunal Supremo determinar la existencia de ciertas excepciones singulares a la regla general formulada.
En este sentido se ha señalado (
STS de 12 de noviembre de 2003 ) que no basta con que una norma reglamentaria tenga conexión con una ley para que se exija el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, pues todos los reglamentos de alguna manera tienen conexión con una ley. Para que se entienda que ejecuta o desarrolla la ley es preciso algo más que la conexión o el mero cumplimiento de un mandato legal: la innovación trascendente y no meramente marginal del ordenamiento jurídico para llenar el espacio no cubierto por la norma habilitante y que ésta dispone que se complete por el titular de la potestad reglamentaria. El sentido y razón de ser del dictamen del Consejo de Estado es la adecuación de la norma de desarrollo a la norma desarrollada.
Así, siguiendo este criterio se ha excluido del preceptivo dictamen a aquellas disposiciones reglamentarias que no tengan carácter ejecutivo de una Ley y carezcan de carácter innovador del Ordenamiento Jurídico, supuesto al que se refiere la
sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1996 , que establece la excepción cuando se trata de disposiciones cuyo contenido sea la regulación de la organización administrativa sin establecer innovación normativa alguna.
También se ha señalado (
STS 17 de marzo de 1997 ) que no tienen el carácter de disposición general a estos efectos aquellas disposiciones que se limitan a trasladar y concretar una directriz general, como ocurre, por ejemplo, con aquellos Reales Decretos que simplemente individualizan en una determinada titulación académica y sus enseñanzas las directrices generales contenidas en otras normas.
También se han excepcionado del dictamen del Consejo de Estado (por todas la
STS de 20 de marzo de 2002 ) aquellas disposiciones que se limitan a fijar para un año concreto la cuantía de las tarifas o a actualizar precios públicos.
Pues bien, partiendo de lo que se acaba de exponer nos encontramos con una Orden Ministerial que viene a completar otra anterior, que existe habilitación expresa de la Ley 14/2012 para la misma y de las que solo se puede examinar si ha habido o no un exceso en su contenido en relación con la Ley. Por lo expuesto, debemos concluir que no es necesaria la emisión de un dictamen por el Consejo de Estado, lo que nos conduce a rechazar esta alegación.
SEXTO: Por todo lo expuesto, procede estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo y declarar la nulidad del art. 2 de la Orden HAP 1950/2013 en cuanto a la Generalidad de Cataluña.
Con arreglo al
art. 139 LJCA no se hace expresa condena en costas.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
Que estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Generalidad de Cataluña y se estima exclusivamente en cuanto se declara nulo el articulo 2 de la ORDEN HAP 1950/2013 de 15 octubre en lo que se respecta a la Generalidad de Cataluña.
No se hace expresa condena en costas.
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que contra la misma puede prepararse
recurso de casaciónante esta Sección, en el plazo de 10 días a contar desde el siguiente al de su notificación y para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Previamente deberá constituir un depósito por importe de 50 euros que ingresará en la cuenta de esta Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, abierta en BANESTO número 2856 0000 24, e indicando en los siguientes dígitos el número y año del presente procedimiento. Se aportará el correspondiente resguardo en el momento de su preparación de conformidad con lo establecido en la
Disposición Adicional Decimoquinta de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial . Una vez firme devuélvase el expediente al órgano de procedencia con testimonio de la misma.
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de la fecha la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Certifico.
